地方政府融資風(fēng)險防范研究與對策

中國人民銀行太原中心支行 李堅強

地方政府融資風(fēng)險防范研究與對策

中國人民銀行太原中心支行 李堅強

本文通過市場經(jīng)濟條件下財政風(fēng)險產(chǎn)生的背景分析，在這個基礎(chǔ)上又探討了我國地方政府融資風(fēng)險的形成原因，提出了防范與化解地方融資風(fēng)險的政策措施。指出在財政收入方面要發(fā)展地方經(jīng)濟，建立合理的預(yù)算制度，建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)和債務(wù)償還機制。

財政危機 預(yù)算制度 融資

近些年隨我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，尤其在向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌這樣一個特殊時期，舊經(jīng)濟體制仍未退出社會經(jīng)濟領(lǐng)域，新的經(jīng)濟體制仍待健全。新舊體制在轉(zhuǎn)化過程中，必然要出現(xiàn)一些不穩(wěn)定的因素。政府融資風(fēng)險是其中一個。防范地方政府融資風(fēng)險的制度還很滯后。

目前由于受到法律的制約，地方政府要解決財政資金短缺只能向銀行借款，銀行是有效的融資載體。地方政府為解決當(dāng)?shù)毓苍O(shè)施項目建設(shè)資金的短缺，過度向銀行借貸。地方政府融資平臺發(fā)展過快。原因剖析有很多因素。

首先，現(xiàn)有體制的原因。近年來，GDP成為我國官方衡量經(jīng)濟發(fā)展水平的重要經(jīng)濟指標(biāo)，地方政府官員在政績“GDP”導(dǎo)向的影響下，即使地方財政捉襟見肘，多年來投資沖動仍有增無減。

其次，銀行規(guī)模論推波助瀾。由于商業(yè)銀行本身存在規(guī)模效應(yīng)，行業(yè)話語權(quán)、業(yè)務(wù)議價能力、盈利能力與其規(guī)模大小及行業(yè)內(nèi)排名關(guān)系密切，因此，商業(yè)銀行從上到下對擴大規(guī)模極為重視，規(guī)模排名只能上升不能下降，績效考核與規(guī)模掛鉤，在績效考核為綱的情況下，其擴規(guī)模導(dǎo)向作用明顯。政府融資平臺貸款對政府而言能迅速通過銀行融資投入項目建設(shè)，效果立竿見影，對銀行而言擴規(guī)模效果顯著，這是貸款投放初期地方政府和商業(yè)銀行都受益的雙贏局面。此外，發(fā)展政府融資平臺貸款，支持政府投資項目建設(shè)可以彰顯銀行的社會責(zé)任，有利于維護與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系，便于銀行其他業(yè)務(wù)在當(dāng)?shù)仨樌_展。因此，在全力“保增長”的大環(huán)境下，商業(yè)銀行熱衷于發(fā)展政府融資平臺貸款。

最后，政府慣性思維的影響。地方政府的這種思維慣性依然部分地存在著，主要表現(xiàn)在：一是部分政府官員認(rèn)為銀行的資金可以一直使用，只要能還息就行，根本不考慮還本；二是有人認(rèn)為，銀行的資金就是國家的資金，地方政府拿來投資是拿國家的錢辦國家的事，地方政府還不起貸款會由中央財政來解決；三是地方政府貸款有存在將貸款推給下屆政府償還的現(xiàn)象。

政府融資平臺貸款的主要風(fēng)險及問題

第一，銀行對借款人無法做到真正了解。一是政府融資平臺債務(wù)結(jié)構(gòu)分散、隱蔽性強、透明度差。近兩年，銀行較早投向政府融資平臺的貸款中有部分打包貸款，貸款投向融資平臺后匯入資金池，既沒有指明貸款的企業(yè)名稱，也沒有確定明確支持的項目，銀行不清楚貸款的真正投向和流向。

二是地方政府通過多個融資平臺獲取信貸資金，形成“多頭融資，多頭授信”的格局，商業(yè)銀行不能準(zhǔn)確掌握政府融資平臺的實際負(fù)債情況，無法有效評估其償債能力和信用風(fēng)險。

三是部分地方政府融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責(zé)任主體不清晰，操作程序不規(guī)范，部分高管人員由政府官員擔(dān)任，缺乏必要的經(jīng)營管理經(jīng)驗和風(fēng)險防范常識，甚至?xí)嬖诓挥嬳椖拷?jīng)營效益單純追求政績的傾向。

第二，貸款缺乏第一還款來源。地方政府融資平臺投資投向單一，大多用于公益性項目，主要投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)等非經(jīng)營性項目或準(zhǔn)經(jīng)營性項目，項目本身無現(xiàn)金流或產(chǎn)生的現(xiàn)金流不足以償還銀行貸款，項目普遍沒有自償性或自償性不足，銀行信貸資產(chǎn)風(fēng)險凸顯。

第三，貸款第二還款來源不充足。地方政府融資平臺貸款存在合法擔(dān)保的普遍不足，風(fēng)險敞口完全依賴地方政府的信用，主要依靠政府補貼和土地出讓收益，地方財政及土地出讓收入的下降必將影響到政府融資平臺貸款的償還。目前許多地方政府融資平臺負(fù)債規(guī)模已經(jīng)超過了地方財政的收入總額，大多數(shù)地方的融資規(guī)模已經(jīng)脫離了財政的實際承受能力。

對待政府融資平臺貸款應(yīng)“疏”“堵”結(jié)合

對待政府融資平臺應(yīng)“疏”“堵”結(jié)合，“堵”的最終目的是為了“疏”，通過嚴(yán)格要求政府融資平臺貸款管理，督促地方政府規(guī)范名下融資平臺的各項管理，促進平臺企業(yè)透明化經(jīng)營，支持其在規(guī)范中不斷發(fā)展。

商業(yè)銀行應(yīng)該針對政府融資平臺的特點，建立一套完善的風(fēng)險評價和管理制度，明確風(fēng)險底線和授信標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)合地方政府的財政實力、資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、信用等級、項目情況等因素，設(shè)計差別化的信貸政策和準(zhǔn)入要求。根據(jù)地方政府級別、負(fù)債率、一般預(yù)算收入、財政資金自給率、政府償債率等指標(biāo)，建立地方政府償債邊界模型，科學(xué)計算政府融資平臺的償債能力。

重點關(guān)注項目的第一還款來源，對于自身無經(jīng)營收入，完全依賴財政資金還款的政府融資平臺嚴(yán)禁辦理新增授信。嚴(yán)格項目資本金要求，加強對項目資本金到位真實性的審查。規(guī)范貸款擔(dān)保方式，要求借款人提供合格足額的抵（質(zhì)）押物。

商業(yè)銀行間加強合作

以上措施的最終目的是要求商業(yè)銀行真正實現(xiàn)商業(yè)化運作，做好社會資金的歸集和管理工作，充分保證資金的安全性、流動性和收益性。同時，督促地方政府將分散的經(jīng)濟資源歸集起來，構(gòu)建布局更加合理、運營規(guī)范、擁有較好經(jīng)濟效益、具備長遠發(fā)展能力的政府融資平臺，將地方融資平臺做大做強，充分利用市場化手段融入更多的資金，更好地實現(xiàn)政府融資平臺建立的初衷和目的，實現(xiàn)政府投資的政策意圖和戰(zhàn)略目標(biāo)。

[1]鄒國勇．BOT中政府保證作用探索[J]．對外經(jīng)濟實務(wù)．1 9 9 8，(10)

[2]胡振．我國推行PFI制度的核心問題 [J]．建筑經(jīng)濟 ，2 0 06，(3)

[3]何富海 淺談BOT項目投資[N]．經(jīng)濟師 2010

（責(zé)任編輯：董曉磊）