淺析電子政務(wù)建設(shè)中的電子公文管理

趙 屹 陳曉暉

淺析電子政務(wù)建設(shè)中的電子公文管理

趙 屹 陳曉暉

近年來，我國的電子政務(wù)建設(shè)經(jīng)歷了一條逐步深化的發(fā)展之路。最初，我國的電子政務(wù)建設(shè)側(cè)重于硬件建設(shè)，具體表現(xiàn)為購置或更新計(jì)算機(jī)設(shè)備、建設(shè)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、建設(shè)信息網(wǎng)站等。隨著基礎(chǔ)設(shè)施的逐漸完備，我國的電子政務(wù)建設(shè)開始重視各類應(yīng)用系統(tǒng)的開發(fā)，開發(fā)重點(diǎn)側(cè)重于人事信息管理、文書信息管理、公文流轉(zhuǎn)、交互式審批等信息化可行性高的工作領(lǐng)域。因此，改革傳統(tǒng)辦公模式，開展電子政務(wù)，使業(yè)務(wù)辦公、公文流轉(zhuǎn)和管理過程電子化、信息化，讓文職人員從長期繁雜的辦公事務(wù)中解放出來，通過統(tǒng)一辦公規(guī)范，提高工作效率，降低行政成本成為時(shí)代發(fā)展的必然要求。

公文是國家機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織在行政管理過程中形成的具有法定效力和規(guī)范形式的公務(wù)文書，是依法行政和進(jìn)行公務(wù)活動(dòng)的重要工具。它一般是指黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體和企事業(yè)單位在處理公務(wù)時(shí)使用的具有規(guī)范形式的各種正式文書。公文是各級(jí)政府機(jī)關(guān)處理公務(wù)和進(jìn)行行政管理的重要工具，是政府機(jī)關(guān)公務(wù)信息的主要存在形式。隨著電子政務(wù)的日益深化，越來越多的政府部門提倡并實(shí)行無紙化辦公，依靠計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、現(xiàn)代通信技術(shù)對(duì)公文的制發(fā)、辦理、傳輸、歸檔實(shí)行電子化管理。在電子政務(wù)背景下，作為電子政務(wù)的具體應(yīng)用和表現(xiàn)形式之一，一種新形式的公文——電子公文在國家行政管理中發(fā)揮著日益重要的作用。

目前，電子政務(wù)建設(shè)的內(nèi)容主要有五個(gè)方面：一是政府職能上網(wǎng)。把政府及其各部門的職能、職責(zé)、組織機(jī)構(gòu)、辦事程序、規(guī)章制度等在網(wǎng)上發(fā)布。二是信息上網(wǎng)。在網(wǎng)上發(fā)布政府各部門的文件、資料、檔案等。三是日?；顒?dòng)上網(wǎng)。在網(wǎng)上公開政府部門的各項(xiàng)活動(dòng)，把網(wǎng)絡(luò)作為政務(wù)公開的一個(gè)渠道。四是網(wǎng)上辦公。即所謂的無紙化辦公，把各種文檔資料數(shù)字化，以提高辦事效率。五是網(wǎng)上專業(yè)市場交易。這實(shí)質(zhì)上是電子商務(wù)，是一種企業(yè)行為。由于我國還處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的階段，它也被列入電子政務(wù)的內(nèi)容。從這五大建設(shè)內(nèi)容中不難歸納出，在電子政務(wù)的建設(shè)中，電子公文是極為核心的內(nèi)容。

電子公文是指國家機(jī)構(gòu)及其他社會(huì)組織在公務(wù)活動(dòng)中為行使職權(quán)、實(shí)施管理而在數(shù)字設(shè)備及環(huán)境中生成，以數(shù)碼形式存儲(chǔ)于磁帶、磁盤、光盤等載體，依賴計(jì)算機(jī)等數(shù)字設(shè)備閱讀、處理，并可在通信網(wǎng)絡(luò)上傳送的具有法定效用和規(guī)范體式的文件。本質(zhì)上，電子公文與紙質(zhì)公文皆是國家機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織在行政管理過程中形成的原始記錄，二者的功能和作用是相同的。但是，現(xiàn)代信息技術(shù)固有的特征，使得電子公文與紙質(zhì)公文在形式、特點(diǎn)等方面存有極大的差異。電子公文作為一種電子化、數(shù)字化的信息，其生成、辦理、傳輸、流轉(zhuǎn)，直至歸檔、整理、保管、利用等各個(gè)方面都與傳統(tǒng)的紙質(zhì)公文管理存在很大不同。電子公文最大的特點(diǎn)是基于計(jì)算機(jī)生成和處理，可以通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行傳輸。因此，電子公文的制作、發(fā)送和接收都需要通過計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)兩種物理媒介來進(jìn)行。計(jì)算機(jī)用于電子公文的生成和處理，互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)用于將數(shù)字化的電子公文信息在各個(gè)公文處理機(jī)關(guān)之間快速傳輸。鑒于計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的特性，電子公文的應(yīng)用能夠極大地提高公文的處理效率。此外，與紙質(zhì)公文相比，電子公文具有儲(chǔ)存密度大、檢索速度快、遠(yuǎn)距離傳輸效率高及能夠同時(shí)滿足多用戶共享等優(yōu)點(diǎn)。同時(shí)，與紙質(zhì)公文相比，電子公文也存在自身固有的局限性。如，信息與特定載體分離，不能直接閱讀，易被非法篡改和復(fù)制并且不留痕跡，其原始記錄性在現(xiàn)階段缺乏認(rèn)可的具體措施和規(guī)定等。相對(duì)于“穩(wěn)定的、永久的、靜態(tài)的、不活躍的、固定的和嚴(yán)格的”紙質(zhì)文件，電子文件是“不穩(wěn)定的、非永久的、動(dòng)態(tài)的、活躍的、交互式的、流動(dòng)的和可變的”。

盡管目前電子公文的應(yīng)用和管理還存在問題，但紙質(zhì)公文向電子公文的轉(zhuǎn)換，已經(jīng)成為發(fā)展的趨勢，電子公文的管理已經(jīng)成為電子政務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容。在電子政務(wù)的建設(shè)實(shí)施過程中，已經(jīng)產(chǎn)生和必將產(chǎn)生大量的電子公文。例如：2002年初，深圳市黨政機(jī)關(guān)電子公文交換系統(tǒng)正式開通；據(jù)《成都日?qǐng)?bào)》報(bào)道，從2005年4月1日起，成都市政府及辦公廳通過市政府辦公資源網(wǎng)傳輸“紅頭紅章”文件，不再下發(fā)紙質(zhì)公文和接收下級(jí)單位上報(bào)的紙質(zhì)請(qǐng)示性公文（密級(jí)公文除外），包括市政府及辦公廳印發(fā)的規(guī)范性文件等5類公文做到無紙化；上海市政府從2007年10月起普遍下發(fā)電子公文；廣州市人民政府辦公廳出臺(tái)《廣州市電子公文和信息交換管理試行規(guī)定》，成為我國第一部關(guān)于電子公文管理的地方政府規(guī)章；國家檔案局制定出臺(tái)的《全國檔案信息化建設(shè)實(shí)施綱要》，把電子公文歸檔管理作為一項(xiàng)重要任務(wù)列入工作計(jì)劃。

公文是政府機(jī)關(guān)施政的重要手段之一，制發(fā)公文是政府機(jī)關(guān)依法行政的重要形式和手段之一。政府部門最終的產(chǎn)出物通常不是實(shí)體物，而是某項(xiàng)服務(wù)。而政府部門在提供各項(xiàng)服務(wù)時(shí)，是通過公文來進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)的?？梢哉f，政府施政是依賴公文來驅(qū)動(dòng)的。在電子政務(wù)環(huán)境下，電子公文記錄了政府機(jī)關(guān)管理活動(dòng)的全過程，是政府部門做出決策、履行行政管理職能的歷史記錄和憑證，是政府向社會(huì)公布政務(wù)信息以及與公眾交流溝通的重要工具。電子公文與紙質(zhì)公文一樣，是政府信息的核心源泉，與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)。

政府機(jī)關(guān)公務(wù)活動(dòng)對(duì)公文具有普遍依賴性。公文處理是機(jī)關(guān)內(nèi)各級(jí)各類工作人員的主要工作任務(wù)。這項(xiàng)工作不僅工作量巨大，涉及人員眾多，具有瑣碎繁雜的特點(diǎn)，而且對(duì)公務(wù)活動(dòng)的質(zhì)量和效率有著直接而深刻的影響。電子公文的辦理效率和質(zhì)量直接影響到電子政務(wù)的管理質(zhì)量和決策水平。在當(dāng)前政府機(jī)關(guān)電子政務(wù)系統(tǒng)中，幾乎無一例外地都把電子公文管理作為主要的基礎(chǔ)應(yīng)用項(xiàng)目。

電子政務(wù)的建設(shè)，是以計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、現(xiàn)代通信技術(shù)、信息安全技術(shù)、現(xiàn)代管理技術(shù)以及這些技術(shù)的集成為基礎(chǔ)，以政務(wù)信息的采集、存儲(chǔ)、傳輸、處理、分析為研究對(duì)象，以政務(wù)管理與決策的網(wǎng)絡(luò)化、科學(xué)化、自動(dòng)化和信息共享為最終目標(biāo)。電子政務(wù)包括電子公文的管理系統(tǒng)、金融系統(tǒng)、網(wǎng)上社保系統(tǒng)、網(wǎng)上工商系統(tǒng)等子系統(tǒng)。在諸多系統(tǒng)當(dāng)中，電子公文的管理系統(tǒng)是電子政務(wù)實(shí)施中的核心業(yè)務(wù)，通過在政府網(wǎng)絡(luò)上閱讀和簽發(fā)公文，通過網(wǎng)絡(luò)責(zé)成有關(guān)部門督辦，實(shí)現(xiàn)電子公文辦理自動(dòng)化，各機(jī)構(gòu)內(nèi)部交互以及同外部機(jī)構(gòu)進(jìn)行交互，快速、準(zhǔn)確地為公眾服務(wù)，改變傳統(tǒng)的政府辦公模式和工作手段，提高政府政務(wù)的公開化、民主化和決策的科學(xué)化。

可見，電子公文的管理系統(tǒng)是電子政務(wù)建設(shè)中的核心和基礎(chǔ)系統(tǒng)，處于極為重要地位。管理好電子公文是建設(shè)好電子政務(wù)的基礎(chǔ)。

（作者單位：中國人民解放軍南京政治學(xué)院上海分院）