城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)民利益分割與彌補(bǔ)探索——以重慶市永川區(qū)中山路失地農(nóng)民為例

吳安新，李 進(jìn)，鮑香花，胡春艷

（重慶文理學(xué)院，重慶 402160）

隨著建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的逐步深入，城鄉(xiāng)一體化的步伐逐漸加快，土地是農(nóng)民生存的根本，但由于我國(guó)的城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)特征明顯，人地關(guān)系高度緊張。走工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化道路雖然是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，富裕農(nóng)民的重要途徑，但是由于種種原因，在此過(guò)程中一部分失地農(nóng)民的合法權(quán)益卻并沒(méi)有得到有效保障，合理訴求并未得到妥善解決，出現(xiàn)了農(nóng)民利益分割失調(diào)的情況。隨著改革開(kāi)放的深入，廣大農(nóng)民由受益者逐漸變成了中國(guó)社會(huì)的弱勢(shì)群體，甚至是利益的受損者，在國(guó)家發(fā)展和財(cái)富增長(zhǎng)的過(guò)程中，他們分享成果的相對(duì)份額卻日益下降，對(duì)于土地農(nóng)民有三十年的土地使用權(quán)，但卻沒(méi)有收益權(quán)和處理權(quán)[1]。

1 失地農(nóng)民利益分割現(xiàn)狀分析

由于城市建設(shè)步伐的加快，戶籍制度改革不斷深化，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的變革和人口流動(dòng)日益頻繁，土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)人口增長(zhǎng)很快。隨之而來(lái)的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員與住房安置工作也出現(xiàn)了許多新問(wèn)題，群眾的利益訴求范圍日益擴(kuò)大，而在此范圍內(nèi)，以農(nóng)村征地拆遷分配問(wèn)題最為突出。土地征用農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的諸多保障問(wèn)題也引起了一系列的附屬問(wèn)題。

永川區(qū)中山路辦事處下轄7個(gè)社區(qū)，8個(gè)村，總?cè)藬?shù)約為12萬(wàn)5千人。其中城市人口10萬(wàn)人以上，是城鄉(xiāng)一體化的典型示范區(qū)，也是失地農(nóng)民利益分割矛盾較為突出的地區(qū)。2007年，永川區(qū)中山路辦事處接到關(guān)于土地征用問(wèn)題和三農(nóng)問(wèn)題的信訪案件共66件，占2007年總量的45.2%，人數(shù)共計(jì)705人次，占總?cè)藬?shù)的57.6%。特別是2007年4月份，辦事處共接到信訪15件497人次。而關(guān)于土地征用問(wèn)題和三農(nóng)問(wèn)題的就有7件473人次，占該月人數(shù)總量的95.2%。2008年，辦事處共接到土地征用問(wèn)題和三農(nóng)問(wèn)題信訪206件，占總信訪量的63.17%，較去年上升了35.57%。數(shù)據(jù)可以看出，由于滿足城市建設(shè)的需要，為促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步深化，征用農(nóng)民土地的現(xiàn)象愈加頻繁，而從中出現(xiàn)的矛盾沖突也在逐年增加。

調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)民失去土地的原因大致可分為三類：一是由于收入差距的原因，從事土地經(jīng)營(yíng)的收益不高，農(nóng)民紛紛外出打工，造成“主動(dòng)性失地”；二是國(guó)家征用農(nóng)村土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；三是由于城市規(guī)劃綠化用地的需要，政府要求農(nóng)民在集體土地上進(jìn)行綠化建設(shè)，這樣從表面上看，土地雖然仍然屬于農(nóng)民集體，但是實(shí)際上卻失去了對(duì)土地的支配權(quán)。針對(duì)這三種失地情況，除“主動(dòng)性失地”的農(nóng)民外，其余兩種情況政府大多采取一次性補(bǔ)償?shù)厣细街?、青苗等損失或采取國(guó)家予以轉(zhuǎn)非轉(zhuǎn)居或給自謀職業(yè)人員補(bǔ)償費(fèi)的方式予以彌補(bǔ)農(nóng)民利益損失。我國(guó)《土地管理法》第二條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償，沒(méi)有國(guó)家規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償”。但是在現(xiàn)實(shí)征地過(guò)程中卻不可避免帶來(lái)多重矛盾，其中最突出的矛盾有兩類：①縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)政收益與農(nóng)民個(gè)體利益的矛盾。農(nóng)民以土地為生存的第一要素和手段，與民爭(zhēng)利很容易激化矛盾，但是分稅改革以后，土地拍賣(mài)收益占地方財(cái)政約三分之一，這就很容易激勵(lì)地方政府的自我經(jīng)濟(jì)理性，忽視或弱化農(nóng)民利益訴求，一定程度、一定范圍內(nèi)加劇了矛盾；②縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)政收益與國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃和政治目標(biāo)統(tǒng)一化之間的矛盾。地方政府自我利益實(shí)現(xiàn)動(dòng)機(jī)往往忽視國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和市場(chǎng)的部分規(guī)律，有令不依的現(xiàn)象大量存在。當(dāng)然除此以外還有村集體利益、非農(nóng)用地業(yè)主利益、中介參與利益者等多方交織局面，這6方之間形成了一個(gè)立體利益博弈網(wǎng)絡(luò)，但最核心的則是縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)政收益與農(nóng)民個(gè)體利益的矛盾、縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)政收益與國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃和政治目標(biāo)統(tǒng)一化之間的矛盾，他們制約著其他矛盾的發(fā)展及走向問(wèn)題。如果政府采用優(yōu)先考慮社會(huì)利益，處理方法欠缺，就可能出現(xiàn)受到威脅的失地農(nóng)民的利益與社會(huì)整體利益發(fā)生沖突的情況，甚至激化矛盾，這是需要注意的動(dòng)態(tài)方向。

2 失地農(nóng)民利益分割存在的問(wèn)題及原因分析

在眾多的失地農(nóng)民中，有一部分失地農(nóng)民的利益并沒(méi)有得到有效保障，生活十分困難。他們不僅沒(méi)有從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中受益，反而變相地為此做出了犧牲，承擔(dān)了發(fā)展的成本，成為征地過(guò)程中的利益受損者。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室陳錫文主任所說(shuō)：“農(nóng)民失去土地以后，他就當(dāng)不成農(nóng)民了，而領(lǐng)到的那點(diǎn)補(bǔ)償金，也當(dāng)不成市民，既不是農(nóng)民又不是市民。只能是社區(qū)游民，社會(huì)流民。”由于地方政府和失地農(nóng)民的個(gè)體理性導(dǎo)致整體非理性，陷入“囚徒困境”，經(jīng)濟(jì)學(xué)上就是一種博弈關(guān)系，按照2005年因?qū)Σ┺恼摰呢暙I(xiàn)而獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的Robert Aumann教授的說(shuō)法，博弈論就是研究互動(dòng)決策的理論。所謂互動(dòng)決策，即各行動(dòng)方（即局中人[player]）的決策是相互影響的，每個(gè)人在決策的時(shí)候必須將他人的決策納入自己的決策考慮之中，當(dāng)然也需要把別人對(duì)于自己的考慮也要納入考慮之中……在如此迭代考慮情形進(jìn)行決策，選擇最有利于自己的戰(zhàn)略（strategy）。根據(jù)《博弈圣經(jīng)》的博弈關(guān)系8點(diǎn)要素構(gòu)建決策人、對(duì)抗者、生物親序、局中人、策略、得失、次序、博弈均衡；失地農(nóng)民與地方政府二者對(duì)應(yīng)于8大要素來(lái)分析的話，一定程度上政府是決策人（拋出失地農(nóng)民被動(dòng)的選擇自己的博弈收益，從博弈關(guān)系的地位優(yōu)劣上看則是如此），多數(shù)情況下失地農(nóng)民是對(duì)抗者（除非農(nóng)民優(yōu)先選擇博弈的主動(dòng)權(quán)，一般不存在這個(gè)可能性），二者都是局中人，都在生物親序（無(wú)論動(dòng)態(tài)還是靜態(tài)博弈，農(nóng)民也在被動(dòng)地從混亂的環(huán)境中等待、尋找有序的親近行為），然后一系列的博弈關(guān)系開(kāi)始，直至均衡出現(xiàn)。以靜態(tài)觀點(diǎn)或者說(shuō)一次性博弈過(guò)程我們構(gòu)建納什均衡博弈如圖所示：

圖1 地方政府和失地農(nóng)民博弈得益矩陣

在征地過(guò)程中，地方政府利益的最大化往往與失地農(nóng)民利益最大化相沖突，再次博弈過(guò)程中地方政府并不一定能代表失地農(nóng)民的利益，而失地農(nóng)民利益的最大化也并不等于地方政府利益達(dá)到最大化。當(dāng)?shù)胤秸c失地農(nóng)民都為追求自身利益的最大化而相互競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，其結(jié)果可能是雙方利益都遭到損害[2]。如果雙方都是以自己經(jīng)濟(jì)理性考慮自己的利益最大化，則容易造成雙方受損，最后只能得益（2，2），與共享型（5，5）相比福利損失高達(dá) 1.5 倍。但是，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，基本上都是（5，2）博弈模式，因?yàn)榛鶎诱臋?quán)力地位往往采取占優(yōu)策略，致使失地農(nóng)民有一定利益損失，失地農(nóng)民的利益就很難得到有效的保障。但是，失地農(nóng)民一般不滿足（2）的得益收益，而是通過(guò)上訪甚至自殘等手段與地方政府進(jìn)行再次博弈，如圖。

圖2 地方政府和失地農(nóng)民動(dòng)態(tài)博弈得益矩陣

在這個(gè)博弈過(guò)程中并沒(méi)有達(dá)到納什均衡的要求，因?yàn)榭傮w上它是以農(nóng)民的不滿意的對(duì)抗情緒為主，并且地方政府也不滿足這個(gè)博弈得益，相比圖1的收益，無(wú)論政府采取哪項(xiàng)策略，其博弈得益都不夠理想，并且社會(huì)矛盾不是緩和，而是惡化，所以博弈還要繼續(xù)。在持續(xù)博弈過(guò)程中，地方政府一般基于媒體壓力、上級(jí)政府壓力、民眾壓力等或采取迂回策略，或在一定程度上利益讓步，直到失地農(nóng)民相對(duì)滿意，才能達(dá)到最終的均衡，這個(gè)均衡收益對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)低于初次博弈得益，而失地農(nóng)民高于初次博弈得益，如圖3所示：

圖3 地方政府和失地農(nóng)民動(dòng)態(tài)博弈得益矩陣

圖3是經(jīng)過(guò)多次博弈之后，農(nóng)民和地方政府間的博弈關(guān)系趨于平衡，這也是社會(huì)建設(shè)政治走向文明化的一個(gè)標(biāo)志和必經(jīng)過(guò)程，最終會(huì)形成農(nóng)民利益越來(lái)越得到尊重，地方政府利益（一般為非應(yīng)得收益）越來(lái)越得到限制，但以社會(huì)高度看待此問(wèn)題，則是一種社會(huì)的帕累托改進(jìn)，整個(gè)社會(huì)的福利水平有所增進(jìn)。不過(guò)既然目前大量存在著初次納什均衡博弈的關(guān)系，說(shuō)明社會(huì)部分狀態(tài)不是帕累托優(yōu)化，即存在著地方政府與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致利益分割不平衡。我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)以現(xiàn)代化大工業(yè)為主，而農(nóng)村則是典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)；農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和人均消費(fèi)水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。這樣的落后具有先天性的不平等，正因?yàn)檫@種不平等使得資源向大中城市越來(lái)越集中，原本資源就稀缺的農(nóng)村多數(shù)依靠農(nóng)業(yè)獲取自己的經(jīng)濟(jì)福利，而二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的“嫌貧愛(ài)富”使大大小小的政治中心所在地自然統(tǒng)攬了大部分經(jīng)濟(jì)資源，農(nóng)村的利益在先天和無(wú)形中受到侵害，尤其是農(nóng)民賴以生存的土地被征用而未得到妥善安置，由于文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能較低，就業(yè)就有可能無(wú)著落，利益分割的不公平性一目了然。（2）補(bǔ)償制度不完善、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。對(duì)于失地農(nóng)民的補(bǔ)償，政府多采用買(mǎi)斷式的一次性安置，給了補(bǔ)償就將農(nóng)民推向了社會(huì)。由于一些農(nóng)民理財(cái)能力差，坐吃山空將錢(qián)花光，陷入了種田無(wú)地、居住無(wú)房、上班無(wú)崗、社保無(wú)份的境地，生活在城市的邊緣，成為新的弱勢(shì)群體。特別是超過(guò)55歲年齡段的失地農(nóng)民，他們基本沒(méi)有勞動(dòng)能力和收入來(lái)源，成為家庭負(fù)擔(dān)，生活最為堪憂。還有一部分失地農(nóng)民卻因?yàn)樯厦婧偷胤秸募唤y(tǒng)一，有的偏高，有的偏低，造成下級(jí)政府不知如何實(shí)施補(bǔ)償或按照低標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，這樣就不能有效保障農(nóng)民的利益。（3）保障不到位、承諾未實(shí)現(xiàn)。永川區(qū)中山路辦事處玉清村玉青寺村民小組，地處渝西永川區(qū)政治經(jīng)濟(jì)文化中心和城市建設(shè)開(kāi)發(fā)的重要地位，為滿足城市建設(shè)的需要，該社土地全部被征用。由于當(dāng)時(shí)補(bǔ)償費(fèi)用較低，該社農(nóng)民從此成了城市貧民，無(wú)職無(wú)業(yè)。當(dāng)時(shí)征地時(shí)開(kāi)發(fā)商承諾，轉(zhuǎn)非后立即與農(nóng)民劃撥土地，修廠辦實(shí)體，解決子孫后代生活，逐步走上富裕道路，但轉(zhuǎn)非后近兩年，卻未得到解決。<<重慶市征地補(bǔ)償辦法>>（重慶市人民政府55號(hào)令）第十八條規(guī)定:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地被全部征用后，有條件興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體且安置農(nóng)專非人員在10人以上的經(jīng)有審批權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，土地行政主管部門(mén)可將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)一次性支付給經(jīng)濟(jì)實(shí)體，作為被安置的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員投入的資本金，同時(shí)，按每個(gè)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員20至30平方米的標(biāo)準(zhǔn)向經(jīng)濟(jì)實(shí)體劃撥土地用于發(fā)展生產(chǎn)，安置農(nóng)轉(zhuǎn)非人員。而現(xiàn)在玉清村的社員按法律法規(guī)的要求，已經(jīng)學(xué)會(huì)了商業(yè)、服務(wù)業(yè)、修理業(yè)、飲食業(yè)等求生存的路子，也愿意投入一部分資金，但至今卻仍無(wú)求職條件和有力無(wú)處使，因而面臨著生活無(wú)源，人心不安的困境。（4）認(rèn)識(shí)滯后導(dǎo)致利益分割不平衡。一方面是開(kāi)發(fā)商和地方政府認(rèn)識(shí)滯后，開(kāi)發(fā)商沒(méi)有認(rèn)真分析現(xiàn)在所處環(huán)境是否成熟，片面追求經(jīng)濟(jì)利益，過(guò)分的向農(nóng)村索取，忽視農(nóng)民利益。有的地方政府想法好，卻未認(rèn)真權(quán)衡，有時(shí)候“筑巢引鳳”卻不見(jiàn)鳳，土地荒蕪而農(nóng)民卻無(wú)地可耕。另一方面是失地農(nóng)民認(rèn)識(shí)滯后，片面強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益，沒(méi)有社會(huì)主義集體觀，而對(duì)補(bǔ)償安置不切實(shí)際地漫天要價(jià)，或在征地前非生產(chǎn)性搶種、搶建，想索取更多的賠償，若政府不給，則群眾起哄等。（5）安置不對(duì)口。建安置房時(shí)小面積戶型較多，由于整個(gè)小區(qū)房屋建設(shè)規(guī)劃在審理時(shí)被砍掉一部分，造成某種戶型數(shù)量減少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足拆遷戶的要求，而對(duì)于欠缺方面的補(bǔ)償，農(nóng)民又要價(jià)過(guò)高，無(wú)法滿足或補(bǔ)償太低，農(nóng)民不滿。對(duì)于就業(yè)上的安置有的沒(méi)有調(diào)查清楚被安置人員的特長(zhǎng)技能就隨意安置，造成失地農(nóng)民無(wú)法正常就業(yè)，失業(yè)率增加等等。

3 農(nóng)民利益彌補(bǔ)探索

當(dāng)農(nóng)民離開(kāi)了自己作為命根的土地，而利益又未得到保障時(shí)，應(yīng)該采取什么辦法來(lái)彌補(bǔ)呢?當(dāng)?shù)卣绻鐖D1所示得不到（5）的收益，它就仍然與民爭(zhēng)利，就存在著與失地農(nóng)民都因?yàn)檎鞯囟萑搿扒敉嚼Ь场辈┺南葳?；如果它得到?）的收益，提高自己收益必將損害農(nóng)民的利益，囚徒困境的靜止?fàn)顟B(tài)被破壞，又會(huì)陷入新的一輪博弈過(guò)程，直至到達(dá)均衡局面的出現(xiàn)。應(yīng)該如何平衡雙方的利益分割，保障其利益呢？從根本上講，在于地方政府與農(nóng)民的雙方的共同努力，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。政府要保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，失地農(nóng)民也要體諒政府的難處，補(bǔ)償要求要合理。從以下幾個(gè)方面努力，以求走出“囚徒困境”，達(dá)到合理的利益分割點(diǎn)。

3.1 創(chuàng)建基層政府行政博弈法則，推進(jìn)城鄉(xiāng)生存狀態(tài)一體化

要打破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，增加農(nóng)民收入，逐步深化戶籍制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民在教育，醫(yī)療等方面的機(jī)會(huì)平等，通過(guò)農(nóng)民市民化，農(nóng)業(yè)工業(yè)化，農(nóng)村城市化來(lái)完成城鄉(xiāng)生產(chǎn)方式一體化，生活方式一體化和市場(chǎng)體系一體化。促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等措施的實(shí)施和完善，需要中央政府在行政治理過(guò)程中催生一種以博弈論為理論依據(jù)的政府行政法則，尤其是地方基層政府的，以利益分割的博弈過(guò)程和博弈結(jié)果為切合點(diǎn)，盡力完善基層政府行政規(guī)范，規(guī)制其于民爭(zhēng)利的經(jīng)濟(jì)理性，把經(jīng)濟(jì)博弈納入依法行政的范疇，以克服阻礙完成城鄉(xiāng)一體化的重要障礙，這是克服城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致利益分割不平衡的根本途徑。

3.2 土地產(chǎn)權(quán)集約化以克服利益博弈中補(bǔ)償制度不完善、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展，富裕農(nóng)民的同時(shí)，減少失地農(nóng)民增量，是解決失地農(nóng)民利益分割一個(gè)有效途徑。2001年6月，四川省南溪縣羅龍鎮(zhèn)杉木村27戶農(nóng)民，用各自的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股成立羅龍養(yǎng)殖公司，從事白鵝、兔、魚(yú)等養(yǎng)殖。這個(gè)公司完全由農(nóng)民自發(fā)組織，規(guī)模開(kāi)發(fā)集約經(jīng)營(yíng)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享。農(nóng)民在自己的土地上既作農(nóng)業(yè)工人，按月領(lǐng)工資，又當(dāng)股東年終按股分紅[3]，農(nóng)民由社員變成了股東，資產(chǎn)變股東的方式有效地維護(hù)了失地農(nóng)民的切身利益，以克服利益博弈中補(bǔ)償制度不完善、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的弊端。因此，在其利益得到保障的前提下，農(nóng)民易于滿足現(xiàn)狀的心理比較容易出現(xiàn)“讓利行為”，即使地方基層政府出現(xiàn)與之利益博弈的情況，也可能弱化了矛盾，這就要求地方基層政府樹(shù)立富民思想和意識(shí)，只有民富了自己才能寬裕，否則會(huì)出現(xiàn)兩敗俱傷，民窮地方積貧積弱的局面。

3.3 完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，中央政府是不良博弈的終結(jié)者

征地除了必須保障農(nóng)民利益，要有以不降低被征地農(nóng)民原有生活水平，使農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為基本原則的法律法規(guī)外，還要注重執(zhí)行力背后的基層行政行為的變異，尤其是“上有政策、下有對(duì)策”陽(yáng)奉陰違做法，嚴(yán)厲打擊這種只顧眼前的與民爭(zhēng)利的行政不作為。為此，政府應(yīng)針對(duì)各地不同的情況要制定出不同的補(bǔ)償方案，收集失地農(nóng)民不同的利益要求，合理滿足。對(duì)農(nóng)民要?jiǎng)又郧?，曉之以理，輔之以利。征地后要確保農(nóng)民有房可住，完善房屋拆遷管理辦法和程序，妥善做好安置工作。建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，讓農(nóng)民老有所養(yǎng)，老有所依，免除生計(jì)之憂，完善農(nóng)民的低保和養(yǎng)老保險(xiǎn)，確保失地農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民平等的社會(huì)保障制度。只有更高級(jí)政府才是不良博弈的終結(jié)者，否則地方基層政府不可能跳出自我利益的怪圈，也難于自覺(jué)平衡城鄉(xiāng)、農(nóng)民、集體等各方利益，則利益分割出現(xiàn)的裂縫還是難以彌補(bǔ)。

3.4 提高地方政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)蛋糕的認(rèn)識(shí)

地方政府與失地農(nóng)民的爭(zhēng)利行為明顯說(shuō)明地方政府認(rèn)識(shí)滯后導(dǎo)致利益分割不平衡，也沒(méi)有充分的認(rèn)識(shí)到國(guó)民經(jīng)濟(jì)利益蛋糕的分割原理，只是一味的強(qiáng)調(diào)眼前利益。企業(yè)“分蛋糕”要堅(jiān)持注重效率兼顧公平的原則,從而充分調(diào)動(dòng)廣大員工的積極性、創(chuàng)造性；企業(yè)必須先“做大蛋糕”，后“分好蛋糕”，這是兩者的總體定位和運(yùn)作方向”，國(guó)民經(jīng)濟(jì)蛋糕與馬克思理論的企業(yè)蛋糕一樣原理，這就需要地方政府的智慧，加大對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)力度，先做大、后分割才是上策，否則無(wú)異于殺雞取卵。

3.5 注重失地農(nóng)民安置的后續(xù)工作

針對(duì)安置房時(shí)小戶型且戶型數(shù)量不夠的問(wèn)題，“征地專項(xiàng)基金可以由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi),以及從耕地占用稅和政府出讓、轉(zhuǎn)讓的土地收益中提取一定比例構(gòu)成?？梢越梃b城市國(guó)有土地儲(chǔ)備機(jī)制,采用融資方式籌措征地基金,以確保征用土地后,能及時(shí)、妥善安置好失地農(nóng)民,對(duì)建設(shè)單位供地時(shí),再由建設(shè)單位承擔(dān)征地的直接費(fèi)用和融資利息”。而對(duì)于欠缺方面的補(bǔ)償，農(nóng)民又要價(jià)過(guò)高，無(wú)法滿足或補(bǔ)償太低，農(nóng)民不滿。對(duì)于就業(yè)上的安置有的沒(méi)有調(diào)查清楚被安置人員的特長(zhǎng)技能就隨意安置，造成失地農(nóng)民無(wú)法正常就業(yè)，失業(yè)率增加等等?！耙獙?shí)行多途徑安置,防止發(fā)生把土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等‘一分了之’的行為。對(duì)項(xiàng)目建成后效益較好的、建設(shè)單位又有用工需求的,提倡并鼓勵(lì)建設(shè)單位招工安置失地農(nóng)民;在城市郊區(qū),對(duì)土地稀少但城市規(guī)劃允許的,建設(shè)單位采用‘留地安置’也不失為一種可取的安置方式。對(duì)建設(shè)單位不能采取招工安置的,有條件的,提供被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織利用自己的土地、勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)與建設(shè)單位的人才、技術(shù)、市場(chǎng)等優(yōu)勢(shì),采取與建設(shè)單位或其他單位合作興辦企業(yè);提倡被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織利用征地款搞第三產(chǎn)業(yè);提倡采取保險(xiǎn)方式安置失地農(nóng)民,特別適用于對(duì)老年人的安置”。

3.6 提高失地農(nóng)民的科技能力也是破解利益分割不平衡的重要措施

解決“三農(nóng)問(wèn)題”似乎必談農(nóng)民科技化，重提它的目的是用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)視角詮釋社會(huì)發(fā)展新路徑，給人們一種全新的思考提示。這個(gè)思考主要集中在帕累托的原理應(yīng)用上，著眼于科技進(jìn)步對(duì)生產(chǎn)力的解放和對(duì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)。既然農(nóng)民自身資源配置存在改進(jìn)的余地，改進(jìn)了就符合帕累托原則，進(jìn)而達(dá)到帕累托優(yōu)化。至于農(nóng)民如何科技化，眾多學(xué)者都給出了各自的解答，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心蔣中一先生論述的比較詳盡，但蔣先生的農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)成果路徑不是我們感興趣的話題，我們的興趣點(diǎn)在于農(nóng)民科技化過(guò)程怎么樣才能帕累托改進(jìn)或者怎么樣才能達(dá)到帕累托最優(yōu)。從人力資源的角度出發(fā)尋求生產(chǎn)能力的釋放，尤其是對(duì)沒(méi)有科學(xué)知識(shí)、技術(shù)技能差的農(nóng)民人力資源。部分開(kāi)發(fā)，雖然不能用具體的百分比數(shù)字衡量，是不是可以用1+1≥2的資源組合理論解釋農(nóng)民科技化問(wèn)題，很難得到具體答案，不過(guò)可以肯定的是農(nóng)民科技化過(guò)程得到福利的是農(nóng)民，然后外溢于社會(huì)，補(bǔ)償了社會(huì)發(fā)展的短板，自然會(huì)形成一個(gè)釋放鏈，進(jìn)而優(yōu)化社會(huì)福利，完全符合帕累托原理，這是破解利益不平衡的又一重要手段，或者說(shuō)是關(guān)鍵之一。

總之，地方政府對(duì)失地農(nóng)民的一次性補(bǔ)償方式帶來(lái)的社會(huì)發(fā)展困境是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題，尤其是補(bǔ)償費(fèi)用、就業(yè)安置等導(dǎo)致的利益分割不平衡，使雙方陷入一種無(wú)限期的動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程，尤其是任期經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，帶來(lái)資源的浪費(fèi)。如何找到利益分割的平衡點(diǎn)，保障失地農(nóng)民的利益成為一個(gè)值得進(jìn)一步研究的課題。

[1]高登輝.維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的歷史必然性和制度研究[D].長(zhǎng)春：東北師范大學(xué),2005.

[2]夏書(shū)章.行政管理學(xué)[M].高等教育出版社.廣州：中山大學(xué)出版社,2008.

[3]姜曉亭.在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中妥善解決失地農(nóng)民問(wèn)題[EB/OL].http://www.agri.gov.cn/jjps/t20051102_486616.htm，2005-11-02.

[4]陳贊曉.探析企業(yè)“做蛋糕”和“分蛋糕”的關(guān)系及其總體定位[J].經(jīng)濟(jì)師，2006，（8）：183-184.

[5]曹旭東,安晨光.土地征用后失地農(nóng)民安置問(wèn)題的思考[J].內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟(jì)，2008，（8）：306，309.