加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo) 嚴(yán)格執(zhí)法使海監(jiān)工作取得更大成果

鄧富文

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo) 嚴(yán)格執(zhí)法使海監(jiān)工作取得更大成果

鄧富文

2 008-2009年，中國海監(jiān)第七支隊(duì)繼續(xù)以開展執(zhí)法示范工作和貫徹落實(shí)國家海洋局“79號文”為行政執(zhí)法工作重心，根據(jù)國家海洋局《關(guān)于規(guī)范中國海監(jiān)海區(qū)總隊(duì)行政執(zhí)法工作的意見》、中國海監(jiān)總隊(duì)《關(guān)于開展2008年中國海監(jiān)執(zhí)法示范工作的通知》和中國海監(jiān)南海總隊(duì)《2008年度南海區(qū)海監(jiān)執(zhí)法示范工作實(shí)施方案》《2009年度南海區(qū)海監(jiān)執(zhí)法示范工作實(shí)施方案》的精神及要求， 為進(jìn)一步提高支隊(duì)行政執(zhí)法工作的日常化、規(guī)范化、科學(xué)化水平，在中國海監(jiān)南?？傟?duì)的正確指導(dǎo)下，支隊(duì)加強(qiáng)執(zhí)法示范工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，整理完善執(zhí)法工作制度，落實(shí)專職執(zhí)法人員職責(zé)分工，全面巡查管轄海域， 全面開展用海項(xiàng)目排查，全程跟蹤重點(diǎn)項(xiàng)目，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法用海行為，查處重大違法用海項(xiàng)目，規(guī)范檔案、設(shè)備管理，深入開展執(zhí)法理論研究和案例分析，在行政執(zhí)法工作上開拓創(chuàng)新，總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷提高支隊(duì)行政執(zhí)法水平。同時(shí)根據(jù)國家海洋局“79號文”的要求，對轄區(qū)內(nèi)地方海監(jiān)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法工作情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

為確保執(zhí)法示范工作有序、高效地進(jìn)行，中國海監(jiān)第七支隊(duì)根據(jù)上級的指示精神，以爭創(chuàng)“模范支隊(duì)”為目標(biāo)，研究制定了《中國海監(jiān)第七支隊(duì)2008年執(zhí)法示范工作方案》和《中國海監(jiān)第七支隊(duì)2009年執(zhí)法示范工作方案》。方案對工作目標(biāo)、工作內(nèi)容，以及方法步驟和每一項(xiàng)工作任務(wù)的完成時(shí)間都作了明確的規(guī)定。同時(shí)方案還確立了分工責(zé)任制和問責(zé)制，并規(guī)定中國海監(jiān)第七支隊(duì)執(zhí)法示范工作領(lǐng)導(dǎo)小組要加強(qiáng)監(jiān)督，責(zé)任到人。中國海監(jiān)第七支隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，全面負(fù)責(zé)執(zhí)法示范工作的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督，緊抓各個階段的主要工作；小組成員在各自職責(zé)范圍內(nèi)迅速開展工作，各司其職。工作小組堅(jiān)持每月召開一次會議，對工作情況進(jìn)行通報(bào)，交流經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，密切配合，掌握動態(tài)。

一、全面巡查管轄海域

高頻率巡查，全面覆蓋轄區(qū)內(nèi)用海項(xiàng)目。中國海監(jiān)第七支隊(duì)嚴(yán)格執(zhí)行《中國海監(jiān)第七支隊(duì)日常巡查工作制度》，每兩個月對管轄海域進(jìn)行一次定期執(zhí)法檢查，檢查覆蓋率達(dá)100%，以期全面、及時(shí)掌握管轄海域各項(xiàng)目用海情況。在完成對管轄海域全覆蓋式巡查的基礎(chǔ)上，每月對用海開發(fā)熱點(diǎn)海域?qū)嵤┎欢ㄆ趫?zhí)法檢查，或針對重點(diǎn)監(jiān)管項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)執(zhí)法檢查，確保及時(shí)掌握重點(diǎn)監(jiān)管項(xiàng)目的相關(guān)情況。

靈活運(yùn)用各種檢查方式開展巡查，建立巡查檔案，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止違法行為。在執(zhí)法巡查中，支隊(duì)針對轄區(qū)內(nèi)用海項(xiàng)目類型和特點(diǎn)，全面、科學(xué)、合理的運(yùn)用執(zhí)法車輛、人員陸地巡查、海監(jiān)船舶海上巡查、海陸巡查相結(jié)合和海監(jiān)飛機(jī)空中巡查的檢查方式，對所有用海項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管，建立巡查檔案，詳細(xì)記錄每次巡查情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止違法用海行為。

兩年來，中國海監(jiān)第七支隊(duì)通過執(zhí)法檢查先后發(fā)現(xiàn)中船龍穴造船基地龍穴支航道疏浚工程、湛江徐聞海安新港掃淺疏浚工、珠海高欄西灘東大堤填海工程、陽西電廠一期填海工程和南海救助局陽江基地碼頭工程等違法用海項(xiàng)目，并對上述違法用海項(xiàng)目展開調(diào)查；同時(shí)在江門、陽江、茂名、湛江和深圳海域發(fā)現(xiàn)上川島飛沙灘旅游中心、陽江海天旅游度假村工程、海陵島連島大堤拓寬工程、茂名博賀新港工程和湛江港寶滿集裝箱碼頭一期工程等違法用海項(xiàng)目，已交由地方海監(jiān)機(jī)構(gòu)處理。大力打擊粵西海域的違法用海行為，以查處非法占用海域和非法傾倒行為為工作重心，對尚未取得海域使用權(quán)的擬用海項(xiàng)目，提前介入，宣傳法律法規(guī)，告知依法用海程序，預(yù)防違法用海行為的發(fā)生；對已審批的用海項(xiàng)目加強(qiáng)建設(shè)中的監(jiān)督，督促用海單位依照海域使用權(quán)證書的批準(zhǔn)范圍和類型用海，保障合法用海者的權(quán)益；對涉嫌違法建設(shè)用海項(xiàng)目，立即展開調(diào)查取證，全面核實(shí)，防止違法行為造成的影響進(jìn)一步擴(kuò)大；對已完工的用海項(xiàng)目進(jìn)行全面復(fù)查。

二、深入貫徹“79號文”

根據(jù)國家海洋局79號文要求，中國海監(jiān)第七支隊(duì)將對轄區(qū)內(nèi)地方海監(jiān)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法工作情況進(jìn)行監(jiān)督檢查作為日常巡查的一個工作重點(diǎn)。兩年來，先后對粵西和粵東的各海監(jiān)機(jī)構(gòu)執(zhí)法工作情況進(jìn)行了檢查，聽取了地方支隊(duì)和大隊(duì)的執(zhí)法工作匯報(bào)。中國海監(jiān)第七支隊(duì)將對轄區(qū)內(nèi)用海項(xiàng)目的巡查和對地方海監(jiān)機(jī)構(gòu)的檢查相結(jié)合，在巡查中發(fā)現(xiàn)的違法用海行為，地方海監(jiān)機(jī)構(gòu)能夠查處的，就交由地方查處。這樣處理有利于提高違法行為的查處效率，還可以增加地方海監(jiān)機(jī)構(gòu)，尤其是地方大隊(duì)一級的執(zhí)法實(shí)踐機(jī)會，有利于地方隊(duì)伍執(zhí)法能力的提升。

2009年，中國海監(jiān)第七支隊(duì)參與了與中國海監(jiān)廣東省總隊(duì)聯(lián)合開展的打擊珠江口非法采砂的專項(xiàng)執(zhí)法行動，并聯(lián)合中國海監(jiān)廣東省總隊(duì)湛江支隊(duì)、陽江支隊(duì)和茂名支隊(duì)開展執(zhí)法檢查，了解各地方用海項(xiàng)目普查情況和違法案件查處情況。在3月份開展交叉執(zhí)法檢查后，中國海監(jiān)第七支隊(duì)與粵東海域各海監(jiān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了多次交流，并開展聯(lián)合執(zhí)法檢查。通過交流，了解到地方各支隊(duì)通過這幾年開展執(zhí)法示范工作，提升了隊(duì)伍的執(zhí)法能力，加強(qiáng)了對轄區(qū)內(nèi)海洋違法案件的查處力度，取得了一定的成績，海洋執(zhí)法工作逐步得到了地方各級領(lǐng)導(dǎo)的重視。為了進(jìn)一步推動海監(jiān)執(zhí)法工作的深入開展，做到對轄區(qū)內(nèi)用海項(xiàng)目百分百覆蓋，及時(shí)了解動態(tài)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為，各地方支隊(duì)均將執(zhí)法重心下放到下屬各大隊(duì)，以大隊(duì)為主要執(zhí)法力量開展執(zhí)法工作，違法行為由大隊(duì)直接查處，支隊(duì)從旁協(xié)助。目前，這項(xiàng)舉措已初見成效，各大隊(duì)查處的違法案件已經(jīng)涉及交通、旅游、公益、養(yǎng)殖等多種用海類型，執(zhí)法能力得到了實(shí)質(zhì)性的提升。

三、全力查處重大海洋違法案件

一直以來，中國海監(jiān)第七支隊(duì)高度重視海洋違法案件查處工作，本著“執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的原則，大力打擊管轄海域的違法用海行為，以查處非法占用海域和破壞海洋環(huán)境行為為工作重心，以查處大案要案為突破口，以點(diǎn)帶面，全面推進(jìn)廣東省海洋行政執(zhí)法工作的開展。

面對珠江口海域非法傾倒、非法采砂行為猖獗的狀況，中國海監(jiān)第七支隊(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)了對非法傾倒、非法采砂等破壞海洋環(huán)境的違法行為的打擊力度。2009年，根據(jù)國家海洋局《關(guān)于開展“海盾2009”專項(xiàng)執(zhí)法行動的通知》和中國海監(jiān)總隊(duì)《關(guān)于開展“碧海2009”專項(xiàng)執(zhí)法行動的通知》精神和要求，制定了《中國海監(jiān)第七支隊(duì)“碧海2009”專項(xiàng)執(zhí)法行動實(shí)施方案》，并嚴(yán)格依照方案內(nèi)容開展海洋環(huán)保執(zhí)法工作，實(shí)現(xiàn)了海域管理執(zhí)法和海域環(huán)保執(zhí)法工作并重。另根據(jù)《2009年南海分局海洋環(huán)境監(jiān)視監(jiān)測工作方案》的要求，制訂了《2009年中國海監(jiān)第七支隊(duì)海洋環(huán)境監(jiān)管工作方案》，并多次派出海監(jiān)船舶執(zhí)行生態(tài)區(qū)監(jiān)視和海上油氣田監(jiān)視任務(wù)。

中國海監(jiān)第七支隊(duì)高度重視違法案件的案卷整理歸檔工作，根據(jù)《中國海監(jiān)第七支隊(duì)檔案管理規(guī)定》，結(jié)合行政執(zhí)法隊(duì)專職執(zhí)法人員的職責(zé)分工，將案卷整理歸檔工作的責(zé)任落實(shí)到人。支隊(duì)執(zhí)法示范工作領(lǐng)導(dǎo)小組定期對案卷整理歸檔工作進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。案卷管理人員依照《中國海監(jiān)南海總隊(duì)行政處罰案卷管理規(guī)定（暫行）》，嚴(yán)格按照執(zhí)法程序和執(zhí)法文書要求，對歷年處理的案件進(jìn)行案卷歸檔。目前，已結(jié)案案件的案卷已基本歸檔完畢。

對經(jīng)辦的海洋行政處罰案件，特別是具有典型性、代表性的案件，中國海監(jiān)第七支隊(duì)組織專職執(zhí)法人員進(jìn)行案例分析，并力求做到分析條理清晰、論據(jù)充分、法理正確，具有指導(dǎo)意義和示范作用，以利于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提升執(zhí)法人員職業(yè)素養(yǎng)。2008-2009年，支隊(duì)專職執(zhí)法人員共撰寫案例分析6篇，并針對陽江港開發(fā)總公司非法占用海域案、廣州打撈局非法占用海域案、中交四航局第二工程公司非法傾倒案編寫了3個教學(xué)課件，并在中國海監(jiān)海區(qū)、地方專職執(zhí)法人員培訓(xùn)班上與眾學(xué)員作了交流。

在對海洋違法案件的查處過程中，嚴(yán)格依照《行政處罰法》和《海洋行政處罰實(shí)施辦法》的規(guī)定開展查處工作。在查處程序方面，嚴(yán)格按照簡易程序、一般程序、聽證程序等各項(xiàng)辦案規(guī)定要求，區(qū)別對待各類型違法案件，不簡化、不繁瑣，規(guī)范化操作各類查處工作。所辦案件程序完整，符合法定要求。在案件調(diào)查取證過程中，嚴(yán)格按照法律程序和規(guī)定，堅(jiān)持依法、及時(shí)和準(zhǔn)確的取證原則，靈活運(yùn)用各種調(diào)查取證辦法，充分掌握各種調(diào)查詢問、文書制作、證據(jù)提取的方式方法，做到證據(jù)合法、充分、真實(shí)、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，充分、確鑿地證明案件違法事實(shí)。多年來從未受到過行政相對人的投訴、申訴和訴訟。

四、大力開展執(zhí)法示范隊(duì)伍建設(shè)

（一）完善規(guī)章制度，狠抓落實(shí)

嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫群蛧?yán)格的執(zhí)行是執(zhí)法工作制度化、規(guī)范化的根本保障，中國海監(jiān)第七支隊(duì)總結(jié)2007年開展執(zhí)法示范工作的經(jīng)驗(yàn)，以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法工作制度化、規(guī)范化為目標(biāo)，對之前制定的《中國海監(jiān)第七支隊(duì)日常巡查工作制度》《中國海監(jiān)第七支隊(duì)統(tǒng)計(jì)管理制度》《中國海監(jiān)第七支隊(duì)執(zhí)法設(shè)備管理?xiàng)l例》《中國海監(jiān)第七支隊(duì)檔案管理規(guī)定》《中國海監(jiān)第七支隊(duì)執(zhí)法聲像資料管理規(guī)定》和《中國海監(jiān)第七支隊(duì)執(zhí)法宣傳管理規(guī)定》等執(zhí)法相關(guān)制度進(jìn)行了整理和完善。

制度是前提，落實(shí)是關(guān)鍵。為保障各項(xiàng)制度的貫徹落實(shí)，中國海監(jiān)第七支隊(duì)對行政執(zhí)法隊(duì)專職執(zhí)法人員進(jìn)行了職責(zé)分工，明確個人的崗位職責(zé)，確定各項(xiàng)制度具體執(zhí)行人和責(zé)任人，支隊(duì)執(zhí)法示范工作領(lǐng)導(dǎo)小組定期對制度貫徹落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

（二）建立用海項(xiàng)目檔案，加強(qiáng)監(jiān)管

中國海監(jiān)第七支隊(duì)高度重視用海項(xiàng)目排查和登記工作，指定專人負(fù)責(zé)，要求根據(jù)每次執(zhí)法檢查情況，及時(shí)更新用海項(xiàng)目檔案。對管轄海域內(nèi)已審批的國管項(xiàng)目密切關(guān)注，提前介入，對用海單位加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，為合法用海者提供服務(wù)和保障，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)制止，防止違法行為進(jìn)一步擴(kuò)大。目前，已對所有排查的用海項(xiàng)目建立了系統(tǒng)的電子管理檔案，對正在實(shí)施全程監(jiān)管的臺山廣海灣香港惰性物料堆填區(qū)項(xiàng)目建立了全程監(jiān)管檔案。

（三）建立執(zhí)法報(bào)告制度，及時(shí)匯報(bào)工作

《中國海監(jiān)第七支隊(duì)日常巡查工作制度》規(guī)定“巡查執(zhí)法工作組須在巡查結(jié)束后三個工作日內(nèi)完成執(zhí)法檢查情況報(bào)告，經(jīng)支隊(duì)執(zhí)法工作領(lǐng)導(dǎo)小組審閱后上報(bào)中國海監(jiān)南?？傟?duì)行政執(zhí)法處?！敝ш?duì)嚴(yán)格執(zhí)行該規(guī)定，每次執(zhí)法巡查（定期或不定期）均由帶隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指定專人負(fù)責(zé)編寫執(zhí)法檢查情況報(bào)告，并要求按時(shí)完成，及時(shí)上報(bào)南?？傟?duì)行政執(zhí)法處。遇有特殊情況時(shí)，一事一報(bào)，及時(shí)將情況向上級反映，接受上級的指導(dǎo)開展工作。同時(shí)，安排專人負(fù)責(zé)執(zhí)法統(tǒng)計(jì)工作，將責(zé)任落實(shí)到人，嚴(yán)格按照上級的要求，將各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)報(bào)表及時(shí)、準(zhǔn)確上報(bào)。

（四）不斷充實(shí)執(zhí)法力量

自開展海洋行政執(zhí)法工作以來，專職執(zhí)法人員數(shù)量不足一直是妨礙支隊(duì)提升執(zhí)法能力的一個關(guān)鍵問題，尤其是在南海開展定期維權(quán)巡航執(zhí)法后，第七支隊(duì)承擔(dān)了大量的出海任務(wù)，執(zhí)法人員數(shù)量不足的問題日益明顯。2007年，中國海監(jiān)總隊(duì)要求海區(qū)支隊(duì)成立行政執(zhí)法隊(duì)，定編20名專職執(zhí)法人員充實(shí)執(zhí)法力量。目前專職執(zhí)法人員不僅數(shù)量有所增加，素質(zhì)也得到極大提升，為支隊(duì)執(zhí)法工作再上新臺階提供了堅(jiān)實(shí)的人力資源保障。

支隊(duì)現(xiàn)有千噸級海監(jiān)船舶4艘，海監(jiān)執(zhí)法快艇1艘。4艘主力船艇均狀態(tài)良好，尤其是3艘主力海監(jiān)船在南海定期維權(quán)和專項(xiàng)維權(quán)任務(wù)中屢建奇功。支隊(duì)現(xiàn)有專用海監(jiān)執(zhí)法車5輛，海監(jiān)通4臺，數(shù)碼單反相機(jī)7臺，專業(yè)數(shù)碼攝像機(jī)11臺。執(zhí)法車輛和設(shè)備均狀態(tài)良好，現(xiàn)階段能夠滿足支隊(duì)執(zhí)法工作需要。

（五）努力提升執(zhí)法人員素質(zhì)

結(jié)合支隊(duì)工作的特點(diǎn)，每年研究制定《中國海監(jiān)第七支隊(duì)年度法制教育規(guī)劃》。組織典型案件分析討論會，組織執(zhí)法人員旁聽案件會審會，采取外送內(nèi)培，內(nèi)外結(jié)合的形式，安排執(zhí)法人員參加崗位培訓(xùn)、到兄弟單位交流學(xué)習(xí)，努力為執(zhí)法人員提供和創(chuàng)造各種學(xué)習(xí)機(jī)會，著重加強(qiáng)相關(guān)海洋法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和執(zhí)法實(shí)務(wù)操作的訓(xùn)練。

（六）深入一線宣傳執(zhí)法工作

執(zhí)法宣傳工作作為海監(jiān)執(zhí)法示范工作的一個重要組成部分，受到中國海監(jiān)第七支隊(duì)的高度重視，為確保宣傳工作有序、高效地進(jìn)行，支隊(duì)研究制定《中國海監(jiān)第七支隊(duì)執(zhí)法宣傳管理規(guī)定》，繼續(xù)堅(jiān)持以往支隊(duì)“促團(tuán)結(jié)，求穩(wěn)定，鼓干勁，樹形象”的宣傳工作思路，在執(zhí)法實(shí)踐中探索出“宣傳與服務(wù)相結(jié)合，深入一線，宣傳執(zhí)法工作亮點(diǎn)”的新聞宣傳工作方法。

中國海監(jiān)第七支隊(duì)在進(jìn)行執(zhí)法檢查的同時(shí)，向相對人進(jìn)行國家海洋法律法規(guī)和中國海監(jiān)工作宣傳，對說服行政相對人接受管理起到了極大的促進(jìn)作用?！八头ㄉ祥T”，服務(wù)行政相對人，發(fā)揮了新聞宣傳工作的強(qiáng)大效用，樹立了良好的形象，擴(kuò)大了海監(jiān)隊(duì)伍的知名度。支隊(duì)還多次組織船舶、車輛和人員參加海洋宣傳日等宣傳活動。2009年創(chuàng)辦《半月簡報(bào)》，對支隊(duì)的輝煌歷史和目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)職能、工作動態(tài)等情況進(jìn)行宣傳，通過定期向分局領(lǐng)導(dǎo)、各處室、各兄弟單位和不定期向有關(guān)企業(yè)發(fā)放，進(jìn)一步加強(qiáng)了對外宣傳工作。

五、開創(chuàng)性工作

在南海分局和南?？傟?duì)的正確領(lǐng)導(dǎo)和大力支持下，中國海監(jiān)第七支隊(duì)多年來一直以查處各類疑難違法用海案件為手段，以“不畏難，敢攻堅(jiān)”的精神，不斷拓展海洋行政執(zhí)法領(lǐng)域。在2008年深入學(xué)習(xí)、貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀活動中，支隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)解放思想，求真務(wù)實(shí)，結(jié)合粵西海執(zhí)法監(jiān)察管理工作的實(shí)際情況，深研法律法規(guī)，開始嘗試對重大海洋工程建設(shè)項(xiàng)目開展全程監(jiān)管。

《海域使用管理法》和《防止海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境條例》頒布實(shí)施以來，各級海洋行政主管部門及其海監(jiān)機(jī)構(gòu)不斷強(qiáng)化海洋管理工作力度，嚴(yán)格查處各類海洋違法行為，依法用海逐步得到了社會的認(rèn)可，海洋開發(fā)利用秩序得到了有效維護(hù)。同時(shí)，海洋工程建設(shè)項(xiàng)目用海時(shí)限也對全程監(jiān)管提出了要求，在批準(zhǔn)用海的項(xiàng)目中，使用期限最短為15年，最長50年，由于時(shí)間跨度長，牽涉的問題多，很多新問題會在管理工作中出現(xiàn)，這就要求支隊(duì)切實(shí)加強(qiáng)對海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的事前、事中、事后全程監(jiān)管，積極探索從根本、長遠(yuǎn)的層次上開展工作的新路子。

海洋行政執(zhí)法的新形勢、新局面要求支隊(duì)改變以往“重處罰、輕管理”的工作模式，支隊(duì)以受南海分局委托對臺山廣海灣香港惰性物料堆填區(qū)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管為契機(jī)，在實(shí)踐中提煉經(jīng)驗(yàn)，形成了相對固定工作程序，摸索出一套行之有效的監(jiān)管模式，并于2009年9月形成了《關(guān)于臺山廣海灣惰香港性拆建物料傾倒監(jiān)管情況的報(bào)告》呈送南?？傟?duì)，為今后全面開展重大海洋工程建設(shè)項(xiàng)目全程監(jiān)管工作提供了有益的借鑒。