農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)踐與問(wèn)題反思
——基于山東省臨沂市的調(diào)查研究

吳傳玉，張朝強(qiáng)，趙有聲

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)踐與問(wèn)題反思
——基于山東省臨沂市的調(diào)查研究

吳傳玉，張朝強(qiáng)，趙有聲

通過(guò)對(duì)山東省臨沂市羅莊區(qū)、蒼山縣、郯城縣三個(gè)區(qū)縣的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行情況的實(shí)地調(diào)查，結(jié)合臨沂市正在運(yùn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，理論與實(shí)踐相結(jié)合；可以看出，現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體現(xiàn)不出社會(huì)保險(xiǎn)的根本屬性，社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置離帕累托最優(yōu)狀態(tài)甚遠(yuǎn)；市政府還需加大力度進(jìn)行制度建設(shè)和財(cái)政投入，探索科學(xué)的養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)銜接機(jī)制，建立新型的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；制度實(shí)踐；新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

一、問(wèn)題的提出

山東省臨沂市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作從1992年6月開(kāi)始，按照1992年民政部制定的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《基本方案》)開(kāi)展此項(xiàng)工作，該項(xiàng)事業(yè)發(fā)展較快（見(jiàn)表1）。但從調(diào)查的總體情況看，如今的制度建設(shè)還存在諸多的困境和難題。問(wèn)題的復(fù)雜性和艱巨性突出存在于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建過(guò)程中。

表1 近幾年臨沂人口與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)資料（單位：萬(wàn)人、萬(wàn)元）

二、臨沂農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)踐情況與存在問(wèn)題分析

（一）臨沂農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)踐情況實(shí)地調(diào)查

首先，臨沂市三個(gè)區(qū)縣的被調(diào)查者都表示“愿意參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”，而明確回答“不愿意”的僅占13.12%。此外，2/3以上的被調(diào)查者表示知道農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)但不了解其具體內(nèi)容。

其次，雖然大部分被調(diào)查農(nóng)村居民表達(dá)了對(duì)其他養(yǎng)老方式的需求，但更為現(xiàn)實(shí)的想法仍是“靠自己”和“靠子女”來(lái)養(yǎng)老，選擇“靠社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”達(dá)到養(yǎng)老目的的僅占17.19%。

其三，有些被調(diào)查者只有參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的意愿，而由于種種原因，他們并沒(méi)有參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。受調(diào)查區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際參加者占回答“愿意參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”者的比例為48.15%。

其四，調(diào)查點(diǎn)67.56%的農(nóng)民對(duì)制度能否持續(xù)和能否保障養(yǎng)老尚存疑慮。顯然，農(nóng)民渴望有新型養(yǎng)老方式來(lái)滿(mǎn)足未來(lái)養(yǎng)老的需求，而目前的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法卻作用有限，并未得到農(nóng)民的完全認(rèn)同。

我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然大多數(shù)村民了解并愿意參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是人們并不指望通過(guò)這種方式來(lái)達(dá)到養(yǎng)老目的。村民對(duì)“養(yǎng)老方式”的選擇方式及其所占比例如圖1所示。

圖1 村民對(duì)“養(yǎng)老方式”的選擇方式

可見(jiàn)，該地區(qū)傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老觀念已發(fā)生了一定變化，但同時(shí)對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)尚有很深的疑慮。從表1得出，2004年，該區(qū)人均養(yǎng)老金月領(lǐng)取額不到50元。2008年人均養(yǎng)老金月領(lǐng)取額不到70元。就該區(qū)農(nóng)村生活水平看，絕大部分投保者領(lǐng)取的養(yǎng)老金不能真正解決其老年基本生活問(wèn)題。65%的參保農(nóng)民認(rèn)為“只當(dāng)是補(bǔ)充”。正是由于該方案在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)上并沒(méi)有達(dá)到保證農(nóng)村老人基本生活的目的，動(dòng)搖了農(nóng)民對(duì)這一制度的信心，抑制了他們參保的積極性［1］。目前全市投保人數(shù) 60.89萬(wàn)，約占應(yīng)參保人數(shù)的8%，距山東省擬定的 “2010年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系初步建立，適齡農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率達(dá)到70%”的目標(biāo)還有很大距離。

（二）臨沂農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題及其分析

1.制度設(shè)計(jì)不完善，體現(xiàn)不出社會(huì)保險(xiǎn)的根本屬性。（1）在制度設(shè)計(jì)上，由于缺少法律依據(jù)，實(shí)施制度僅作為一種行政行為，加之政策缺少連貫性，因此在具體實(shí)施中就帶有隨意性。（2）社會(huì)保險(xiǎn)的基本特征是國(guó)家立法、政府強(qiáng)制組織實(shí)施，正在實(shí)施的《基本方案》規(guī)定政府組織、引導(dǎo)與農(nóng)民自愿相結(jié)合，沒(méi)有體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性特征，難以形成制度。而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作也沒(méi)有行政法規(guī)，影響了政策落實(shí)的效果和執(zhí)法監(jiān)督的力度。（3）現(xiàn)行制度缺乏公平性。主要表現(xiàn)在：第一，《基本方案》規(guī)定保險(xiǎn)對(duì)象的參保年齡為1周歲-60周歲，對(duì)于超過(guò) 60歲的老年人并沒(méi)有像城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)那樣予以補(bǔ)償，他們成了制度的“真空”人群。第二，《基本方案》采取個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔和國(guó)家政策扶持三方相結(jié)合的原則，勞動(dòng)者由于個(gè)人能力不同，收入有高有低；集體補(bǔ)助主要依靠當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力也有很大差別，因而參保農(nóng)民的個(gè)人賬戶(hù)積累額相差較大。第三，參保的絕大多數(shù)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)只補(bǔ)助干部，不補(bǔ)助群眾；少數(shù)村即使補(bǔ)助所有參保者，也存在干部多補(bǔ)、群眾少補(bǔ)的情況。（4）現(xiàn)行制度缺乏社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)有的互濟(jì)性?！痘痉桨浮凡扇€(gè)人賬戶(hù)積累制模式，由于大部分地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)逐漸弱化，農(nóng)村集體補(bǔ)助資金缺乏保證，再加上政府沒(méi)有對(duì)投保者有最基本生活保障的承諾，現(xiàn)行農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)類(lèi)似于商業(yè)保險(xiǎn)，實(shí)行的是個(gè)人自我平衡，養(yǎng)老金既不能實(shí)現(xiàn)代際調(diào)劑，也不能實(shí)現(xiàn)同代人之間不同收入者之間的調(diào)劑。

2.貧困群體未能從中分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置離帕累托最優(yōu)狀態(tài)甚遠(yuǎn)。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民反映目前的生活僅夠維持家庭的日常開(kāi)銷(xiāo)，并沒(méi)有富裕的錢(qián)拿來(lái)參保。農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的重心在“經(jīng)濟(jì)收入問(wèn)題”。低收入農(nóng)戶(hù)和貧困戶(hù)是大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)階層中的“弱勢(shì)群體”，農(nóng)村老齡化問(wèn)題在相當(dāng)程度上正是這一群體的問(wèn)題。窮困者不能從農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中受益，參保群體與未參保群體所占受調(diào)查總?cè)丝诎俜直群湍昙彝ト司杖敕謩e為11%、0.54萬(wàn)元和 85%、0.134萬(wàn)元，這無(wú)疑違背了社會(huì)保險(xiǎn)制度再分配的根本原則。參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的群體基本上是較為富裕的農(nóng)民，而經(jīng)濟(jì)狀況較差的農(nóng)民則不能從社會(huì)保險(xiǎn)制度中獲益［2］。

3.沒(méi)有建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接機(jī)制。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在城鄉(xiāng)之間不能相互銜接，限制了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的發(fā)展空間。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村居民、失地農(nóng)民和農(nóng)民工在農(nóng)村和城市間流動(dòng)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度如何轉(zhuǎn)移和銜接，《基本方案》沒(méi)有明確規(guī)定，這使得農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相互隔離，給今后農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并造成制度障礙。

三、構(gòu)建臨沂新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思考

（一）構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需遵循的原則

1.強(qiáng)制性原則。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的強(qiáng)制性包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集必須以法律的形式進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定，以保證農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有穩(wěn)定的財(cái)政基礎(chǔ)；并且對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的分擔(dān)比例、運(yùn)用以及管理也要用法律進(jìn)行規(guī)制；二是對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障各方主體的權(quán)利和義務(wù)必須由法律明確規(guī)定。

2.互濟(jì)性原則?；?jì)是社會(huì)保障制度思想和意識(shí)基礎(chǔ)。農(nóng)民個(gè)人抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力非常有限，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在受保成員之間調(diào)劑使用，通過(guò)互濟(jì)將極大地提高農(nóng)民整體的經(jīng)濟(jì)福利水平，從而促使整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效用最大化。

（二）構(gòu)建臨沂新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策建議

1.增強(qiáng)政府財(cái)政支持力度。首先，加大政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的直接財(cái)政投入力度。據(jù)資料反映，北京市大興區(qū)政府每年拿出1500萬(wàn)元［3］，對(duì)全區(qū)符合參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍的24.6萬(wàn)人進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼和建立儲(chǔ)備金，使政府補(bǔ)貼真正落到農(nóng)民身上。這一經(jīng)驗(yàn)顯示政府對(duì)制度建立的支持，可以為構(gòu)建新型的臨沂農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的資金籌集提供有益的啟示。其次，取消提取管理費(fèi)，農(nóng)村社保機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政撥付。應(yīng)盡快考慮修改現(xiàn)行制度中從農(nóng)民繳納的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中提取3%管理費(fèi)的規(guī)定，由財(cái)政按機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行需要撥款。這一方面可以增加農(nóng)民的投保收益，有利于落實(shí)“政府積極扶持”的原則；另一方面也可降低經(jīng)辦機(jī)構(gòu)因經(jīng)費(fèi)不足、借支基金而造成的管理和基金運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金。為了避免和應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，市政府應(yīng)每年從財(cái)政收入中提取一定比例的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，并專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存。提取比例建議按當(dāng)年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)收入的 1%~3%左右確定［4］。

2.嘗試建立國(guó)民年金制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接機(jī)制。農(nóng)村居民和流動(dòng)人口的養(yǎng)老保障制度是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保障制度的關(guān)鍵所在。對(duì)于農(nóng)村居民，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“反哺 ”的基本策略，建立非繳費(fèi)型的國(guó)民年金制度；對(duì)于以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口，在短期內(nèi)可為其建立勞資雙方共同繳費(fèi)的個(gè)人賬戶(hù)制度。在長(zhǎng)期內(nèi)可通過(guò)完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使處于流動(dòng)狀態(tài)的非農(nóng)勞動(dòng)者進(jìn)入“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

對(duì)于農(nóng)村低收入居民而言，為其建立繳費(fèi)型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度顯然不具有可行性。因此，可依據(jù)中國(guó)人民大學(xué)楊立雄教授的建議，為其建立非繳費(fèi)型的國(guó)民年金制度［5］。這種制度安排是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障制度建設(shè)“反哺策略”最好的體現(xiàn)。

在流動(dòng)人口養(yǎng)老保障制度的設(shè)計(jì)過(guò)程中，需要充分考慮其流動(dòng)性特征，為將來(lái)的制度整合留出接口。在短期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)為其建立由勞資雙方繳費(fèi)形成的個(gè)人賬戶(hù)。個(gè)人賬戶(hù)便于攜帶，符合其流動(dòng)性強(qiáng)的特征。勞資雙方的繳費(fèi)方式保證了制度的福利性。這種制度安排還可以與城鎮(zhèn)“統(tǒng)賬結(jié)合”的現(xiàn)有制度有效銜接，農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用裰?，養(yǎng)老保障權(quán)益亦能夠順利實(shí)現(xiàn)［6］。從長(zhǎng)期看，應(yīng)當(dāng)取消城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的戶(hù)籍歧視，以居住地為參保的惟一條件。

[1]韓央迪.農(nóng)民社會(huì)保障的制度實(shí)踐與發(fā)展困境[J].人口與經(jīng)濟(jì),2009(1).

[2]黃燕.從山東模式看我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的選擇[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐,2008(12).

[3]朱俊生,葛蔓,庹國(guó)柱.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分析[J].市場(chǎng)與人口分析,2005(2).

[4]陳之楚.中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度研究[D].天津財(cái)經(jīng)大學(xué)博士論文,2008(5).

[5]楊立雄.建立非繳費(fèi)性的老年津貼[J].中國(guó)軟科學(xué),2006(2).

[6]魯全.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度與和諧社會(huì)建設(shè)[J].山東社會(huì)科學(xué),2008(10).

C913.7

A

1673-1999（2010）06-0053-02

吳傳玉（1981-），男，山東臨沂人，重慶大學(xué)（重慶400044）貿(mào)易與行政學(xué)院社會(huì)保障專(zhuān)業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障；張朝強(qiáng)（1973-），男，山東臨沂人，重慶大學(xué)貿(mào)易與行政學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)碩士研究生；趙有聲（1955-），男，重慶人，重慶大學(xué)貿(mào)易與行政學(xué)院副教授、碩士研究生導(dǎo)師。

2009-10-24

重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2007—SH04）。