杭州市教育系統(tǒng)基建項目績效評價體系初探

杭州市教育局 姚堅 陳金飛 樓洪偉 陳秋君

杭州市教育系統(tǒng)基建項目績效評價體系初探

杭州市教育局 姚堅 陳金飛 樓洪偉 陳秋君

一、基建項目績效評價的內(nèi)涵

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，我國教育事業(yè)有了明顯的發(fā)展。自2000年以來，我國財政教育支出逐年穩(wěn)步增長，2008年比2000年增長4.08倍。然而，從總量上看還存在偏低的問題，2000年至2008年，教育支出占財政支出的平均比重已達14.97%，但占GDP的平均比重僅為3.11%，遠低于世界4.9%的平均水平，甚至落后于經(jīng)濟欠發(fā)達國家4.1%的平均水平。

為適應(yīng)市場經(jīng)濟和公共財政管理的要求，提高財政資金使用的有效性，財政部于2004年制定了《中央經(jīng)濟建設(shè)部門項目績效考評管理辦法(試行)》，明確要求對納入部門預(yù)算管理的由各種專項資金安排的行政事業(yè)類項目、基本建設(shè)項目和其他類項目，運用一定的指標、方法，對項目建設(shè)和營運(使用)績效進行綜合考評。財政支出項目績效評價是一個基礎(chǔ)性的評價種類，也是開展整個財政支出績效評價工作的基礎(chǔ)和開端。選擇財政支出項目績效評價種類中最基礎(chǔ)、最具代表性的基本建設(shè)項目作為試點和探索研究的起點及重點，對逐步推廣我國財政支出績效的理論研究和實踐都具有十分重要的作用。

二、杭州市教育基建支出及績效評價現(xiàn)狀

（一）杭州市財政教育基建項目支出現(xiàn)狀分析

1、存在的問題

作為沿海發(fā)達城市，杭州在教育方面走在了全國的前列。近年來，杭州市政府對教育的重視程度日益提高，在教育方面的投入力度不斷加強，2005-2009年，杭州市財政的預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費投入總額達319.35億元，平均年增長率達18.82%，為杭州市教育的發(fā)展營造了良好的環(huán)境，使杭州教育的面貌在近幾年得到了很大程度的改善。但同時，由于歷史的原因、教育大背景的限制，在教育基建支出方面仍存在一些問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，教育支出總量短缺

近幾年杭州市教育基建項目支出在總量實現(xiàn)了較大增長，給學校的校區(qū)搬遷、擴建，更新基礎(chǔ)設(shè)施等給予了有力支持。然而由于中小學仍普遍反映教育經(jīng)費的增長仍不能滿足教育發(fā)展的需要，教育經(jīng)費捉襟見肘，限制了教育基建項目的開展，使得學校在改善教學條件方面仍不能達到最優(yōu)效果。

第二，教育基建項目支出結(jié)構(gòu)不合理

不管是全國范圍的教育支出，還是杭州教育支出，都存在著高等教育的財政撥款遠高于義務(wù)教育，使得高等教育基建支出遠高于義務(wù)教育基建支出，在結(jié)構(gòu)上存在嚴重的缺位和越位。

第三，教育基建支出效率有待提高

鑒于教育的特殊性，教育的成效相對于支出往往有較長的時滯，同時其外部性使支出和成效很難一一對應(yīng)，這些客觀上要求提高教育基建支出效率更多地依靠對特定支出項目的事前評價和對支出的事中規(guī)范。然而事實上，各個學校在提高教育基建支出使用效率時，主要依賴事后相關(guān)機構(gòu)的考核，而考核指標往往只粗略地對資金使用和落實情況、是否出現(xiàn)違規(guī)等進行評價，缺乏對項目計劃本身是否科學、投入后是否出現(xiàn)資金使用浪費以及項目預(yù)算本身是否已經(jīng)精簡等更具體的考核。這樣很容易導(dǎo)致教育基建支出在投向和使用上的低效率。由此看來，只有變目前的事后考核為科學的事前預(yù)算安排，嚴格的事中執(zhí)行監(jiān)督和事后的執(zhí)行結(jié)果評價等一整套體系，才能真正改善教育基建支出效率低下的現(xiàn)狀。

2、解決問題的思路

以上主要提及了杭州教育基建支出面臨的種種困境，隨著社會發(fā)展和技術(shù)進步，也為教育基建支出走出困境提供了思路：

第一，引導(dǎo)教育投資主體多元化，解決教育支出總量不足。雖然目前杭州財政投入占整個教育投入的大部分比例，但是存在發(fā)展其他投入主體的廣泛前景。一是鼓勵個人、企業(yè)增加對教育的投入。調(diào)查表明，現(xiàn)在家庭支出中相當比例的支出用于中小學教育，隨著家庭教育支出的增加必定會鼓勵個人加大教育投入，彌補政府教育支出不足。二是引導(dǎo)社會捐贈加大教育資助，使社會捐贈發(fā)展成為教育支出資金的重要渠道。三是鼓勵銀行加大對教育貸款的優(yōu)惠措施，使銀行貸款發(fā)展成為彌補駕馭經(jīng)費不足的一個重要途徑。

第二，鼓勵社會中介機構(gòu)參與對學校教育基建支出的審核和監(jiān)督。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展和逐步完善，一些項目評估、財務(wù)管理、財務(wù)審計等中介業(yè)務(wù)也得到了迅速發(fā)展。針對教育基建支出的特殊性，這些中介機構(gòu)的發(fā)展為教育基建支出投向的確定，資金使用過程的規(guī)范性監(jiān)督以及教育成效的評價提供了支持，有利于提高教育基建支出的績效，因此，政府部門應(yīng)努力引導(dǎo)社會中介加入到教育支出審核的隊伍當中。

（二）杭州市現(xiàn)行教育基建支出績效評價現(xiàn)狀分析

總體來說，杭州市教育在近幾年得到了很大發(fā)展，財政以及其他各種社會力量加大對教育的投入，使杭州市教育在硬件和軟件等方面都有明顯改善。隨著教育的發(fā)展，教育支出績效評價體系也逐步完善，財政部門每年都會對各中小學的包括教育支出在內(nèi)的財政教育支出使用效率進行評價和考核，通過考評對學校進行評定，激勵各所學校形成良性競爭的氛圍。盡管如此，目前的教育基建支出體系還存在一些不足，鑒于客觀評價教育成效的重要性，不斷完善教育基建支出績效評價體系具有重要意義。因此，通過重點調(diào)查杭州市一些具有代表性的中小學，我們發(fā)現(xiàn)杭州市現(xiàn)有教育基建支出評價發(fā)展主要存在以下不合理之處：

第一，重“合規(guī)性審查”，輕“績效評價”。在績效評價工作中，由于一些具體數(shù)據(jù)在取得上的困難或者支出項目本身不可細分，杭州市財政部門對教育基建支出的評價主要集中于財政支出分配情況，忽略了財政支出后教育系統(tǒng)的作用過程和運行結(jié)果，突出表現(xiàn)為：現(xiàn)有對教育基建支出的評價僅關(guān)注于財政預(yù)算目標的完成情況與執(zhí)行過程的合規(guī)性，而對支出后的經(jīng)濟型、效率性及效能性評價的尚未開始實施或僅僅開始探索。如果這種情況得以持續(xù)，將不利于公共財政資源的真正使用目的，降低資金的使用效益。

第二，重“經(jīng)濟理性”，輕“教育理性”。杭州市對教育經(jīng)費投入僅有的一些績效考核指標一般是借用經(jīng)濟領(lǐng)域通用的財務(wù)規(guī)則設(shè)立指標，進行經(jīng)費使用合理性和有效性的評價。這種評價模式符合現(xiàn)代經(jīng)濟性、效率性原則，具有簡單、操作性強的特點，但容易忽視教育特有的規(guī)律。對于教育育人等目標的實現(xiàn)，僅僅依靠經(jīng)濟領(lǐng)域中財務(wù)規(guī)則來設(shè)計評價指標是不科學的，也很難對基建支出實現(xiàn)的績效進行全面、中肯的評價。

三、構(gòu)建杭州市教育基建支出評價體系

由于大部分學校是事業(yè)單位，學校的經(jīng)濟運作方式是按章辦事，很少考慮財務(wù)管理成本，也極少有人去關(guān)注各種投入的產(chǎn)出效益。但是，近年來我們越來越認識到，教育一方面是社會公益事業(yè)，一方面也具有產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)，也需要講究效益。教育基建投資是一種生產(chǎn)性投資，而任何投資都應(yīng)該考慮投資收益。對教育基建支出進行績效評價，不僅能夠了解教育基建支出的現(xiàn)狀，也是提出改進意見的重要途徑。因此，對教育績效支出進行適當?shù)呢攧?wù)成本管理控制，追求教育財政支出的績效，不僅直接影響教育資源的利用效率，也關(guān)系到學校的持續(xù)發(fā)展。因?qū)W校只是教育資金的使用單位，本身并不直接承擔風險，很少有人關(guān)心績效，所以容易導(dǎo)致大量的資源浪費?？冃гu價通過對出入學校基建項目的現(xiàn)金流和“教育產(chǎn)成品”進行分析，直接關(guān)注到學校的內(nèi)控和管理制度，有助于對其中暴露的一些問題加以總結(jié)糾正，研究解決對策，提高基建資金的管理使用水平。因此，建立一套科學、具有可操作性的教育基建項目績效績效體系具有積極重要的現(xiàn)實意義。

（一）教育基建支出績效評價原則

1、全面性和特殊性相結(jié)合

績效評價的內(nèi)容需要全面體現(xiàn)學校是如何掌握和使用教育基建資金的配置效率和使用效率。配置效率是指財政、教育部門對基建資金的分配是否合理，使用效率是指學校對經(jīng)費的管理使用是否有效。

2、價值導(dǎo)向和激勵

教育基建支出的績效評價應(yīng)當具有以一定的價值導(dǎo)向性。評價的目的不是要減少對教育的投入，而在于通過考核使資金發(fā)揮更大效益，促進教育事業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)學校重視評價結(jié)果，按照評價的內(nèi)容和標準開展各項工作。

3、經(jīng)濟效益和社會效益并重

績效評價在一定程度上把經(jīng)濟指標引入學校評價，但并不是說要用經(jīng)濟效益作為主導(dǎo)型的衡量指標。教育更多的是體現(xiàn)一種社會服務(wù)功能，因此不能忽略學校教育的社會評價效益，而需要從多種效益的相互結(jié)合中達到社會福利的最大化。

4、兼顧短期效益和長遠效益

對學校的績效評價，不僅反映了當前學校所擁有的能力，更要包含未來的發(fā)展前景。一項高效的教育基建支出，不僅需要滿足當前的教育需求，也應(yīng)該為將來的發(fā)展留足空間。如果學校的建設(shè)和發(fā)展僅僅滿足了眼前需要，而缺乏對未來的適應(yīng)能力，是談不上高績效的。有的教育基建項目投資數(shù)額大，周期長，績效的發(fā)揮有明顯的滯后性，短期性的評價就不能作為評價主體。

5、定性與定量相結(jié)合

定量計算是通過選擇一系列的數(shù)量指標，按照統(tǒng)一的計算方法和標準，評定支出的效益狀況。定性分析是評價者運用自身知識，參照有關(guān)標準，對評價對象作出主觀評判。實際評價過程中，支出執(zhí)行的結(jié)果有的可以用定量化的指標來計算；有的則不能用定量的指標衡量，單純使用定量和定性的發(fā)放勢必會影響評價結(jié)果的客觀公正性，兩者的有機結(jié)合非常重要。

6、兼顧實效性和可操作性

教育基建支出評價的指標體系設(shè)計需要有一定的系統(tǒng)性和全面性，但是設(shè)計又不能過于負責，否則會給有關(guān)信息數(shù)據(jù)的采集、整理和計算帶來困難，弱化其可操作性和應(yīng)用性。

7、規(guī)范性和穩(wěn)定性并重

由于已有的評價對學校產(chǎn)生導(dǎo)向性作用，績效評價本身就應(yīng)具備內(nèi)容上的規(guī)范性和一定時期的穩(wěn)定性，以使得不同時點的評價具有可比性。

8、兼顧公平和效率

績效評價的效率原則是指評價的核銷應(yīng)以效率為準則，效率原則促使教育資金使用主體合法、合理、合規(guī)、高效地運用教育基建資金。公平性不僅包括橫向公平，也包括縱向公平，以解決目前財政教育支出中存在的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距等問題。

（二）教育基建支出績效評價主體

財政部門是教育資金分配的源頭，把握著資金流量、流向、流速三個關(guān)鍵關(guān)節(jié)，資金分配的結(jié)構(gòu)性主動權(quán)掌握在財政部門手中，而且評價的最終結(jié)果也為財政部門進一步提高支出效率提供了依據(jù)。教育部門是學校的主管部門，學校工作都是在教育部門規(guī)章制度的約束和監(jiān)督下進行的。教育績效評價結(jié)果使教育部門更清楚地了解本地教育的運行，為提高教育競爭力指明了方向。受教育群體是教育支出的課題，教育的最終目的是實現(xiàn)教育者最大限度的發(fā)展，支出績效如何，受教育者最有發(fā)言權(quán)。此外，社會公眾是教育產(chǎn)品外溢效應(yīng)的影響者，他們對教育支出績效作出第三方的觀察和評價。

財政教育部門的定位應(yīng)當是操作者或執(zhí)行者，在一種相同的公共利益導(dǎo)向下，這幾者之間不存在重大的目標沖突。

（三）教育基建支出績效評價指標

本文按照反映學校基建資金籌資落實情況、支出和利用情況以及產(chǎn)出效益為依據(jù)構(gòu)建指標體系。

1、反映基建資金籌措落實情況的指標

（1）財政資金到位率。該指標主要是評價財政資金到位情況。計算公式為：財政資金到位率=實際到位財政資金/計劃到位財政資金。

（2）配套資金到位率。該指標主要評價學校對財政資金的配套能力和籌措能力。計算公式為：配套資金到位率=實際到位配套資金/計劃到位配套資金。

（3）資金到位及時性。該指標主要評價學?；I措的基建資金是否及時到位。

2、反映基建資金支出和利用情況的指標

（1）投資完成率。該指標主要評價學校自基建項目的累積投資完成情況。計算公式為：投資完成率=累積投資完成額/項目預(yù)算數(shù)

（2）結(jié)余資金占用率。該指標可用于評價基建結(jié)余資金的占用水平和合理程度。其計算公式為：結(jié)余資金占用率=累積基建結(jié)余資金/項目實際投資額

（3）項目管理指標。該指標主要評價項目在建設(shè)施工過程中執(zhí)行各項制度的情況，包括立項目標完成情況、管理組織管理和制度執(zhí)行情況、工程實施進度情況和實施內(nèi)容完成質(zhì)量情況等。

（4）基建資金支出合規(guī)情況。主要用于評價學?；ㄙY金的管理和使用是否按相關(guān)的支付法規(guī)執(zhí)行，是否存在浪費、違規(guī)等情況等。

3、反映基建資金產(chǎn)出效益的指標

（1）學校教育現(xiàn)代化建設(shè)的影響。指項目的實施是否有效推動學校教育現(xiàn)代化建設(shè)。

（2）辦學條件改善情況。指項目的實施是否有效改善學校辦學條件，實現(xiàn)增加教育資源的目的。

（3）項目設(shè)施設(shè)備的利用效率。指完工項目的實際利用率和使用效率。

（4）項目教育產(chǎn)出額效益。指項目的實施取得的經(jīng)濟效益和社會效益。

（5）項目滿意度調(diào)查。指項目評價主體對項目的滿意程度，可通過面向校內(nèi)師生和一定范圍的社會人員發(fā)放問卷調(diào)查的方式測評。

（責任編輯：袁曉軍）