說(shuō)理式執(zhí)法：讓權(quán)力更講理

■陳 嘯

說(shuō)理式執(zhí)法：讓權(quán)力更講理

■陳 嘯

從“剛性為主”向“剛?cè)嵯酀?jì)”轉(zhuǎn)變，充分運(yùn)用說(shuō)理式執(zhí)法文書(shū)、行政負(fù)責(zé)人約談、執(zhí)法回訪等載體，在執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)向當(dāng)事人說(shuō)明事理、說(shuō)通情理、說(shuō)透法理……說(shuō)理式執(zhí)法大大提高了案件的結(jié)案率和執(zhí)行到位率，減少了社會(huì)矛盾，避免了不必要的行政復(fù)議和行政訴訟。

“你們把道理說(shuō)得這么清楚，把法律規(guī)定講得這么透徹，我心服口服?！?010年6月17日，杭州某機(jī)床制造公司的總經(jīng)理俞某握著杭州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局執(zhí)法人員的手說(shuō)，“這次處罰我認(rèn)可，回去立刻整改?！边@家公司生產(chǎn)的機(jī)床因質(zhì)量不合格而被市質(zhì)監(jiān)局查處，由于采用了全程說(shuō)理的執(zhí)法模式，該公司總經(jīng)理欣然接受了處罰。

行政執(zhí)法不再是簡(jiǎn)單的幾句話、薄薄的一頁(yè)文書(shū)就打發(fā)了事。2008年，杭州市質(zhì)監(jiān)局將相對(duì)單一的執(zhí)法文書(shū)向執(zhí)法全過(guò)程說(shuō)理拓展，提出了說(shuō)理式執(zhí)法的概念，以“六個(gè)說(shuō)理”即“現(xiàn)場(chǎng)檢查平等說(shuō)理、調(diào)查取證公開(kāi)說(shuō)理、普法溝通充分說(shuō)理、告知聽(tīng)證公正說(shuō)理、處罰決定全面說(shuō)理、決定執(zhí)行真情說(shuō)理”全面展開(kāi)行政執(zhí)法工作。

理解多了，爭(zhēng)議少了

2010年3月，杭州某電器公司總經(jīng)理何某與杭州市質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員之間發(fā)生了一次特殊的較量。

由于銷售了未經(jīng)強(qiáng)制認(rèn)證的便攜EVD電視機(jī)，該公司被杭州市質(zhì)監(jiān)局查處。也許是對(duì)傳統(tǒng)執(zhí)法方式“冷、硬、橫”的反感，何總初見(jiàn)執(zhí)法人員來(lái)檢查時(shí)態(tài)度十分強(qiáng)硬，講話火氣很大，甚至認(rèn)為執(zhí)法人員是故意找茬。面對(duì)僵持局面，執(zhí)法人員心平氣和，規(guī)范出示了執(zhí)法證件：“我們接到消費(fèi)者舉報(bào)，根據(jù)行政處罰法及產(chǎn)品質(zhì)量法的相關(guān)規(guī)定來(lái)對(duì)貴公司進(jìn)行執(zhí)法檢查，請(qǐng)配合我們的工作。”同時(shí)，執(zhí)法人員還禮貌地遞上了相關(guān)法律依據(jù)以及當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)告知書(shū)：“作為當(dāng)事人，您在執(zhí)法檢查中享有12項(xiàng)權(quán)利、6項(xiàng)義務(wù)。”何總看著眼前的情形有些驚訝，態(tài)度也緩和了。

執(zhí)法人員在檢查其銷售產(chǎn)品后，判斷這些產(chǎn)品為無(wú)證產(chǎn)品，要求采取封存措施，又被何總嚴(yán)厲拒絕。區(qū)別于以往的直接強(qiáng)行封存，執(zhí)法人員將涉及產(chǎn)品認(rèn)證的法律知識(shí)向何總作了進(jìn)一步的解釋：“無(wú)證電器產(chǎn)品涉及安全問(wèn)題，必須予以封存。封存是一種強(qiáng)制措施，并不等于沒(méi)收產(chǎn)品，只是在封存期間不得銷售。”同時(shí)還向何總告知了法律救濟(jì)的途徑和期限等。

在隨后的立案調(diào)查過(guò)程中，何總行使了申辯權(quán)。他認(rèn)為，自己的公司只是銷售商，事實(shí)上也是受害者，質(zhì)監(jiān)局應(yīng)該直接找深圳的生產(chǎn)廠家進(jìn)行處罰；同時(shí)提出，公司是下崗工人創(chuàng)辦起來(lái)的，以“會(huì)上訪到底”拒絕接受處罰。為化解爭(zhēng)議，執(zhí)法人員一邊全面告知其違法的后果及處罰的依據(jù)，一邊啟動(dòng)了支隊(duì)長(zhǎng)約談。

3月20日上午，杭州市質(zhì)監(jiān)局稽查支隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)李建雄約見(jiàn)了何總，征求其對(duì)執(zhí)法人員辦案態(tài)度、業(yè)務(wù)水平等方面的意見(jiàn)。何總激動(dòng)地說(shuō)：“對(duì)于整個(gè)執(zhí)法過(guò)程，我認(rèn)為還是很文明的。但我還是想不通為什么要處罰我公司。而且這次一罰就是5萬(wàn)元到20萬(wàn)元，公司都是下崗職工，如何承受得了？如果真的要罰，公司會(huì)對(duì)抗到底的。”

李建雄支隊(duì)長(zhǎng)首先安撫了當(dāng)事人的情緒，對(duì)于何總提出的“公司只是銷售商，事實(shí)上也是受害人”的理由，他向?qū)Ψ阶隽私忉專骸案鶕?jù)相關(guān)法律規(guī)定，銷售未經(jīng)3C認(rèn)證的產(chǎn)品，確實(shí)要承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任。因?yàn)闆](méi)有盡到進(jìn)貨查驗(yàn)的義務(wù)，所以要接受處罰?！?/p>

“但是作為銷售者，貴公司可以依據(jù)質(zhì)監(jiān)局作出的處罰決定向生產(chǎn)者追償損失。”李建雄支隊(duì)長(zhǎng)進(jìn)一步說(shuō)，“由于生產(chǎn)者是深圳的企業(yè)，杭州市質(zhì)監(jiān)局沒(méi)有管轄權(quán)，但我們會(huì)將此案函告深圳市質(zhì)監(jiān)局，通過(guò)深圳市質(zhì)監(jiān)局追究其相應(yīng)的責(zé)任。至于處罰額度，我們將根據(jù)《蘇、浙、滬質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰裁量規(guī)則》來(lái)確定，如果公司確有困難，我們會(huì)酌情考慮的。此外，如果公司能夠積極配合調(diào)查，并協(xié)助生產(chǎn)企業(yè)申辦3C認(rèn)證，這些都可以作為從輕、減輕處罰的理由。”

經(jīng)過(guò)一番說(shuō)理解釋，何總表示愿意接受處罰。但是在接到處罰決定書(shū)后，何總還是不放心地把決定書(shū)給一位專業(yè)從事法律工作的朋友看看有沒(méi)有漏洞可抓。由于處罰告知書(shū)及決定書(shū)中詳細(xì)記錄了基本事實(shí)、證據(jù)、依據(jù)的法律以及自由裁量權(quán)的適用理由，那位法律專業(yè)人士仔細(xì)看過(guò)后對(duì)何總說(shuō)：“官司你打不贏，還是到質(zhì)監(jiān)局去處理吧，人家的理由很充分，沒(méi)有錯(cuò)?！?/p>

從“剛性為主”向“剛?cè)嵯酀?jì)”轉(zhuǎn)變，說(shuō)理式執(zhí)法充分運(yùn)用執(zhí)法文書(shū)、行政負(fù)責(zé)人約談、執(zhí)法回訪等載體，與行政相對(duì)人平等對(duì)話，減少執(zhí)法矛盾，避免了不必要的行政復(fù)議和行政訴訟。

據(jù)杭州市質(zhì)監(jiān)局法規(guī)處處長(zhǎng)范寧介紹，全市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)在2009年首次實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法零聽(tīng)證、零復(fù)議和零訴訟，“感覺(jué)執(zhí)法過(guò)程中企業(yè)更加配合了，履行處罰決定更加自覺(jué)了，案件執(zhí)行率達(dá)到了100%，與行政相對(duì)人的行政爭(zhēng)議得到了充分化解?！?/p>

效率提高了，素質(zhì)提升了

說(shuō)理式執(zhí)法強(qiáng)調(diào)“說(shuō)理”，要求執(zhí)法人員講清認(rèn)定違法事實(shí)的“事理”、適用法律的“法理”、行使自由裁量權(quán)的“道理”以及是否采納當(dāng)事人陳述申辯意見(jiàn)的“情理”。這些對(duì)執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)、心理學(xué)社會(huì)學(xué)知識(shí)、說(shuō)理技巧、邏輯推理能力等都提出了很高的要求，要求其從生搬硬套法律條款轉(zhuǎn)化到綜合運(yùn)用各種知識(shí)上來(lái)，這對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法理念和執(zhí)法方法都是一種挑戰(zhàn)。

“過(guò)去執(zhí)法說(shuō)理很簡(jiǎn)單，目的是盡快把程序走完，早些辦結(jié)案件。現(xiàn)在全過(guò)程都要說(shuō)理，感覺(jué)知識(shí)不夠用了，需要不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)。”桐廬縣質(zhì)監(jiān)局稽查大隊(duì)長(zhǎng)周思奇說(shuō)。

“推行說(shuō)理式執(zhí)法對(duì)執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)要求很高”，杭州市質(zhì)監(jiān)局蕭山分局稽查大隊(duì)長(zhǎng)俞亮說(shuō)，“這種執(zhí)法創(chuàng)新模式倒逼執(zhí)法隊(duì)員不能滿足于現(xiàn)狀，只有不斷提升自己，才能跟上工作需要?！?/p>

事實(shí)上，在推行說(shuō)理式執(zhí)法之初，一些執(zhí)法人員并不理解，認(rèn)為這樣做太費(fèi)口舌，還加大了工作量，甚至有抵觸情緒。各個(gè)環(huán)節(jié)的說(shuō)理，也讓不少人擔(dān)心會(huì)增加執(zhí)法成本、降低執(zhí)法效率。然而，2009年正式推行下來(lái)，杭州市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的總年度行政成本反而降低了，效率也提高了。這可以通過(guò)說(shuō)理式執(zhí)法實(shí)施前后的2008年與2009年對(duì)比來(lái)說(shuō)明：在財(cái)政預(yù)算不變的情況下，2008年與2009年杭州市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)辦理的行政處罰案件數(shù)基本持平，然而，2008年全市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)處理各類群眾投訴咨詢12578件，2009年則處理了15632件。

“開(kāi)展說(shuō)理式執(zhí)法極大地化解了行政爭(zhēng)議，使執(zhí)法人員有更多的精力投入到為人民群眾服務(wù)的工作中去。就政府而言行政成本降低了，工作效率提高了，公共服務(wù)增加了?！崩罱ㄐ壑ш?duì)長(zhǎng)欣喜地說(shuō)，“說(shuō)理式執(zhí)法的過(guò)程還是普法的過(guò)程，具有辦一案、普一法的顯著特點(diǎn)，相對(duì)于機(jī)械的條文宣講，執(zhí)法者普法有一定的針對(duì)性和生動(dòng)性，表現(xiàn)出許多優(yōu)越性，強(qiáng)化了普法效果?！?/p>

此外，說(shuō)理式執(zhí)法還以服務(wù)企業(yè)、消費(fèi)者和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，以人為本，寓服務(wù)于執(zhí)法之中。對(duì)于需要幫扶的行政相對(duì)人，杭州市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)及時(shí)提供必要的幫扶，做到處罰與教育有機(jī)結(jié)合，對(duì)及時(shí)糾正違法行為的，能夠依法從輕或減輕處罰。2009年以來(lái)，杭州市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)累計(jì)為企業(yè)減免處罰近500萬(wàn)元，幫助無(wú)證生產(chǎn)企業(yè)申報(bào)生產(chǎn)許可證、3C認(rèn)證共120家，幫助食品、建材生產(chǎn)企業(yè)改進(jìn)工藝提升產(chǎn)品質(zhì)量共300余家，真正樹(shù)立了“重改輕罰”的執(zhí)法部門形象。

杭州市蕭山區(qū)某排水管生產(chǎn)企業(yè)總經(jīng)理徐某說(shuō)：“質(zhì)監(jiān)局的說(shuō)理式執(zhí)法很好，既講法理又講情理，在處罰企業(yè)的同時(shí)注重幫扶，對(duì)我的企業(yè)幫助很大。沒(méi)有他們，就沒(méi)有企業(yè)的今天?！?009年5月，徐總的排水管生產(chǎn)企業(yè)，因沒(méi)有辦工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證而面臨處罰。杭州市質(zhì)監(jiān)局通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)說(shuō)法、平等說(shuō)理、普法溝通、檢測(cè)人員上門提供產(chǎn)品檢驗(yàn)服務(wù)、支隊(duì)長(zhǎng)約談、處罰告知全面說(shuō)理等各種形式的“說(shuō)理”、“幫扶”，取得了徐總的理解，徐總第一時(shí)間繳納了罰款。在處罰執(zhí)行后，執(zhí)法人員為徐總聯(lián)系了工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證辦理人員，為其提供咨詢和指導(dǎo)，幫助企業(yè)整改提高，最終使企業(yè)拿到生產(chǎn)許可證，順利投入生產(chǎn)。

權(quán)力說(shuō)理了，地位平等了

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，行政改革的不斷深入，我國(guó)政府行政執(zhí)法的社會(huì)背景產(chǎn)生了深刻的變化，一系列新情況、新要求給行政執(zhí)法帶來(lái)了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式暴露出諸多弊端，已不適應(yīng)當(dāng)前公共管理的要求。民主法治呼喚“理性、平和、文明、規(guī)范”的執(zhí)法，這促使行政執(zhí)法部門必須順應(yīng)時(shí)代潮流，深化改革，創(chuàng)新、完善執(zhí)法方式。

在行政執(zhí)法過(guò)程中，政府與企業(yè)一方注重社會(huì)利益，一方追求經(jīng)濟(jì)效益，容易引發(fā)沖突。而在說(shuō)理式執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法者改變了“冷、硬、橫”的執(zhí)法方式，以民主、平等的態(tài)度，在執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)當(dāng)事人講法理、事理和情理，從而有效防范和化解執(zhí)法中的爭(zhēng)議、糾紛。杭州市法制辦執(zhí)法監(jiān)督處處長(zhǎng)卞軍民說(shuō)：“說(shuō)理式執(zhí)法充分保障了行政相對(duì)人的參與權(quán)、陳述權(quán)和申辯權(quán)，同時(shí)將執(zhí)法檢查的依據(jù)、法律的適用、行使自由裁量權(quán)的理由都充分地予以說(shuō)明，主動(dòng)接受相對(duì)人的監(jiān)督和社會(huì)的監(jiān)督，這是行政執(zhí)法模式的改革創(chuàng)新，很值得推廣?！?/p>

據(jù)悉，2006年江蘇省鹽城市質(zhì)監(jiān)局率先推出了說(shuō)理式執(zhí)法這一執(zhí)法創(chuàng)新模式，得到了社會(huì)各界的肯定。國(guó)家行政學(xué)院教授、著名法學(xué)家王寶明撰文肯定它是“在創(chuàng)新中推進(jìn)了依法行政”。浙江省在這方面也走在前列，目前除了質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)實(shí)行了說(shuō)理式執(zhí)法外，食品藥品監(jiān)督系統(tǒng)、工商系統(tǒng)、衛(wèi)生系統(tǒng)等部門也對(duì)此進(jìn)行了深入探索。

權(quán)力越說(shuō)理，民眾越自覺(jué)。說(shuō)理式執(zhí)法將服務(wù)、合作、互動(dòng)、開(kāi)放的新理念植入行政執(zhí)法實(shí)踐，不再簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)政府部門作為國(guó)家機(jī)器的威懾力量，而是依靠說(shuō)理講理的權(quán)威作用。它讓法律變得“溫柔”，讓權(quán)力俯下了身子耐心地與當(dāng)事人溝通，把當(dāng)事人擺在了平等的位置上，更加尊重當(dāng)事人。