淺談農(nóng)村山林糾紛誘因與應(yīng)對(duì)措施

□撰文/張先畢

近年來，由于農(nóng)民糧食作物增產(chǎn)不增收，極大地傷害了農(nóng)民的種糧積極性，而林業(yè)市場(chǎng)越來越景氣，山林投入小、收益大，給農(nóng)民投資林業(yè)帶來可觀的收益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年，我省林業(yè)總產(chǎn)值突破1600億元，占全國(guó)的十分之一強(qiáng)，位居全國(guó)前列，真正成為全國(guó)林業(yè)產(chǎn)業(yè)大省。省委副書記、省長(zhǎng)呂祖善在第六屆中國(guó)城市森林論壇開幕式致辭中說，經(jīng)濟(jì)社會(huì)較快發(fā)展有著林業(yè)的貢獻(xiàn)。然而，長(zhǎng)期以來，因政策多變、管理粗糙等原因造成的山林邊界不清、權(quán)屬不明等問題，阻礙了林業(yè)的發(fā)展，影響了農(nóng)村的和諧。

近年來，農(nóng)村集體林區(qū)山林權(quán)屬糾紛時(shí)有發(fā)生，直接影響著當(dāng)?shù)亓謽I(yè)工作的開展。農(nóng)村山林糾紛產(chǎn)生的原因是多方面的，但主要有以下幾個(gè)方面。

人為原因。新中國(guó)成立以來，我國(guó)歷經(jīng)土地改革、人民公社、農(nóng)業(yè)“四固定”、林業(yè)“三定”等階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整較大，山林、林地等生產(chǎn)資料的所有權(quán)、使用權(quán)也隨之發(fā)生變化。由于各個(gè)時(shí)期對(duì)山林管理的政策不盡相同，且處于一種多變的不穩(wěn)定狀態(tài)，使得山林權(quán)屬也相應(yīng)在變動(dòng)，加上行政區(qū)劃范圍時(shí)有調(diào)整，山林權(quán)屬變化后也未及時(shí)規(guī)范登記發(fā)證，造成部分山林重復(fù)登記，形成的一山多主等不正?，F(xiàn)象成為引發(fā)山林糾紛的直接因素。

山林特點(diǎn)。20世紀(jì)80年代初，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，林業(yè)“三定”工作相對(duì)比較粗糙，有些山林權(quán)證上所載的“四至”不明確、界址東西南北不分等成為引起糾紛的主要因素。

經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的逐步建立，政府對(duì)林業(yè)投入不斷加大，農(nóng)村生態(tài)保護(hù)明顯加強(qiáng)，山林的價(jià)值迅速增長(zhǎng)，部分山區(qū)農(nóng)民已將山林作為養(yǎng)家致富的重要資源。有些地方興修水利，尤其是國(guó)家重點(diǎn)工程征用補(bǔ)償費(fèi)較高，農(nóng)民逐步認(rèn)識(shí)到山林的潛在價(jià)值，對(duì)山林的占有欲日益增強(qiáng)，“爭(zhēng)山就是爭(zhēng)錢”的觀念日益加深。

目前，山林糾紛處理仍存在很多難題。由于農(nóng)民幾千年來形成的寸土不讓、寸山必爭(zhēng)的封建思想依然存在，加之有些承包合同不規(guī)范、山林界線不清楚、山林權(quán)證登記不嚴(yán)謹(jǐn)、某些地方政府相關(guān)部門對(duì)山林糾紛調(diào)處工作重視不足、農(nóng)村村民法制觀念相對(duì)淡薄等，致使山林糾紛不斷增多，情況變得越來越復(fù)雜，調(diào)處難度也隨之加大。

分山到戶工作不細(xì)致，山林界線不清楚。自1982年農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，集體將山林劃分到戶，農(nóng)民擁有了山林的使用權(quán)，政府登記造冊(cè)并頒發(fā)了相應(yīng)的使用證或承包合同書。但因農(nóng)村剛開始實(shí)行農(nóng)村承包責(zé)任制，缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，又因當(dāng)時(shí)很多的山地沒有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，農(nóng)戶抱著一種無所謂的態(tài)度，分山劃界很隨意，造成農(nóng)戶的山林中“你中有我，我中有他”的格局。如今，因?yàn)檎訌?qiáng)了生態(tài)保護(hù)，當(dāng)年的荒山如今滿山郁郁蔥蔥，經(jīng)濟(jì)利益可觀，農(nóng)戶為經(jīng)濟(jì)利益很難放手。

村民法制觀念相對(duì)淡薄，宗族勢(shì)力逐漸復(fù)蘇。隨著農(nóng)村改革不斷地深入，農(nóng)村干部﹑地方政府的權(quán)力不斷退化，村委會(huì)的權(quán)力逐漸縮小，少數(shù)村民由于法制觀念相對(duì)淡薄，農(nóng)村同宗同族的家族意識(shí)逐漸復(fù)蘇，家族勢(shì)力形成了一種新的保護(hù)機(jī)制。一旦產(chǎn)生糾紛，家族勢(shì)力強(qiáng)大的一方以勢(shì)壓人，隨意進(jìn)入爭(zhēng)議山林砍搶林木，在糾紛調(diào)處中人為地設(shè)置障礙，漠視政府等有關(guān)部門的處理，對(duì)調(diào)處部門的勸告置之不理，有的甚至威脅調(diào)處人員，使調(diào)處部門無法正常作出處理，給糾紛調(diào)處工作增加了難度。

個(gè)別地方政府存在行政不作為現(xiàn)象，對(duì)山林糾紛調(diào)處工作重視不足。由于山林糾紛案件牽涉面廣，個(gè)別地方政府職能部門存在畏難情緒，山林糾紛不能得到及時(shí)解決。根據(jù)《森林法》、《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定，政府在山林權(quán)屬糾紛中以調(diào)解者的身份出現(xiàn)，調(diào)解不成則應(yīng)作出行政裁決。但是，只要糾紛當(dāng)事人對(duì)裁決不服，提起訴訟，政府就將在法庭上做被告，由當(dāng)初的調(diào)解者變成被告。另一方面，若政府?dāng)≡V，不但要承擔(dān)訴訟費(fèi)，還要重新做出具體行政行為。按《行政訴訟法》的規(guī)定，若政府?dāng)≡V，重新作出的裁決很有可能就會(huì)出現(xiàn)相反的結(jié)果，這又讓人感覺政府在“翻燒餅”，對(duì)政府以后工作的開展造成被動(dòng)。因此，個(gè)別地方的政府由于害怕打官司、當(dāng)被告，往往會(huì)以“維持現(xiàn)狀”為由，對(duì)應(yīng)該調(diào)處的山林糾紛拒絕作出處理，能拖則拖，采取調(diào)而不裁的方式應(yīng)對(duì)山林糾紛。

相關(guān)法律、法規(guī)不完善，對(duì)復(fù)雜的山林糾紛案件缺乏有效的指導(dǎo)性。我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)處理山林權(quán)屬糾紛的法律、法規(guī)和規(guī)章，主要有《森林法》、《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》和各省、自治區(qū)制定的地方性法規(guī)，而對(duì)山林權(quán)屬糾紛確權(quán)有影響的則是《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》及有關(guān)的司法解釋。上述的法律、法規(guī)和規(guī)章，一般都是作一些原則性的規(guī)定，缺乏細(xì)化的解釋或細(xì)則，實(shí)務(wù)處理中操作困難。而且，有些規(guī)定相互之間存在矛盾，造成認(rèn)識(shí)上的模糊和分歧，在處理山林糾紛時(shí)，若單純強(qiáng)調(diào)依據(jù)林權(quán)法律、法規(guī)和參照規(guī)章，將使部分糾紛案件陷入兩難的境地，這也是目前山林確權(quán)工作面臨的難題。

為有效化解疑難山林糾紛，保障農(nóng)民利益，依法調(diào)解矛盾，應(yīng)將山林糾紛問題擺在農(nóng)村工作的重要位置，采取多種措施重點(diǎn)解決，妥善排解各類山林糾紛。

明晰山林權(quán)屬，重新定樁勘界。在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，明確山林權(quán)屬，由政府出資制作統(tǒng)一的界樁。

按照有關(guān)林地林權(quán)登記發(fā)證的規(guī)定，依法進(jìn)行實(shí)地勘界、登記造冊(cè)及核（換）發(fā)林權(quán)證，林權(quán)證內(nèi)容由林權(quán)權(quán)利人核實(shí)確認(rèn)，辦理確認(rèn)手續(xù)。對(duì)林地、林木已確權(quán)頒發(fā)過林地、林木權(quán)屬證書而權(quán)屬?zèng)]有發(fā)生變化的，都應(yīng)予以承認(rèn)；對(duì)權(quán)屬已發(fā)生變化的，經(jīng)林地林權(quán)登記發(fā)證機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，依法進(jìn)行新的林地和林木所有權(quán)、使用權(quán)確認(rèn)，并進(jìn)行權(quán)屬變更登記；對(duì)權(quán)屬不清或者林權(quán)糾紛尚未解決的，暫不核（換）發(fā)林權(quán)證。各級(jí)林業(yè)、檔案管理部門要共同做好林權(quán)檔案管理工作。

對(duì)山林面積、“四至”界線沒有爭(zhēng)議的，明晰山林權(quán)屬后埋設(shè)界樁，由分界線相鄰的當(dāng)事人在書面材料上簽字并拍照存檔；面積、“四至”界線不清楚的，明確山林權(quán)屬后再按上述做法處理。

盡快完善山林權(quán)屬糾紛確權(quán)的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章。由于現(xiàn)行的有關(guān)處理山林權(quán)屬糾紛的法律、法規(guī)和規(guī)章比較籠統(tǒng)，建議盡快完善相關(guān)的司法解釋或細(xì)則，使其更具有實(shí)用性和可操作性，以適應(yīng)調(diào)處山林權(quán)屬糾紛的現(xiàn)實(shí)需要。特別是事實(shí)調(diào)查、證據(jù)認(rèn)定、法律適用、當(dāng)事人參與調(diào)處等方面的規(guī)定更應(yīng)細(xì)化，將實(shí)踐中遇到的問題提升到法律的層面，重視保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。在進(jìn)行山林權(quán)屬糾紛確權(quán)時(shí)，應(yīng)充分考慮歷史與現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)一，既要講法，也要講情理，更應(yīng)尊重事實(shí)，制定出符合實(shí)際、能有效地解決糾紛的法律、法規(guī)與規(guī)章。

建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)的機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)山林糾紛案件的調(diào)處工作。山林糾紛大多發(fā)生在本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、本村、本組內(nèi)部，雙方爭(zhēng)議的標(biāo)的不大，糾紛往往多由其他一些因素誘發(fā)，如果及時(shí)加以協(xié)調(diào)或處理，矛盾是很容易化解的。但在實(shí)踐中，一些部門或人員缺乏較強(qiáng)的責(zé)任心，任由矛盾糾紛不斷激化、升級(jí)，沒有將矛盾消滅在萌芽狀態(tài)。因此，政府應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行山林權(quán)屬糾紛案件調(diào)處責(zé)任追究制度，以促使領(lǐng)導(dǎo)重視調(diào)處工作。

實(shí)行以行政裁決與司法判決相結(jié)合的制度，簡(jiǎn)化處理程序。由于部分山林權(quán)屬糾紛需要經(jīng)過確權(quán)、復(fù)議和訴訟等階段，致使糾紛處理的期限偏長(zhǎng)，導(dǎo)致矛盾加劇。因此，有必要簡(jiǎn)化目前的處理程序。同時(shí)，由于目前的制度設(shè)計(jì)，政府對(duì)山林權(quán)屬糾紛作出的具體行政行為受《行政訴訟法》調(diào)整，容易導(dǎo)致循環(huán)訴訟，建議將山林權(quán)屬糾紛列入民事訴訟的范疇調(diào)整，可以避免政府與法院在處理山林權(quán)屬爭(zhēng)議時(shí)的沖突。如對(duì)爭(zhēng)議標(biāo)的不大、爭(zhēng)議雙方有一方是個(gè)人的糾紛，可實(shí)行行政終局裁決，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府作出處理，如當(dāng)事人對(duì)處理不服，可以向縣級(jí)人民政府復(fù)議一次，縣級(jí)人民政府作為行政終局裁決機(jī)關(guān)；對(duì)爭(zhēng)議標(biāo)的較大、爭(zhēng)議雙方都是單位或集體的糾紛，實(shí)行行政裁決與司法判決相結(jié)合的辦法。這樣既維護(hù)了政府對(duì)山林確權(quán)的權(quán)威，也給糾紛當(dāng)事人預(yù)留了司法救濟(jì)的通道。

山林糾紛的確權(quán)是一個(gè)系統(tǒng)工程，它涉及民事、行政和司法的各個(gè)層面及各種復(fù)雜的關(guān)系，需要通過對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)處開始到山林權(quán)屬最終確定的過程進(jìn)行分析，尋找出保障當(dāng)事人合法權(quán)益的有效機(jī)制，建立適合解決山林糾紛的確權(quán)制度，以解決山林權(quán)屬糾紛確權(quán)中存在的亟待解決的問題，化解矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。通過有效調(diào)處山林糾紛，將對(duì)林業(yè)的發(fā)展、農(nóng)民生活的提高及農(nóng)村社會(huì)的和諧產(chǎn)生積極的影響。