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    檢察資源整合與一體化機(jī)制研究

    2010-10-18 05:51:40龐祥海
    中國(guó)檢察官 2010年5期
    關(guān)鍵詞:檢察工作資源整合檢察

    文◎龐祥海

    檢察資源整合與一體化機(jī)制研究

    文◎龐祥海*

    系統(tǒng)論原理告訴我們,任何事物都處在一個(gè)系統(tǒng)之中,受這個(gè)系統(tǒng)力場(chǎng)的影響,與其他事物相互作用,按照一定的規(guī)律運(yùn)行。檢察資源整合,就是按照系統(tǒng)論原理和法制統(tǒng)一精神,準(zhǔn)確把握檢察機(jī)關(guān)在憲法體制中的定位,充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的政治體制優(yōu)勢(shì)、司法體制優(yōu)勢(shì)、檢察體制優(yōu)勢(shì),完善檢察工作機(jī)制,凝聚整體合力,實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效能的最大化。承德檢察實(shí)踐表明,檢察資源整合對(duì)于提高司法效率,建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度具有重要推動(dòng)作用。本文就檢察資源整合架構(gòu)與機(jī)制建設(shè)問(wèn)題作一探析。

    一、準(zhǔn)確把握檢察資源整合的特征、層次和原則

    從檢察資源整合的含義看,它具有五個(gè)方面特征:一是主體性。在檢察資源整合中,檢察機(jī)關(guān)是主體,通過(guò)優(yōu)化職能配置,突出檢察工作主題,落實(shí)檢察工作總體要求,維護(hù)憲法和法律統(tǒng)一正確實(shí)施。二是系統(tǒng)性。從國(guó)家政權(quán)架構(gòu)看,檢察機(jī)關(guān)隸屬黨委系統(tǒng)、司法系統(tǒng),必須嚴(yán)格遵循所在系統(tǒng)的共性規(guī)則。三是整合性。我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定,公安、檢察、審判機(jī)關(guān)工作關(guān)系是分工負(fù)責(zé),互相配合,互相制約。根據(jù)有關(guān)規(guī)定,不同的執(zhí)法權(quán)都具有一定的獨(dú)立性和排他性,這是保證正確執(zhí)法的必然要求。但在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中,還或多或少地存在規(guī)定過(guò)于原則造成銜接脫節(jié)、各自為戰(zhàn)造成力量分散、利益驅(qū)動(dòng)造成執(zhí)法偏離等與法治精神相悖的問(wèn)題。檢察資源整合能夠有效凝集力量,形成整體合力。四是法治性。檢察資源整合,必須在法律政策規(guī)定的框架內(nèi),嚴(yán)格依法依規(guī)運(yùn)行。五是創(chuàng)新性。檢察資源整合,對(duì)內(nèi)充分體現(xiàn)了整體性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性的檢察工作基本規(guī)律,對(duì)外應(yīng)當(dāng)本著謙抑、協(xié)商與合作的精神,創(chuàng)新工作機(jī)制,整合相關(guān)資源,增強(qiáng)檢察工作的科學(xué)性。

    按照檢察機(jī)關(guān)所在系統(tǒng)分類(lèi),檢察資源整合可分為三個(gè)層次:其一,在檢察層面,實(shí)行檢察一體化。這是檢察資源整合的基礎(chǔ)。檢察一體是大陸法系檢察機(jī)關(guān)的重要組織原則,就外部關(guān)系而言,檢察一體原則強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)整體的獨(dú)立性;就內(nèi)部關(guān)系而言,檢察一體原則調(diào)整上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間關(guān)系,以及同一級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)檢察官之間的關(guān)系,實(shí)行上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院和檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。領(lǐng)導(dǎo)體制決定檢察系統(tǒng)必須統(tǒng)一意志、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一行動(dòng),成為和諧高效的檢察統(tǒng)一體。其二,在司法層面,深化司法一體化。這是檢察資源整合的方向。檢察機(jī)關(guān)隸屬司法系統(tǒng),是司法一體化機(jī)制建設(shè)的重要力量。應(yīng)在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下,整合司法資源,實(shí)現(xiàn)司法力度相當(dāng)、司法標(biāo)準(zhǔn)一致、司法效果統(tǒng)一的目標(biāo),這也是建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度的有效途徑。其三,在執(zhí)法層面,對(duì)接執(zhí)法一體化。這是檢察資源整合的依托。檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系,在保障法律法規(guī)正確實(shí)施目標(biāo)上具有高度的一致性,是執(zhí)法一體化建設(shè)的有力推動(dòng)者。通過(guò)履行檢察監(jiān)督職能,加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督,用法律監(jiān)督權(quán)凝聚行政執(zhí)法權(quán),以監(jiān)督行政執(zhí)法推進(jìn)依法行政的一體化機(jī)制,實(shí)現(xiàn)執(zhí)法成效的最大化,是促進(jìn)依法行政的迫切需要。

    檢察資源整合應(yīng)當(dāng)把握三個(gè)原則:一是有利于加強(qiáng)黨對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)的憲法體制規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是檢察機(jī)關(guān)最大的政治資源和基本的工作原則,具有十分重要的作用,必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持并不斷加強(qiáng)。只有這樣,檢察工作才有旺盛的生命力。二是有利于檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。以強(qiáng)化法律監(jiān)督為基本訴求,增強(qiáng)法律監(jiān)督的實(shí)際效果。三是有利于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效果的有機(jī)統(tǒng)一。服務(wù)大局是執(zhí)法機(jī)關(guān)的重要使命,當(dāng)前保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定是最大的大局,檢察資源整合要有助于服務(wù)大局,有助于為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供強(qiáng)有力的司法保障。

    二、逐步建立檢察一體化機(jī)制架構(gòu)與規(guī)范

    檢察一體化改革涉及檢察機(jī)關(guān)的組織發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題,需要若干機(jī)制支撐,保證檢察權(quán)有效運(yùn)作。高檢院有宏觀政策指導(dǎo),各地檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了有益的探索與實(shí)踐。檢察一體化改革應(yīng)著力強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)體制,完善檢察工作機(jī)制。

    (一)以落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)體制為主線,強(qiáng)化上級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。首先,加強(qiáng)政策上的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。一方面,主動(dòng)爭(zhēng)取黨委的領(lǐng)導(dǎo),充分發(fā)揮黨委政策的導(dǎo)向性、強(qiáng)制性和規(guī)范性作用,解決檢察機(jī)關(guān)面臨的政策環(huán)境、執(zhí)法環(huán)境、檢務(wù)保障等瓶頸問(wèn)題;另一方面,充分發(fā)揮上級(jí)院黨組和檢察委員會(huì)政策指導(dǎo)作用,著力解決規(guī)范執(zhí)法與科學(xué)發(fā)展兩大問(wèn)題。其次,加強(qiáng)下級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)干部的統(tǒng)一協(xié)管。在檢察系統(tǒng)形成上下級(jí)院干部雙向交流制度,嚴(yán)格擬任領(lǐng)導(dǎo)干部法律專(zhuān)業(yè)化標(biāo)準(zhǔn),推動(dòng)專(zhuān)家型領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。在領(lǐng)導(dǎo)干部管理中,一個(gè)突出的問(wèn)題是行政化管理傾向??萍?jí)干部52周歲、處級(jí)干部55周歲“一刀切”內(nèi)退,一方面檢察人員緊缺問(wèn)題嚴(yán)重,一方面造成資深檢察官資源流失。承德市檢察院實(shí)行高級(jí)檢察官重大工程預(yù)防專(zhuān)員制度,作為一種補(bǔ)救措施,初步激活了這部分人力資源。第三,加強(qiáng)檢務(wù)保障上的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。推進(jìn)檢察經(jīng)費(fèi)保障體制改革,建立健全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的基層檢察經(jīng)費(fèi)正常增長(zhǎng)機(jī)制。按照循序漸進(jìn)原則,采取“統(tǒng)一規(guī)劃、分散購(gòu)置、統(tǒng)一調(diào)配使用”方式,確保資源優(yōu)化配置。這一點(diǎn),在經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為必要。

    (二)以實(shí)行精細(xì)化管理為保證,強(qiáng)化檢察工作的司法屬性。檢察權(quán)具有司法性、監(jiān)督性、人民性,必須嚴(yán)格遵循司法工作規(guī)律和法治精神,摒棄行政化管理傾向,實(shí)行精細(xì)化管理。把目標(biāo)管理置于首位,統(tǒng)一執(zhí)法導(dǎo)向。實(shí)行查辦職務(wù)犯罪立案公訴率和有罪判決率 “雙百”目標(biāo)管理,落實(shí)精確打擊要求,用辦案的高質(zhì)量贏得司法誠(chéng)信度;實(shí)行辦案零事故、當(dāng)事人零上訪和干警零違紀(jì)目標(biāo)管理,落實(shí)從嚴(yán)治警要求,用檢察官的高素質(zhì)贏得社會(huì)公信度、公認(rèn)度與和諧度。把規(guī)范管理置于核心地位,統(tǒng)一執(zhí)法尺度。按照高檢院《人民檢察院規(guī)范化管理體系指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)》要求,逐步形成檢察機(jī)關(guān)規(guī)范化管理的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。制定統(tǒng)一的公訴工作操作規(guī)程、職務(wù)犯罪案件偵查工作規(guī)程、控告申訴案件首辦責(zé)任制以及檢務(wù)督察、檢務(wù)公開(kāi)等有關(guān)規(guī)則規(guī)定,加強(qiáng)檢察業(yè)務(wù)工作的規(guī)范化建設(shè)。把質(zhì)量管理置于重要地位,統(tǒng)一執(zhí)法考核。按照司法規(guī)律和檢察業(yè)務(wù)工作規(guī)律,科學(xué)確定各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)工作的考評(píng)指標(biāo)體系,確立正確的考評(píng)導(dǎo)向,建立健全執(zhí)法績(jī)效綜合評(píng)估和考核體系。承德市院通過(guò)制定226條五大監(jiān)督工作規(guī)程、100條檢察委員會(huì)工作規(guī)范,形成系統(tǒng)的管理框架,促進(jìn)了嚴(yán)格執(zhí)法。

    (三)以檢察業(yè)務(wù)建設(shè)為中心,強(qiáng)化偵查一體化機(jī)制建設(shè)。在“三位一體”的檢察工作布局中,檢察業(yè)務(wù)居于主導(dǎo)地位。而在各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)中,某種程度上偵查工作居于核心地位,對(duì)其他業(yè)務(wù)具有一定的輻射和帶動(dòng)作用。實(shí)行偵查一體化機(jī)制,是落實(shí)檢察一體化改革的重要組成部分,適應(yīng)了職務(wù)犯罪偵查模式的轉(zhuǎn)變,為單一偵查模式向整體偵查模式轉(zhuǎn)變提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。相對(duì)而言,偵查一體化改革易于整合檢察資源,迅速形成整體工作合力。實(shí)行偵查一體化,要充分發(fā)揮上級(jí)院偵查指揮中心功能,發(fā)揮偵查協(xié)作機(jī)制功能,發(fā)揮偵查人才庫(kù)作用,提高偵查組織指揮能力,發(fā)現(xiàn)和證明犯罪能力,運(yùn)用法律與政策審訊突破能力和防范翻供翻證能力。實(shí)行偵查一體化,要把握“整合、統(tǒng)一”等基本內(nèi)核:整合信息資源,實(shí)行大要案件線索統(tǒng)一管理;整合警力資源,實(shí)行偵查人員統(tǒng)一調(diào)配;整合物力資源,實(shí)行偵查裝備統(tǒng)一調(diào)配;整合內(nèi)部資源,實(shí)行部門(mén)配合統(tǒng)一協(xié)調(diào);整合管理資源,實(shí)行大要案?jìng)刹榻y(tǒng)一指揮。當(dāng)前,在建立三級(jí)偵查人才庫(kù)時(shí),應(yīng)加大鑒定、訊問(wèn)、搜查等方面專(zhuān)家人才的引進(jìn)或培養(yǎng),解決高端人才緊缺問(wèn)題,形成厚實(shí)的人才梯隊(duì)和強(qiáng)大的技偵力量。同時(shí),建立偵防一體化機(jī)制,落實(shí)公訴引導(dǎo)偵查工作機(jī)制,推行主訴主辦檢察官辦案責(zé)任制,通過(guò)以上改革,強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)體制,增強(qiáng)檢察活力。

    三、著眼全局推動(dòng)司法與執(zhí)法一體化機(jī)制建設(shè)

    在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下,檢察機(jī)關(guān)在司法機(jī)關(guān)互相配合、互相制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制中,在對(duì)行政執(zhí)法實(shí)際監(jiān)督工作中,具有法律監(jiān)督的獨(dú)特地位。一方面,把強(qiáng)化司法權(quán)的監(jiān)督制約作為推進(jìn)司法一體化的基礎(chǔ),把和諧監(jiān)督方式與剛性監(jiān)督目標(biāo)作為推進(jìn)執(zhí)法一體化的手段,逐步完善協(xié)作配合工作機(jī)制,形成更大范圍的整體工作合力,對(duì)于促進(jìn)公正高效權(quán)威的司法改革,增強(qiáng)執(zhí)法公信力具有重要意義。另一方面,檢察工作離不開(kāi)社會(huì)各方面的支撐,只有充分挖掘社會(huì)資源,依靠社會(huì)力量,才能有效地促進(jìn)司法效率。推進(jìn)司法與執(zhí)法一體化,應(yīng)著眼以下機(jī)制的建立和完善。

    (一)建立司法標(biāo)準(zhǔn)信息共享系統(tǒng)。公、檢、法、司處于不同的執(zhí)法訴訟環(huán)節(jié),制定相關(guān)案件辦理標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于統(tǒng)一執(zhí)法尺度、促進(jìn)嚴(yán)格公正執(zhí)法具有重要作用。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)制定刑事案件審查批捕標(biāo)準(zhǔn)、刑事案件提起公訴標(biāo)準(zhǔn)、刑事案件抗訴標(biāo)準(zhǔn)和民事行政案件抗訴標(biāo)準(zhǔn),對(duì)公安機(jī)關(guān)移送的提請(qǐng)批捕、提起公訴案件予以引導(dǎo),對(duì)法院審判也起到間接的“審判建議”作用。當(dāng)然,檢察機(jī)關(guān)也要深入研究公安、法院的辦案標(biāo)準(zhǔn),在嚴(yán)格執(zhí)法的前提下,凝聚更多的共識(shí)。當(dāng)前,特別要嚴(yán)格貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策,把握“濟(jì)嚴(yán)”和“濟(jì)寬”兩個(gè)點(diǎn),解決該重不重、該輕不輕的問(wèn)題?,F(xiàn)在有一種傾向,從偵查到審判,認(rèn)為寬嚴(yán)相濟(jì)就是從輕,事實(shí)上,一味從輕難以取得預(yù)期社會(huì)治安效果。應(yīng)當(dāng)寬嚴(yán)適度,該寬則寬,當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán),充分發(fā)揮刑法的打擊功能,嚴(yán)厲懲治嚴(yán)重刑事犯罪。

    (二)建立執(zhí)法與司法相銜接機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處于不同的系統(tǒng),依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的原則規(guī)定建立工作關(guān)系。建立檢察機(jī)關(guān)司法與行政機(jī)關(guān)執(zhí)法相銜接工作機(jī)制,對(duì)于強(qiáng)化監(jiān)督與配合,增強(qiáng)執(zhí)法效果具有重要作用??赏ㄟ^(guò)聯(lián)合制定文件,建立聯(lián)席會(huì)議制度,借助預(yù)防指導(dǎo)委員會(huì)的平臺(tái),進(jìn)一步完善刑事案件線索移送、重大疑難司法案件會(huì)商會(huì)診、重大經(jīng)濟(jì)案件聯(lián)合查辦、重大信訪案件聯(lián)合處置等協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制,實(shí)現(xiàn)司法與執(zhí)法的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。建立執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò),實(shí)行事前、事中、事后全程監(jiān)督模式,將監(jiān)督鏈條前移延伸,形成刑檢監(jiān)督介入、執(zhí)行監(jiān)督接續(xù)、職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督跟進(jìn)的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙不間斷監(jiān)督。

    (三)建立配合法律監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制。履行監(jiān)督與配合監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法一體化的一體兩面,履行監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé),配合監(jiān)督是要引導(dǎo)被監(jiān)督機(jī)關(guān)全面履行被監(jiān)督的各項(xiàng)義務(wù)。建立監(jiān)督與被監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制,要以溝通為前提、預(yù)防為載體、協(xié)作為主體,強(qiáng)化執(zhí)法情況通報(bào)、回饋查辦結(jié)果、移交刑事案件等機(jī)制,形成對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督制約。檢察機(jī)關(guān)在有效監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)的基礎(chǔ)上,要深入行業(yè)單位調(diào)查權(quán)力運(yùn)行的潛規(guī)則,掌握權(quán)力運(yùn)作中形成的利益共同體,強(qiáng)化訴訟監(jiān)督,不斷規(guī)范依法行政,促進(jìn)依法執(zhí)政。

    (四)推行和諧司法監(jiān)督機(jī)制。實(shí)行法律監(jiān)督說(shuō)理機(jī)制,是提高監(jiān)督效能的有效方法,對(duì)于促進(jìn)法治和諧、形成執(zhí)法合力具有重要作用。要拓展檢察建議的使用范圍,深化法律文書(shū)說(shuō)理改革,在立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、民行監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督中運(yùn)用說(shuō)理方式,增強(qiáng)監(jiān)督功能。運(yùn)用信息化促進(jìn)和諧監(jiān)督,包括職務(wù)犯罪偵查全程錄音錄像、示證系統(tǒng)、審訊及監(jiān)管場(chǎng)所監(jiān)控等手段,提高監(jiān)督的說(shuō)服力和效率。需要明確的是,和諧司法監(jiān)督重在監(jiān)督,重在擴(kuò)大監(jiān)督效果,絕不能為了追求部門(mén)之間所謂的“和諧”,而弱化監(jiān)督甚至放棄監(jiān)督職能。

    (五)加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)工作協(xié)作配合。查辦涉農(nóng)職務(wù)犯罪、查辦破壞能源資源瀆職侵權(quán)犯罪是高檢院組織開(kāi)展的兩個(gè)專(zhuān)項(xiàng)工作,有很強(qiáng)的針對(duì)性。檢察機(jī)關(guān)要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧方法,找準(zhǔn)法律監(jiān)督與維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的結(jié)合點(diǎn),與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn),與保障改善民生的結(jié)合點(diǎn),發(fā)揮法律監(jiān)督綜合功能,實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督綜合效果。與公安、審計(jì)、工商、稅務(wù)等職能部門(mén)加強(qiáng)協(xié)作,將監(jiān)督觸角擴(kuò)展到資源、金融、管理等部門(mén),監(jiān)督范圍擴(kuò)展到拆違、節(jié)能減排、礦山開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目,把經(jīng)濟(jì)運(yùn)行當(dāng)中、市場(chǎng)非規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中的潛規(guī)則揭露出來(lái),能查得出防得住,以整體合力綜合整治能源資源和生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)管理秩序,營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。組建“農(nóng)村工作隊(duì)”,深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和重點(diǎn)村宣傳法制、接受信訪、受理舉報(bào)、查辦案件,全力促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。承德市院專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“經(jīng)濟(jì)犯罪偵查監(jiān)督處”,在全省是首例,對(duì)涉稅、涉礦等重大經(jīng)濟(jì)案件重點(diǎn)監(jiān)督,收到“突破一線、監(jiān)督一片”的良好法律效果。

    必須看到,檢察資源整合涉及到權(quán)力分配、資源調(diào)配、機(jī)制建設(shè)諸方面,以及由此產(chǎn)生的一些利益沖突。雖然檢察一體化、偵查一體化等在實(shí)踐中大量運(yùn)用,但還沒(méi)有上升到法律規(guī)定的層面。檢察工作重在監(jiān)督,監(jiān)督工作重在實(shí)效。只要對(duì)深化檢察改革、強(qiáng)化法律監(jiān)督有利的事情,就有必要深入研究和實(shí)踐。

    *河北省承德市人民檢察院檢察長(zhǎng)[067000]

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