工業(yè)發(fā)展大平臺(tái)構(gòu)建中的問題

工業(yè)發(fā)展大平臺(tái)構(gòu)建中的問題

浙江平臺(tái)很多，但多的是小平臺(tái)，少的是大平臺(tái)。尤其缺少先進(jìn)制造業(yè)密集、投入產(chǎn)出規(guī)模巨大、經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用顯著的工業(yè)發(fā)展大平臺(tái)

從園區(qū)工作的實(shí)踐看，建設(shè)工業(yè)發(fā)展大平臺(tái)面臨不少困難和問題，需要切實(shí)加以解決。突出問題有以下三方面：

整體建設(shè)水平不高

從總體看，工業(yè)發(fā)展平臺(tái)的規(guī)劃布局不完善，平臺(tái)過多過散，相當(dāng)部分的投入產(chǎn)出規(guī)模和績效與國內(nèi)外先進(jìn)水平有較大差距。

——目前缺少工業(yè)發(fā)展大平臺(tái)。浙江地域面積在各?。ㄗ灾螀^(qū)）中排在末3位，但工業(yè)發(fā)展平臺(tái)的數(shù)量居于前3位，國家和省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）加上地方工業(yè)功能區(qū)多達(dá)675個(gè)。平臺(tái)很多，但多的是小平臺(tái)，少的是大平臺(tái)。尤其缺少先進(jìn)制造業(yè)密集、投入產(chǎn)出規(guī)模巨大、經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用顯著的工業(yè)發(fā)展大平臺(tái)。

多組數(shù)據(jù)表明，大多數(shù)平臺(tái)的單體規(guī)模不大。據(jù)浙江省國土廳2008年對(duì)112個(gè)國家和省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）統(tǒng)計(jì)：核定的“四至范圍”面積，超過2萬畝（即13.33平方公里）的只有11個(gè)園區(qū)，其合計(jì)面積占到總量的26.3%；不到1萬畝（即6.67平方公里）的有69個(gè)園區(qū)，不到5000畝（即3.33平方公里）和2000畝（即1.33平方公里）的各有29個(gè)和15個(gè)園區(qū)，最小的只有561.9畝（即0.37平方公里）。

據(jù)省經(jīng)信委2009年統(tǒng)計(jì)：在117個(gè)國家和省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）中，經(jīng)批準(zhǔn)規(guī)劃面積不到10平方公里的有66個(gè)園區(qū)；工業(yè)總產(chǎn)值超過300億元的只有9個(gè)園區(qū)，不到100億元的有50個(gè)園區(qū)，不到50億元的有29個(gè)園區(qū)。在96個(gè)縣（市、區(qū)）屬工業(yè)功能區(qū)中，經(jīng)批準(zhǔn)規(guī)劃面積不到10平方公里的多達(dá)75個(gè)；其中不到5平方公里有58個(gè)。

當(dāng)前全省正在規(guī)劃建設(shè)14個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，培育大平臺(tái)。這些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)多數(shù)是現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）的組合，部分是跨行政區(qū)的組合，不是連片開發(fā)建設(shè)?！笆濉睍r(shí)期，規(guī)劃建設(shè)面積平均每個(gè)66.6平方公里，超過100平方公里的有3個(gè)，不到40平方公里的也有3個(gè)?？偟目矗脚_(tái)還不是很大。而且一些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的規(guī)劃偏重于拉城市框架，真正意義上的工業(yè)發(fā)展大平臺(tái)建設(shè)并不突出。

——多數(shù)平臺(tái)土地利用效率偏低。土地利用效率不高，直接反映在工業(yè)發(fā)展平臺(tái)的投入產(chǎn)出指標(biāo)上。據(jù)浙江省國土廳2008年對(duì)109個(gè)國家和省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）統(tǒng)計(jì)：（1）工業(yè)用地投入強(qiáng)度（指累計(jì)工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)投資總額與已建成工礦倉儲(chǔ)用地面積之比），平均每平方公里29.9億元（每畝199.5萬元）。投入強(qiáng)度每畝不到200萬元的有58個(gè)園區(qū)，不到100萬元的有7個(gè)園區(qū)，最高的是每畝518萬元，最少的僅49.4萬元。（2）工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度（指工業(yè)總產(chǎn)值與已建成工礦倉儲(chǔ)用地面積之比）。平均每平方公里52.5億元（每畝349.7萬元）。產(chǎn)出強(qiáng)度每畝不到300萬元的有56個(gè)園區(qū)，不到200萬元的有20個(gè)，不到100萬元的有3個(gè)，最少的僅21.9萬元。

浙江工業(yè)發(fā)展平臺(tái)的土地利用效率與國內(nèi)先進(jìn)水平（如蘇南地區(qū)）存在明顯差距，與國外先進(jìn)水平差距更大。如日本，工業(yè)園區(qū)有4500多個(gè)，絕大多數(shù)園區(qū)在300畝左右，但土地產(chǎn)出率相當(dāng)高，一般每畝產(chǎn)值100—150萬美元左右，高的超過200萬美元（參見駱建華2003年《日本工業(yè)園區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和啟示》）。浙江所處長三角地區(qū)要打造國際先進(jìn)制造業(yè)中心，日本制造的標(biāo)桿在前，任重道遠(yuǎn)。

土地利用效率不高有諸多因素，其中一個(gè)很重要的原因是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。浙江多數(shù)工業(yè)發(fā)展平臺(tái)規(guī)模偏小，配套設(shè)施不完備，加之不少平臺(tái)地理位置不佳，難以吸引大企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)入駐，難以承載大項(xiàng)目落地和大產(chǎn)業(yè)生成。大多數(shù)工業(yè)發(fā)展平臺(tái)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)仍是本土的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，或是外來的一般加工制造業(yè)。世界500強(qiáng)企業(yè)、全國有影響的行業(yè)龍頭企業(yè)和高技術(shù)企業(yè)明顯偏少，大項(xiàng)目大投資的支撐和帶動(dòng)作用明顯偏弱，高端制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)育明顯不足。相當(dāng)部分工業(yè)發(fā)展平臺(tái)尤其是規(guī)模較小的地方工業(yè)功能區(qū)，普遍存在引進(jìn)項(xiàng)目小、產(chǎn)業(yè)檔次低、技術(shù)含量低、投資回報(bào)低的“一小三低”問題。

——不少平臺(tái)空間布局不合理。部分工業(yè)發(fā)展平臺(tái)在開發(fā)之初對(duì)中長期規(guī)劃重視不夠，或缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，或規(guī)劃不到位，以致空間布局不當(dāng)，留下后遺癥。一些平臺(tái)設(shè)立之際功能定位不明確或不合理，沒有將之作為城市的有機(jī)組成部分來規(guī)劃建設(shè)，與城市整體發(fā)展不協(xié)調(diào)。隨著城市擴(kuò)張，一些原在近郊的工業(yè)發(fā)展平臺(tái)已陷入城市中心區(qū)，需要新一輪的布局調(diào)整和企業(yè)外遷。有的平臺(tái)成為遠(yuǎn)離城區(qū)的“孤島”，難以獲取必需的公共配套服務(wù)。不少工業(yè)發(fā)展平臺(tái)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工業(yè)功能區(qū)，工廠與工廠之間混雜較多的農(nóng)舍和民居，因噪音、污染等擾民問題不時(shí)引發(fā)矛盾，協(xié)調(diào)處理難度很大，影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

土地瓶頸制約較大

浙江土地資源偏緊，“七山一水二分田”，人均耕地0.56畝，基本農(nóng)田保護(hù)率高達(dá)87%。多年來，工業(yè)發(fā)展平臺(tái)建設(shè)受限于土地瓶頸。今后要進(jìn)一步打造大平臺(tái)，土地制約的矛盾將隨之增大。

——土地開發(fā)現(xiàn)狀問題。目前，工業(yè)發(fā)展平臺(tái)的建設(shè)用地經(jīng)過連年大規(guī)模開發(fā)，仍有不少存量，但集中在為數(shù)不多的較大平臺(tái)，相當(dāng)部分的平臺(tái)用地存量較少，有的甚至到了可供量寸土不存的地步。據(jù)浙江省國土廳2008年對(duì)112個(gè)國家和省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）統(tǒng)計(jì)：尚可供應(yīng)工礦倉儲(chǔ)用地面積，還有2000畝（即1.33平方公里）以上的園區(qū)僅14個(gè)，還有1000畝（即0.67平方公里）以上的僅47個(gè)；而不到500畝的有46個(gè)，占所統(tǒng)計(jì)園區(qū)的41%；其中不到200畝的有32個(gè)。最多的高達(dá)1萬畝，最少的則已告罄。

另據(jù)浙江省經(jīng)信委2009年對(duì)117個(gè)國家和省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）統(tǒng)計(jì)（包括溫州、海寧2個(gè)以工業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)對(duì)外綜合開發(fā)區(qū)，未包括浙江之江旅游度假區(qū)）：現(xiàn)已開發(fā)面積1038.8平方公里，占經(jīng)批準(zhǔn)規(guī)劃面積的60.2%。經(jīng)批準(zhǔn)規(guī)劃面積現(xiàn)已用完的園區(qū)多達(dá)49個(gè)，占所統(tǒng)計(jì)園區(qū)的42%，其中已開發(fā)面積超過經(jīng)批準(zhǔn)規(guī)劃面積的有36個(gè)，即出現(xiàn)用地“赤字”；經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃面積開發(fā)后僅存不到20%的園區(qū)有16個(gè)，占所統(tǒng)計(jì)園區(qū)的13.7%，其中存量不到10%的有7個(gè)。

目前，不少地方工業(yè)平臺(tái)的立地空間明顯不足，影響工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；不少園區(qū)由于經(jīng)批準(zhǔn)規(guī)劃面積所剩無幾，處于無地可征、無地可供的局面。如麗水市“十二五”時(shí)期初步考慮工業(yè)總產(chǎn)值新增3000億元，但現(xiàn)可用于工業(yè)發(fā)展的規(guī)劃用地只有128平方公里，其中10個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）82平方公里、各類工業(yè)功能區(qū)46平方公里。按現(xiàn)有開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）的平均產(chǎn)出強(qiáng)度174萬元/畝以及土地利用率40%測(cè)算，“十二五”時(shí)期即使將規(guī)劃用地全部開發(fā)完，僅能承載2000億元工業(yè)總產(chǎn)值，如此狹小空間難以確保“十二五”工業(yè)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

——建設(shè)用地指標(biāo)問題。建設(shè)用地指標(biāo)短缺，是打造工業(yè)發(fā)展大平臺(tái)的突出問題。受指標(biāo)限制，建設(shè)用地需求量較大和供應(yīng)量偏少的矛盾將長期存在。土地指標(biāo)限制主要來自兩部分：一是年度計(jì)劃指標(biāo)。近年來，年度用地指標(biāo)一直偏緊。原先用地指標(biāo)分三塊：新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)、土地整理折抵指標(biāo)和建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)。其中土地整理折抵指標(biāo)供應(yīng)量占年度用地指標(biāo)供應(yīng)量的一半，建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)無計(jì)劃管理限制。2010年起用地指標(biāo)驟然變更，土地整理折抵指標(biāo)被取消，建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)受全省計(jì)劃額度的管理。今后年度用地指標(biāo)將更加緊缺。

二是長期規(guī)劃指標(biāo)。《浙江省土地利用總體規(guī)劃（2006—2020）》和國務(wù)院下達(dá)浙江省2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為7980平方公里（即1197萬畝），新增建設(shè)用地面積為2547平方公里（即382萬畝）。現(xiàn)在全省規(guī)劃建設(shè)的14個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，到2020年的規(guī)劃建設(shè)面積就高達(dá)1886平方公里（即282.9萬畝），新增建設(shè)用地為1380平方公里（即207萬畝）。此外還有更大量的其他用地需求。此次各地在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編方案中，如果嚴(yán)格按照省政府下達(dá)各縣（市、區(qū)）規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和新增建設(shè)用地規(guī)?？刂浦笜?biāo)，至2020年僅能安排14個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)新增建設(shè)用地約300平方公里（即45萬畝）。

——土地征用等其他問題。土地制約，不僅是用地指標(biāo)緊缺的問題，土地征用難的問題也十分突出。土地征用中遇到出讓地價(jià)、農(nóng)房拆遷、農(nóng)民補(bǔ)償、勞動(dòng)安置、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)留用地等諸多矛盾，難以處理，并往往出現(xiàn)群眾抵制征地、力圖高額補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。此外，建設(shè)用地審批需要經(jīng)過項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃選址、規(guī)劃準(zhǔn)予、施工許可、土地預(yù)審、地價(jià)核定、環(huán)保評(píng)價(jià)、供地確定等多個(gè)環(huán)節(jié)和多頭管理，審批手續(xù)繁、周期長、效率低，實(shí)際操作將近一年，影響招商引資項(xiàng)目落地。還有，土地市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制仍不完善。

運(yùn)行機(jī)制和管理體制不完善

建設(shè)資金普遍短缺。工業(yè)發(fā)展平臺(tái)的開發(fā)建設(shè)需要大量資金，包括征地補(bǔ)償費(fèi)、土地前期開發(fā)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)等，尤其是前期資金投入較大、營運(yùn)成本較高。不少工業(yè)發(fā)展平臺(tái)尚未有效形成市場(chǎng)化開發(fā)機(jī)制，缺乏自主開發(fā)和滾動(dòng)開發(fā)的能力。多數(shù)平臺(tái)融資困難，大量靠銀行貸款，處于負(fù)債經(jīng)營狀態(tài)。由于用地指標(biāo)短缺，一些業(yè)已開發(fā)的地塊無法盤活，加重了建設(shè)資金壓力。不少平臺(tái)尚未開發(fā)的土地所剩無幾，依靠出讓土地籌措建設(shè)資金的滾動(dòng)開發(fā)模式難以為繼。大部分平臺(tái)要靠入駐企業(yè)投產(chǎn)后的稅收來實(shí)現(xiàn)收支平衡，但所需時(shí)間較長，加之不少企業(yè)產(chǎn)出效率低下，時(shí)滯則更大。

管理體制不夠健全。工業(yè)發(fā)展平臺(tái)包括國家和省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，還包括地方工業(yè)功能區(qū)（縣、區(qū)屬和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道），還有高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）、出口加工區(qū)和保稅區(qū)等多種類型。其中多數(shù)在形態(tài)和功能上相仿（如經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)）。目前工業(yè)發(fā)展平臺(tái)分屬多個(gè)層次和多個(gè)部門管理。從省里來說，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)由商務(wù)廳管、工業(yè)園區(qū)由經(jīng)信委管、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)由科委管。正在規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的大平臺(tái)，則由發(fā)改委負(fù)責(zé)。受機(jī)構(gòu)職能限制，一些重要的管理（如工業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)引導(dǎo)）不到位。多頭管理，影響統(tǒng)籌規(guī)劃，難以形成合力。至今，省里尚沒有制訂指導(dǎo)工業(yè)發(fā)展平臺(tái)建設(shè)的系統(tǒng)性的政策措施。從地方上看，工業(yè)發(fā)展平臺(tái)的管理體制也不夠順。工業(yè)發(fā)展平臺(tái)分屬市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級(jí)，管理主體不一，開發(fā)和管理模式各樣。省和各地把建設(shè)工業(yè)發(fā)展平臺(tái)的重點(diǎn)放在國家和省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）上，對(duì)地方工業(yè)功能區(qū)的管理和指導(dǎo)較為薄弱。