中國(guó)鄉(xiāng)制的歷史沿革與啟示

李精華，周曉焱

(東北石油大學(xué) 人文科學(xué)學(xué)院，黑龍江 大慶 163318)

2010 - 07 - 04

2010 - 09 - 06

黑龍江省教育廳基金項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：11542007)

李精華(1962-)，女，東北石油大學(xué)人文科學(xué)學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，東北師范大學(xué)政法學(xué)院博士研究生。

中國(guó)鄉(xiāng)制的歷史沿革與啟示

李精華，周曉焱

(東北石油大學(xué) 人文科學(xué)學(xué)院，黑龍江 大慶 163318)

當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)制淵源于傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)的鄉(xiāng)里制度，發(fā)展于民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，經(jīng)過(guò)民主革命時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)累積，最終在新中國(guó)成立后得以確立。傳統(tǒng)社會(huì)的鄉(xiāng)總體上看不是完全意義上的正式基層政權(quán)建制。1928年國(guó)民政府《縣組織法》及其后的“新縣制”確立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治打破了中國(guó)古代行政以縣為最基層的制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在法律上成為具有自治性質(zhì)的國(guó)家基層行政機(jī)構(gòu)。新中國(guó)成立后，1954年憲法以國(guó)家根本大法的形式將鄉(xiāng)正式確定為國(guó)家的農(nóng)村基層政權(quán)單位，標(biāo)志著當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)制的初步定型，其后又經(jīng)歷若干變遷，在1982年憲法得到確立和完善。新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須充分挖掘傳統(tǒng)中可資借鑒的遺產(chǎn)，認(rèn)真總結(jié)現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革引向深入。

鄉(xiāng)制；沿革；啟示

改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革日益引起人們的重視，并越來(lái)越成為政府、學(xué)界和民眾關(guān)注的重大理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)總能從歷史發(fā)展脈絡(luò)中找到它的影子。考察中國(guó)鄉(xiāng)制的歷史沿革無(wú)疑會(huì)對(duì)當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革具有重要的意義。

當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)制淵源于傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)的鄉(xiāng)里制度，承接于民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，經(jīng)過(guò)民主革命時(shí)期農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)累積，最終在新中國(guó)成立后，經(jīng)1954年憲法和1982年憲法得到確立和完善。

一、傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)的鄉(xiāng)制設(shè)置

中國(guó)的鄉(xiāng)制最早產(chǎn)生于西周，當(dāng)時(shí)的“鄉(xiāng)”是地方最高管理組織。西周時(shí)期，在王畿之內(nèi)，實(shí)行“鄉(xiāng)遂”制，王畿以城周?chē)倮餅榻?，郊?nèi)為鄉(xiāng)，郊外為遂。據(jù)《周禮》載，西周時(shí)期，“令五家為比，使之相保；五比為閭，使之相愛(ài)；四閭為族，使之相葬；五族為黨，使之相救；五黨為州，使之相賙；五州為鄉(xiāng)，使之相賓”；郊外“五家為鄰，五鄰為里，四里為都，五都為鄙，五鄙為縣，五縣為遂”。顯然，這個(gè)時(shí)期的“鄉(xiāng)”不是我們今天所說(shuō)的一般意義上的鄉(xiāng)。

具有基層行政建制意義上的鄉(xiāng)于春秋戰(zhàn)國(guó)之際萌芽，在秦漢時(shí)期得到確立。隋唐以后，其重要性日漸下降，并時(shí)廢時(shí)建。秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后，建立了中央集權(quán)的封建君主專(zhuān)制統(tǒng)治，在地方推行郡縣制度，形成了由中央政府直接管理的郡領(lǐng)縣的兩級(jí)制地方政府層級(jí)架構(gòu)。秦代的基層地方政府是縣，設(shè)行政機(jī)構(gòu)，以縣令為地方行政長(zhǎng)官?？h下實(shí)行“以縣統(tǒng)鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)統(tǒng)亭，以亭統(tǒng)里”的鄉(xiāng)里制度。“大率十里一亭，亭有長(zhǎng)；十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老(有秩)、嗇夫、游繳。三老掌教化，嗇夫職聽(tīng)訟、收賦役，游繳主循禁盜賊”[1]。這些鄉(xiāng)官除有秩達(dá)到“百石”，要由郡府任命委用之外，其余則由縣廷任命批準(zhǔn)。漢朝基本沿用秦朝鄉(xiāng)里制度，變化不大。魏晉南北朝時(shí)期，由于戰(zhàn)亂頻仍，民戶(hù)常依附于世家大族，鄉(xiāng)里組織實(shí)際上遭到破壞。一方面承襲秦制，實(shí)行鄉(xiāng)亭里制，另一方面則效《周禮》施行鄰、閭、黨制[2]。這一時(shí)期，鄉(xiāng)的規(guī)模逐漸縮小。隋初，取消了鄉(xiāng)一級(jí)組織，設(shè)立族、閭、保三級(jí)基層組織。“頒新令，制人五家為保，保有長(zhǎng)。保五為閭，閭四為族，皆有正”[3]。唐代形成鄉(xiāng)、里、保、鄰四級(jí)組織，但鄉(xiāng)的功能進(jìn)一步退化，“里、村”成為重要的層級(jí)，“百戶(hù)為里，五里為鄉(xiāng)，兩京及州縣之廓內(nèi)，分為坊，郊外為村。里坊村皆有正，以司督查。四家為鄰，五鄰為保。保有長(zhǎng)，以相禁約?！盵4]村作為基層單位被正式確定下來(lái)。北宋王安石變法以后實(shí)行“保甲制”。元代基本實(shí)行鄉(xiāng)里制和社制。明朝的鄉(xiāng)里制度既吸收以往的成果，又根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況有所創(chuàng)建。明初，實(shí)行里甲制，明中后期實(shí)行保甲制。明代鄉(xiāng)里制度的一大特點(diǎn)是鄉(xiāng)里控制更加嚴(yán)密，鄉(xiāng)里領(lǐng)袖地位卑微。清代前期沿襲明制，其鄉(xiāng)里組織的構(gòu)成復(fù)雜，“縣之下，一般是鄉(xiāng)都圖三級(jí)制，但各地名稱(chēng)極不劃一，有的叫鄉(xiāng)都村，有的叫鄉(xiāng)都里，還有的地方不是三級(jí)制，而是兩級(jí)制，或叫保里，或叫里甲，或叫鎮(zhèn)保?！盵5]鄉(xiāng)里領(lǐng)袖地位一落千丈(見(jiàn)表1)。

表1 歷代鄉(xiāng)里組織體系結(jié)構(gòu)

那么，在縣政與鄉(xiāng)民之間的聯(lián)系紐帶是什么呢？在傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)，具有功名出身的紳士是鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際統(tǒng)治者,充當(dāng)了官與民聯(lián)系的中介?！耙环矫媸亲陨隙碌幕蕶?quán)，另一方面是自下而上的紳?rùn)?quán)和族權(quán)，相互平行、相互作用?！盵6]有學(xué)者將這種模式稱(chēng)之為“鄉(xiāng)紳自治”或“官督紳辦、鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”。這種治理模式根植于傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，適應(yīng)于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的社會(huì)狀態(tài)，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但是，這種治理模式在強(qiáng)化皇權(quán)、加強(qiáng)社會(huì)控制方面，也有其較大的缺陷和不足。這就是政府所依賴(lài)的紳士，其“群體利益與朝廷的利益不盡相同，甚至經(jīng)常具有地方主義的性格，從而不一定能夠服務(wù)于朝廷的政治一體化利益?！蓖瑫r(shí)，“基層社會(huì)控制單位經(jīng)常被不同區(qū)域的社會(huì)群體改造成為地方認(rèn)同的載體，與民間社團(tuán)和非官方儀式性(如廟會(huì))組織糅合在一起，也經(jīng)常被納入?yún)^(qū)域性經(jīng)濟(jì)政治組織框架之內(nèi)，使朝廷對(duì)之失去控制，而成為離心的勢(shì)力?！盵7]

二、民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治地位

在1927～1949年的國(guó)民政府統(tǒng)治時(shí)期，具有現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度得到確立。這種制度肇始于晚清的“新政”，在國(guó)民政府頒布的《縣組織法》和“新縣制”中得到法律確認(rèn)并實(shí)施。

晚清時(shí)期是近代西方文明與中國(guó)傳統(tǒng)文明廣泛接觸和碰撞的時(shí)期，這一時(shí)期中國(guó)開(kāi)啟了現(xiàn)代國(guó)家的建設(shè)歷程，即開(kāi)始實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家的轉(zhuǎn)型。在預(yù)備仿行立憲的過(guò)程中，清政府于1909年頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》。章程規(guī)定：城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)作為地方自治的最基層單位。凡府廳州縣官府所在地為城，城廂以外超過(guò)5萬(wàn)者為鎮(zhèn)，不足5萬(wàn)者為鄉(xiāng)，并選舉產(chǎn)生“議事會(huì)”和“董事會(huì)”等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理轄區(qū)事務(wù)。但還沒(méi)來(lái)得及推行，清政府即被強(qiáng)大的革命風(fēng)暴推翻了。不過(guò)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治制度卻被國(guó)民政府繼承下來(lái)。

國(guó)民政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的正式法律是《縣組織法》和“新縣制”?！犊h組織法》于1928年9月首次頒布，第二年國(guó)民政府將《縣組織法》加以修改，重新頒布。同時(shí)，又頒布《區(qū)自治施行法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰選舉暫行規(guī)則》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊自治職員選舉法及罷免法》等法規(guī)，構(gòu)筑起鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的法律體系，確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治地位。其基本制度設(shè)計(jì)是：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的劃分。凡百戶(hù)以上村莊為鄉(xiāng)，不滿百戶(hù)者得聯(lián)合附近村莊編為一鄉(xiāng)；百戶(hù)以上街市為鎮(zhèn)，不滿百戶(hù)者編為鄉(xiāng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)以25戶(hù)為閭，5戶(hù)為鄰。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為自治單位，可以在不抵觸中央和省、縣法令規(guī)則的前提下，制定自治公約；鄉(xiāng)民鎮(zhèn)民可以直接行使“四權(quán)”，即對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公約和自治事項(xiàng)的創(chuàng)制和復(fù)決權(quán)，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的選舉權(quán)和罷免權(quán)。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所調(diào)解委員會(huì)。(見(jiàn)表2)

表2 南京國(guó)民政府時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置及其地位

“新縣制”是抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期國(guó)民政府為適應(yīng)抗戰(zhàn)政治軍事形勢(shì)發(fā)展變化的需要而在全國(guó)推行的一種地方自治制度，1939年頒布，全稱(chēng)為《縣各級(jí)組織綱要》，時(shí)稱(chēng)“新縣制”。其主旨在于加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)的政治控制，使國(guó)家政令可以暢通無(wú)阻地貫徹下去，從而提高國(guó)民政府對(duì)基層民眾的動(dòng)員能力和資源汲取能力。“新縣制”在《縣組織法》基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)定了“縣為法人，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為法人”、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之下所編保甲系地方自治體系中的基層組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度。

上述由《縣組織法》、“新縣制”等法規(guī)所設(shè)計(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度，使縣以下的鄉(xiāng)級(jí)組織得到法律的正式確認(rèn)并由國(guó)民政府組織實(shí)施，這是兩千年來(lái)中國(guó)行政制度的一大變革。魏光奇認(rèn)為“中國(guó)古代行政以縣為最基層的制度至此正式終結(jié)?！盵8]也有學(xué)者對(duì)此提出了不同看法，認(rèn)為民國(guó)時(shí)期“縣(市)以下的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)實(shí)行自治，不是一級(jí)地方政府?！盵9]

如何看待國(guó)民政府時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地位，即國(guó)民政府時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)到底是不是一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)？這恐怕還要以馬克斯·韋伯的現(xiàn)代科層理論為依據(jù)。馬克斯·韋伯的科層制理論認(rèn)為，作為行政機(jī)構(gòu)，其構(gòu)成要件至少應(yīng)包括：(1)職務(wù)分等，權(quán)力分層；(2)分科執(zhí)掌，分層負(fù)責(zé)；(3)官員由上級(jí)按程序任免；(4)官員有固定的薪金；(5)設(shè)有監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)。 應(yīng)該說(shuō)，國(guó)民政府時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織具備了馬克斯·韋伯現(xiàn)代科層理論的基本要件，是由法律所規(guī)范的具有自治性質(zhì)的國(guó)家基層行政機(jī)構(gòu)。

三、新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)建制的確立

(一)1954年憲法對(duì)建國(guó)初期鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的規(guī)范和確認(rèn)

1949年中華人民共和國(guó)的成立，使中國(guó)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，中國(guó)由此進(jìn)入一個(gè)嶄新的社會(huì)。伴隨新中國(guó)各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，建國(guó)初期的鄉(xiāng)制建設(shè)也經(jīng)歷了一個(gè)由不規(guī)范到逐步發(fā)展和規(guī)范的過(guò)程。

新中國(guó)初期的鄉(xiāng)制，既承襲了國(guó)民政府時(shí)期的某些做法，也借鑒了民主革命時(shí)期農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命的過(guò)程中，非常重視農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，在根據(jù)地普遍建立了自己的鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)組織，如土地革命時(shí)期的鄉(xiāng)蘇維埃、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的鄉(xiāng)政府或村政府。全國(guó)解放后，各地在縣以下，一般設(shè)有區(qū)公所，作為縣的派出機(jī)構(gòu)，在區(qū)公所下，分別建立了鄉(xiāng)與村并行的政權(quán)。1950年12月,政務(wù)院(中央人民政府)頒發(fā)了《區(qū)各界人民代表會(huì)議組織通則》、《區(qū)人民政府及區(qū)公所組織通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會(huì)議組織通則》及《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》。按照這些通則規(guī)定，鄉(xiāng)和行政村并存,農(nóng)村基層政權(quán)被改造為兩級(jí)結(jié)構(gòu):其中一種是區(qū)、村兩級(jí)建制,即在縣以下設(shè)立區(qū)和行政村政權(quán);另一種是區(qū)、鄉(xiāng)建制,即在縣以下設(shè)立區(qū)公所,作為縣政權(quán)的派出機(jī)關(guān),在區(qū)公所之下設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)。行政村建制是中國(guó)共產(chǎn)黨在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期形成的，一般集中于晉察冀、山東等抗日根據(jù)地和東北解放區(qū)根據(jù)地。因應(yīng)民主革命時(shí)期的傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)環(huán)境的需求，建國(guó)初期，新中國(guó)在華北、東北地區(qū)建立了村政權(quán)，而在華東、中南、西南各省的新解放地區(qū)建立了鄉(xiāng)政權(quán)。此時(shí)，全國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)基本處于一種不統(tǒng)一和不規(guī)范狀態(tài)。

從1954年開(kāi)始，中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)進(jìn)入了規(guī)范化、法制化階段。這一年，在全國(guó)人大一屆一次會(huì)議上，制定了《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》。作為國(guó)家的根本大法，《憲法》對(duì)中國(guó)地方政府體制的層級(jí)結(jié)構(gòu)作出了明確規(guī)定，使我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))有了憲法依據(jù)。

《憲法》對(duì)中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域進(jìn)行了劃分，明確規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的行政單位，是中華人民共和國(guó)創(chuàng)建的一級(jí)地方政府?！稇椃ā芬?guī)定：全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民委員會(huì)，人民代表大會(huì)為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人民委員會(huì)即人民政府，是人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)。在同一次會(huì)議上通過(guò)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民委員會(huì)組織法》，對(duì)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民委員會(huì)的職權(quán)作了明確規(guī)定。

第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《憲法》和《組織法》對(duì)于新中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)具有重要的意義，它以憲法的形式將鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)正式確定為新中國(guó)的農(nóng)村基層政權(quán)單位，標(biāo)志著當(dāng)代鄉(xiāng)制的初步定型。

(二)人民公社管理體制對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)體制的取代

1958年8月，隨著大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)在全國(guó)各方面的開(kāi)展，中共中央政治局在北戴河舉行會(huì)議，會(huì)議作出了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》，認(rèn)為這是“指導(dǎo)農(nóng)民加速社會(huì)主義建設(shè)，提前建成社會(huì)主義并逐步過(guò)渡到共產(chǎn)主義所必需采取的基本方針。從此，人民公社運(yùn)動(dòng)在全國(guó)各地迅速推進(jìn)，開(kāi)始了撤鄉(xiāng)建社的熱潮。到1958年底，“全國(guó)74萬(wàn)個(gè)農(nóng)業(yè)合作社合并為26000個(gè)人民公社，全國(guó)農(nóng)戶(hù)的99%以上參加了公社?！盵10]全國(guó)農(nóng)村基本上實(shí)現(xiàn)了人民公社化，由1954年憲法所確認(rèn)的縣以下以鄉(xiāng)為農(nóng)村基層行政機(jī)構(gòu)的建制被全部打亂，人民公社成為我國(guó)社會(huì)主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位。

人民公社按照“一大二公”和工農(nóng)商學(xué)兵的原則組建，其典型特征是“政社合一”， 既人民公社既是農(nóng)村的基層單位，又是基層政權(quán)組織,又是集體經(jīng)濟(jì)組織?！肮鐚?duì)農(nóng)民進(jìn)行以基層政權(quán)為中心、為主導(dǎo)的重新組織，將幾乎所有的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、居住及遷徙活動(dòng)都掌握在基層政權(quán)手里，主要的農(nóng)業(yè)資源及其分配也由基層政權(quán)支配。”[11]人民公社在功能上已經(jīng)承擔(dān)了基層政權(quán)的職能，成為我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)在農(nóng)村中的基層單位。這種集政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)管理為一體的組織控制著鄉(xiāng)村的所有合法性資源。人民公社“達(dá)到了國(guó)家組織力量對(duì)中國(guó)基層社會(huì)的完全控制，政府以一種前所未有的方式滲透進(jìn)入社會(huì)的各個(gè)角落?！盵12]

人民公社的解體，源于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的普遍推行。伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面實(shí)行，中國(guó)基層權(quán)力體系也逐步發(fā)生了重要的變化。這種變化的核心內(nèi)容就是“鄉(xiāng)政村治”體制逐步取代人民公社制度而成為農(nóng)村基層政權(quán)的基本架構(gòu)。

(三)1982年憲法對(duì)當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的重新確立

1982年12月五屆人大五次會(huì)議通過(guò)了新憲法，新憲法否定了人民公社的組織，重新規(guī)定國(guó)家結(jié)構(gòu)劃分為中央、省、縣、鄉(xiāng)(包括鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng))四級(jí)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)又重新成為我國(guó)最基層的行政區(qū)域?！稇椃ā返?5條規(guī)定：省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府?！稇椃ā返?07條規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。憲法修改委員會(huì)副主任委員彭真在《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》中特別指出：“改變農(nóng)村人民公社的政社合一的體制，設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)。人民公社將只是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一種組織形式。這種改變將有利于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，也有利于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！?1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，全國(guó)農(nóng)村隨即開(kāi)始撤社建鄉(xiāng)工作，政社合一的人民公社體制被摧毀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制逐步建立起來(lái)。由此，中國(guó)拉開(kāi)了新一輪鄉(xiāng)政建設(shè)的序幕。

四、結(jié)論與啟示

歷史是現(xiàn)實(shí)的鏡子，研究歷史的目的在于更好地昭示未來(lái)。通過(guò)上面的描述，我們不難得出這樣的結(jié)論與啟示：

第一，中國(guó)關(guān)于鄉(xiāng)的組織設(shè)置源遠(yuǎn)流長(zhǎng)?？傮w上看，傳統(tǒng)社會(huì)的鄉(xiāng)不是完全意義上的國(guó)家正式機(jī)構(gòu)。以國(guó)民政府《縣組織法》和“新縣制”為法律依據(jù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治沖破了中國(guó)古代行政以縣為最基層的制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在法律上成為具有自治性質(zhì)的國(guó)家基層行政機(jī)構(gòu)。新中國(guó)成立后于1954年制定的《中華人民共和國(guó)憲法》以國(guó)家根本大法的形式將鄉(xiāng)正式確定為新中國(guó)的農(nóng)村基層政權(quán)單位，標(biāo)志著當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)制的初步定型。

第二，中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)里組織的設(shè)置比較混亂，且鄉(xiāng)的地位變化較大。從名稱(chēng)看，據(jù)聞鈞天考證就有“鄉(xiāng)、里、區(qū)、社、城、鎮(zhèn)、鋪、廂、集、圖、都、保、總、村、莊、營(yíng)、玗、甲、派、牌、戶(hù)”等[13]。從鄉(xiāng)的地位看，大約從秦到隋文帝開(kāi)皇十五年(公元前221-595年)，“鄉(xiāng)”擁有國(guó)家政權(quán)的某些職能(有學(xué)者將其稱(chēng)之為職官制)；從隋文帝開(kāi)皇十六年(596年)開(kāi)始，鄉(xiāng)的重要性日益下降，特別是在宋代以后，鄉(xiāng)村組織首領(lǐng)均以“役”的形式由鄉(xiāng)民充任，他們是“民”而不是“官”。

第三，自晚清開(kāi)啟現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)歷程以來(lái),鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級(jí)始終是國(guó)家的農(nóng)村基層政權(quán)單位，是國(guó)家治理鄉(xiāng)村的主要層級(jí)。這種建制，既有中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)里制度的某些因子，也借鑒了歐美現(xiàn)代國(guó)家的一些政治理念，反映了近代以來(lái)現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的必然趨勢(shì)，在中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)中起到了重要作用。

第四，實(shí)行自治一直是國(guó)家致力于農(nóng)村基層治理的方向和目標(biāo)。它昭示我們，鄉(xiāng)村自治的實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)非常復(fù)雜而艱巨的歷史過(guò)程。新時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須充分挖掘傳統(tǒng)中可資借鑒的遺產(chǎn)，認(rèn)真總結(jié)現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革引向深入。

[1] 漢書(shū):卷19上.百官公卿表[M].北京：中華書(shū)局，1975：742.

[2] 趙秀玲.中國(guó)鄉(xiāng)里制度[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1998：19.

[3] 隋書(shū):卷24.食貨志[M].北京：中華書(shū)局，1982：680.

[4] 舊唐書(shū):卷43.職官二[M].北京：中華書(shū)局，1975：1825.

[5] 白鋼.中國(guó)農(nóng)民問(wèn)題研究[M].北京：人民出版社，1993：139.

[6] 費(fèi)孝通選集[M].天津：天津人民出版社，1988：95.

[7] 王銘銘.走在鄉(xiāng)土上[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003：150-151.

[8] 魏光奇.官治與自治[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2004：187.

[9] 李格.當(dāng)代中國(guó)地方政府制度的沿革與確立[J].當(dāng)代中國(guó)史研究，2007(4)：46.

[10] 胡繩.中國(guó)共產(chǎn)黨的七十年[M].北京：中共黨史出版社，2005：316.

[11] 張靜.基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問(wèn)題[M].杭州：浙江人民出社，2000：35.

[12] (美)費(fèi)正清,羅德里克·麥克法夸爾.劍橋中華人民共和國(guó)史(1949—1965) [M].上海：上海人民出版社，1990：72.

[13] 聞鈞天.中國(guó)保甲制度[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1935：206.

HistoricalEvolutionandEnlightenmentofSystemsofCountrysideinChina

LI Jing-hua,ZHOU Xiao-yan

(School of Humanities and Sciences， Northeast Petroleum University, Daqing 163318,China)

The systems of countryside in China originated from Chinese traditional rural systems and developed as the rural self-government in the period of Republic of China(1912-1949). With the accumulated experiences during the period of democratic revolution, the rural institutions have been established after the New China was founded. Traditional systems of countryside are not the formal political power at the grass-root level in its complete sense. In 1928, the rural self-government, based on the Organic Law of County and the “new county system” of the period of Republic of China, broke up the ancient administrative system which used the county as the lowest level, and made villages and towns legally become the state’s autonomic administrative setups at the lowest level. After the founding of new China, the Constitution of the People’s Republic of China in 1954 as the fundamental law formally established villages as the rural units of state power at the grass-roots level, and indicated the initial shape of the lower-level governmental systems in rural area of contemporary China which were completed by the Constitution of the People’s Republic of China in 1982 after several changes. In the new period, the system of rural management reform should fully delve into the traditional heritage, sum up the practical reform experience of the rural management systems at the present stage and steadily and actively deepen the management system reform of the countyrside.

rural system;evolution;enlightenment

D693.2

A

1009-105X(2010)03-0081-05