艱辛探索與創(chuàng)新發(fā)展的歷程
——全國檢察機關反瀆職侵權工作回眸

艱辛探索與創(chuàng)新發(fā)展的歷程
——全國檢察機關反瀆職侵權工作回眸

回顧瀆職侵權檢察工作自1979年來走過的發(fā)展歷程，誠如曾任最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳廳長的陳連福所說：“在檢察機關擔負的法律監(jiān)督職能中，沒有哪項工作像瀆職侵權檢察那樣與檢察機關的命運息息相關，與檢察機關的法律監(jiān)督職能水乳交融，也沒有哪項工作像瀆職侵權檢察這樣道路崎嶇?！?/p>

反瀆侵權工作伴隨糾正“文革”藐視法制、侵犯人權的極左思想和糾正冤假錯案而恢復重建。

如今的檢察機關反瀆職侵權工作在1979年稱為法紀檢察，2001年 至2005年稱為瀆職侵權檢察，2005年至今，其稱謂又改為反瀆職侵權。它是伴隨著撥亂反正，糾正“文化大革命”藐視法制、侵犯人權的極左思想和糾正冤假錯案而恢復重建的。

1977年10月，中共中央下發(fā)關于征求修改憲法意見的通知，要求各地區(qū)、各部門組織干部群眾，對修改憲法進行認真的討論。在征集的意見中，有十九個省、自治區(qū)、直轄市和人民解放軍八個大軍區(qū)，三十五個中央直轄機關、國家機關及軍事機關，提出“重新設立人民檢察院”的建議，而其中重要的理由就是——重新設立檢察機關是健全社會主義法制的需要，是運用法律武器準確打擊敵人，懲罰犯罪，保護人民，防止出現(xiàn)冤、假、錯案，鞏固人民民主專政的需要，是加強對國家機關工作人員遵紀守法的監(jiān)督，反對違法亂紀和打擊報復的行為，保障人民民主權利，保障國家的民主生活的需要，是追究國家工作人員玩忽職守、違法失職的犯罪行為，追究破壞經濟建設犯罪的需要。

在恢復重建檢察機關后召開的第一次全國檢察長工作會議上，新當選的檢察長黃火青明確指出：“檢察機關的基本任務是維護憲法和法律的尊嚴，保護人民權利，同違法亂紀做斗爭?！?/p>

應該說，在經歷了“文化大革命”十年浩劫之后，黨和國家對于檢察機關最大的期望就是依法履行法律監(jiān)督職責，糾正違法亂紀、查辦侵犯公民人身權利和民主權利的犯罪案件。

1979年通過的《中華人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定：1979年1月，最高人民檢察院設置法紀檢察廳，內設辦公室和東北、華北組，華東、中南組和西南、西北組。隨后，地方各級人民檢察院相繼設立法紀檢察機構。

同年11月2至9日，最高人民檢察院法紀檢察廳在湖北省武漢市召開法紀檢察工作會議，根據(jù)當時的形勢任務，確定了法紀檢察部門的監(jiān)督范圍，只限于國家工作人員違反刑法需要追究刑事責任的案件，通過辦理國家工作人員違法犯罪案件，依法懲治違法犯罪分子，維護國家政策、法律、法令和政令的統(tǒng)一正確實施。具體受理立案偵查的瀆職侵權案件包括刑訊逼供、誣告陷害等十三種侵犯公民人身權利、民主權利犯罪和國家工作人員瀆職犯罪案件。

檢察機關恢復重建之初，即十分重視反瀆職侵權工作（法紀檢察工作）。三十年來，檢察機關反瀆職侵權工作經歷了艱辛探索，取得了長足發(fā)展。大體上可以劃分為這樣幾個階段：

1978-1982年，集中精力平反冤假錯案，糾正“文化大革命”遺留下來的違法亂紀行為。

這一時期，本著凡屬冤案，予以昭雪；凡屬假案，予以平反；凡屬錯案，予以糾正的原則，積極受理群眾控告，使數(shù)十萬蒙難者恢復了人身自由或民主權利。

針對“文化大革命”遺留下來的違法亂紀惡習，最高人民檢察院根據(jù)各地群眾的反映，經過調查研究，認為這種名為“學習班”，實為侵犯公民民主權利、變相逮捕關押，刑訊逼供、限制人身自由的違法亂紀行為，必須及時制止。根據(jù)最高人民檢察院的部署，各地檢察機關采取堅決措施制止各類違法亂紀的“培訓班”。嚴肅查處利用舉辦“培訓班”變相拘禁公民、刑訊逼供等違法犯罪行為。

據(jù)不完全統(tǒng)計，1979年到1982年全國檢察機關共立案查辦各類瀆職侵權犯罪案件7217案9789人。其中，非法拘禁、刑訊逼供、誣告陷害、報復陷害案件占80%以上。

1982-1984年，全國檢察機關反瀆職侵權工作處于再認識階段。

據(jù)最高人民檢察院法紀檢察廳原副廳長張恩?；貞浾f，檢察機關恢復重建之初，很多人不知道法紀檢察是干什么的，人們往往從字面上理解，認為法紀檢察與法紀監(jiān)察是一回事。實際上，法紀檢察的名字是相對黨紀政紀而言的，是對國家工作人員的違法犯罪行使檢察權。據(jù)張恩福后來回憶說，當時開展工作非常困難，瀆職侵權犯罪很多是領導干部因為過失造成事故損失，比較容易得到上級領導機關和有關部門的同情和諒解，而犯罪嫌疑人也往往以“花錢買教訓”、“好心辦壞事”等為自己開脫，再加上大部分侵權案件查辦的對象就是政法干警，查處難度非常大。

而這一時期，經濟領域的嚴重經濟犯罪和嚴重危害社會治安的犯罪形勢嚴峻。1982年3月，全國人大常委會發(fā)布《關于嚴懲經濟領域嚴重經濟犯罪的決定》，8月，在全國開展了聲勢浩大的“嚴打”斗爭。

在這樣的特定背景下，反瀆職侵權部門無論是人員配置還是辦案力度都有所削弱，其中重要的原因是對民主與專政關系、反瀆職侵權與一般監(jiān)督的關系、法紀、黨紀、政紀與法律監(jiān)督的關系以及“因公犯罪”和“好人犯罪”的認識問題。一些干部自覺或者不自覺地存在著寧“左”勿右的思想，強調專政，輕視民主，把保障公民民主權利同打擊刑事犯罪對立起來，錯誤地認為在打擊刑事犯罪的時候，就不能查處侵犯公民民主權利的案件，否則就會束縛干部的手腳，影響打擊刑事犯罪。反映在檢察工作上就是不敢理直氣壯地提出查處侵犯公民人身權利、民主權利犯罪案件。

如此一來，在“嚴打”斗爭中，嚴重侵犯公民人身權利和民主權利的犯罪開始抬頭。針對這種情況，中共中央發(fā)出通知，要求“從嚴治警”，堅決制止和嚴肅處理政法干警的違法亂紀行為。

最高人民檢察院總結這一時期的工作，在發(fā)給全國各地檢察機關的文件中曾明確指出：“在過去一段時間里，高檢院對這項工作重視不夠，安排得不好，抓得不緊，需要改進。也希望各級檢察機關對這項工作認真領導，按照黨和國家賦予檢察機關的職責，把法紀檢察工作加強和開展起來。”

1985-1997年，檢察機關反瀆職侵權工作平穩(wěn)發(fā)展階段。

鑒于1982年“嚴厲打擊經濟領域嚴重經濟犯罪”和1983年“嚴厲打擊刑事犯罪”，特別是瀆職侵權檢察機關被合并和裁撤以后，反瀆職侵權力量薄弱，而侵犯公民人身權利和民主權利的案件卻呈現(xiàn)上升趨勢，特別是一些地方出現(xiàn)由于刑訊逼供導致冤假錯案發(fā)生的嚴重形勢。

1985年1月，最高人民檢察院在北京召開全國檢察機關自行偵查（法紀檢察）工作會議，即全國檢察機關第一次反瀆職侵權工作會議，提出加強同國家工作人員侵犯公民人身權利、民主權利和玩忽職守犯罪作斗爭，積極查處“侵權”和重大責任事故犯罪案件，促進黨政機關工作人員為政清廉，恪盡職守，促進工礦企業(yè)安全生產，保護公民的合法權益的工作要求。

1988年8月，法紀檢察廳與經濟檢察廳分設，獨立建制，內設辦公室、侵權案件偵查處，瀆職案件偵查處，明確其職責是，負責對法律規(guī)定的由人民檢察院管轄的十六種侵權瀆職犯罪案件直接受理立案偵查。特別是1993年，最高人民檢察院張思卿檢察長提出“嚴格執(zhí)法，狠抓辦案”的檢察工作方針，強調檢察工作必須緊緊圍繞經濟建設這個中心，“突出查辦發(fā)生在領導機關、領導干部以及經濟管理和執(zhí)法監(jiān)督部門工作人員的犯罪案件，集中力量查辦大案要案?！?/p>

在這種指導思想下，辦案一線的檢察干警士氣高漲，辦案數(shù)和查辦大案數(shù)逐年上升。這一時期，檢察機關反瀆職侵權部門查辦案件的數(shù)量規(guī)模始終保持在每年1.7萬到2.1萬余件的水平，成為歷史上查辦案件最多的時期。

1997——1999年，檢察機關反瀆職侵權工作適應修訂后的刑法和刑事訴訟法，重新調整工作思路和工作重點階段。

1996年修改《刑事訴訟法》、1997年修訂《刑法》對檢察機關的職能管轄做了重大調整，按照“集中精力開展法律監(jiān)督，縮小直接受理偵查案件范圍”的精神，全國人大將檢察機關直接受理立案偵查的瀆職侵權犯罪案件主體由修訂前的“國家工作人員”修訂為“國家機關工作人員”，將發(fā)生在國有公司、企業(yè)事業(yè)單位以及人民團體中的公司人員瀆職案件，重大責任事故案件和勞動安全事故案件劃歸公安機關管轄。將修訂前的玩忽職守罪進一步細化為玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊和發(fā)生在特殊行業(yè)、部門的瀆職罪。盡管這時檢察機關直接受理立案偵查的瀆職侵權犯罪案件由刑法修訂前的十三個罪名增加到修訂后的四十二個罪名，但由于犯罪主體大幅度縮小，檢察機關實際上能夠查辦的案件明顯減少。

可以說，這段時間里，相當多的地方檢察機關反瀆職侵權部門和反瀆職侵權干部陷入迷茫的狀態(tài)。案件線索日趨萎縮，一些地方檢察院無案可辦，有的在機構改革中或者將反瀆職侵權部門與反貪污賄賂部門合并，或者撤銷，辦案規(guī)模驟然由1997年1.7萬件下降到1998年、1999年的4000-5000件。應該說，這一時期檢察機關的反瀆職侵權工作進入到重新思考發(fā)展方向和轉變偵查方式、提高偵查辦案能力階段的沉思和醞釀階段。

2000年至今，反瀆職侵權工作的快速發(fā)展階段。

針對新世紀、新階段人民群眾對反瀆職侵權工作的新需要，為增強發(fā)瀆職侵權工作的號召力，使其區(qū)別于紀檢監(jiān)察機關的黨紀政紀檢察，方便群眾舉報，2000年2月，法紀檢察廳更名為瀆職侵權檢察廳。針對刑法、刑事訴訟法修訂實施以來，反瀆職侵權工作出現(xiàn)的辦案數(shù)量規(guī)模下降，個別地方無案可辦，查辦瀆職侵權犯罪案件難度加大等現(xiàn)實問題，2000年4月，最高人民檢察院在北京召開全國檢察機關第六次瀆職侵權工作會議，通過了最高人民檢察院《關于加強瀆職侵權工作的決議》，確立了以事立案、并案偵查以及偵查辦案一體化制度。這一決議精神極大激發(fā)了反瀆職侵權干警們的積極辦案熱情，扭轉了連續(xù)三年來的被動局面。

2002年12月28日，第九屆全國人大常委會第三十一次常務委員會通過關于《中華人民共和國刑法》第九章瀆職罪主體適用問題的解釋，從法律層面上解決了制約反瀆職侵權偵查辦案中的犯罪主體適用問題。

特別值得一提的是，隨著依法治國基本方略、尊重和保障人權原則寫入黨章、載入憲法，為適應新時期反腐敗查辦職務犯罪的需要，進一步健全和完善反瀆職侵權專門機構，提升懲治和預防瀆職侵權犯罪力度，強化人民檢察院法律監(jiān)督能力，2005年，最高人民檢察院決定地方各級人民檢察院瀆職侵權檢察機關統(tǒng)一更名為反瀆職侵權局，截至2009年上半年，全國三十一個省級檢察院和新疆生產建設兵團人民檢察院瀆職侵權檢察機構都已經更名改局。這標志著檢察機關查辦瀆職侵權犯罪案件步入了專門化、制度化、規(guī)范化的軌道，標志著我國對國家機關工作人員失職瀆職、侵犯人權犯罪行為的法律監(jiān)督職能進一步強化，也標志著檢察機關反瀆侵權工作進入了一個新的歷史發(fā)展階段。

（本文由最高人民檢察院反瀆職侵權廳楊書文提供）

編輯：盧勁杉 lusiping1@gmail.com