社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中的村委會(huì)職能變化＊

張麗琴

（武漢理工大學(xué) 文法學(xué)院，湖北 武漢430070）

社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中的村委會(huì)職能變化＊

張麗琴

（武漢理工大學(xué) 文法學(xué)院，湖北 武漢430070）

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在各地的推進(jìn)使村委會(huì)處境變得尷尬，一方面，村委會(huì)面臨職能不斷擴(kuò)大，規(guī)模日益縮小，資源嚴(yán)重不足的困境；另一方面，新興社區(qū)組織不斷涌現(xiàn)，作用日益凸顯。在不同模式的社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中村委會(huì)職能普遍發(fā)生變化，有的出現(xiàn)收縮，有的得以擴(kuò)張，還有的發(fā)生轉(zhuǎn)向。但農(nóng)村社區(qū)的建立不是村民自治制度的根本變革，而是在堅(jiān)持村民自治基礎(chǔ)上的創(chuàng)新。應(yīng)通過完善村委會(huì)職能立法，協(xié)調(diào)村委會(huì)與社區(qū)組織的關(guān)系，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)功能等手段，優(yōu)化村委會(huì)在基層治理中的角色。

村委會(huì)；農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；職能

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的提出與實(shí)施概況

中國(guó)改革始于農(nóng)村而且重點(diǎn)也是農(nóng)村，20世紀(jì)90年代中后期以來，農(nóng)村的兩種景象引起人們廣泛關(guān)注：一方面，國(guó)家的涉農(nóng)政策出現(xiàn)重大調(diào)整，從幾十年來利用產(chǎn)品剪刀差以及二元結(jié)構(gòu)等剝奪農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民來實(shí)施城市化、工業(yè)化和市場(chǎng)化的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向兼顧三農(nóng)發(fā)展，甚至傾斜三農(nóng)發(fā)展［1］，這些政策的轉(zhuǎn)變，就其目的而言，套用一句古話，可謂之“輕徭薄賦”。另一方面，農(nóng)村內(nèi)部環(huán)境也發(fā)生變化，出現(xiàn)持續(xù)不斷的人口流動(dòng)，如火如荼的城鎮(zhèn)化建設(shè)以及新農(nóng)村建設(shè)，這番場(chǎng)景，雖不總是等同于欣欣向榮，但也可稱之為“日新月異”。當(dāng)前，農(nóng)村社會(huì)區(qū)建設(shè)的提出與實(shí)施，既符合農(nóng)村自身發(fā)展的需求，也符合國(guó)家現(xiàn)代化戰(zhàn)略需要。

（一）農(nóng)村發(fā)展需求與社區(qū)建設(shè)

農(nóng)村社區(qū)是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要內(nèi)容而聚集起來的人們生活的共同體，就目的而言，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)是通過建立社區(qū)組織的形式，開展社區(qū)公益事業(yè)服務(wù)，推動(dòng)農(nóng)村全面發(fā)展。實(shí)行社區(qū)建設(shè)是現(xiàn)時(shí)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)在要求。

1．開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要措施。從宏觀的角度看，構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧，而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧的前提是縮小城鄉(xiāng)差距。長(zhǎng)期以往的二元政策使得農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后城市，并已危及農(nóng)村發(fā)展以及國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程。借鑒城市社區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是從上述多方面發(fā)展農(nóng)村，拉近城鄉(xiāng)發(fā)展距離的有效途徑。

2．實(shí)施農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要構(gòu)成部分。目前，我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)主要側(cè)重于農(nóng)村形象建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但新農(nóng)村建設(shè)本身有其豐富的內(nèi)涵和外延，包含農(nóng)村發(fā)展的每一方面。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)該依托村黨組織和村委會(huì)，整合農(nóng)村社區(qū)資源，深化農(nóng)村村民自治，發(fā)展農(nóng)村各類社會(huì)組織，促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展，而這也正是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)所在，因此，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是開展社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的必不可少的構(gòu)成部分。

3．實(shí)施農(nóng)村社區(qū)建設(shè)還是提高農(nóng)民精神文明程度的內(nèi)在需求。農(nóng)村的發(fā)展及其現(xiàn)代化，不僅體現(xiàn)在農(nóng)村外貌的改良以及經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)上，還體現(xiàn)在農(nóng)村風(fēng)尚日益文明方面。以社區(qū)組織為載體的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，起著整合一定范圍內(nèi)的人文資源、發(fā)展區(qū)域性先進(jìn)文化的作用，提倡文明生活方式，弘揚(yáng)農(nóng)村社區(qū)優(yōu)良傳統(tǒng)，從而達(dá)到促進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè)的目的。

（二）農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的提出

為適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的需求，黨和國(guó)家提出了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)。2003年10月，黨十六屆三中全會(huì)討論通過《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，其中涉及農(nóng)村金融體系的建立與健全，農(nóng)村社會(huì)保障體系的完善等問題時(shí)，提出在金融和社會(huì)保障方面要建立“農(nóng)村社區(qū)服務(wù)”、農(nóng)村“社區(qū)保障”。2006年10月，黨十六屆六中全會(huì)討論通過的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）在提及如何完善社會(huì)管理，保持社會(huì)安定有序問題時(shí)，《決議》指出，要推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，完善基層服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，全面開展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體，這是“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”概念的第一次完整的提出，自此以后，“農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)”更加頻繁地出現(xiàn)。2006年12月，國(guó)務(wù)院召開第十二次全國(guó)民政會(huì)議，會(huì)議強(qiáng)調(diào)指出，要著力建設(shè)城市和農(nóng)村社區(qū)兩個(gè)平臺(tái)，整合社區(qū)資源，推進(jìn)農(nóng)村志愿服務(wù)活動(dòng)，逐步建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村基層管理體制、運(yùn)行機(jī)制和服務(wù)體系，全面提升農(nóng)村社區(qū)功能，努力建設(shè)富裕、文明、民主、和諧的新型農(nóng)村社區(qū)。對(duì)于如何開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題，2008年中央一號(hào)文件提出，要鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村綜合服務(wù)組織，具備條件的地方可建立便民利民的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心和公益服務(wù)站，要不斷增強(qiáng)社會(huì)自治功能，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)模式，優(yōu)先在城市郊區(qū)開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)工作。在此基礎(chǔ)上，民政部門圍繞農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的開展，多次出臺(tái)具體方案及工作要領(lǐng)，推進(jìn)各地農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

（三）農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)施

以上述的政策為依據(jù)，2007年民政部在在全國(guó)確立304個(gè)國(guó)家級(jí)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)個(gè)實(shí)驗(yàn)縣（市、區(qū)），農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)拉開帷幕。就整體情況而言，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中，各地按照地域相近、規(guī)模適度、群眾自愿、便于管理服務(wù)、優(yōu)化資源配置的原則，探索制定了農(nóng)村社區(qū)布局建設(shè)規(guī)劃。根據(jù)民政部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止至2009年8月，全國(guó)已有11%左右的村莊開展了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)工作，平均每個(gè)實(shí)驗(yàn)縣（市、區(qū)）的農(nóng)村已建成社區(qū)服務(wù)中心60個(gè)，建成社區(qū)警務(wù)室84個(gè)，建成社區(qū)衛(wèi)生室129個(gè)，建成社區(qū)圖書室98個(gè)，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)15個(gè)，1億左右農(nóng)村居民參與其中，產(chǎn)生江蘇省海門市、江蘇省張家港市、浙江省嘉興市南湖區(qū)、浙江省平湖市、山東省諸城市、山東省青島市黃島區(qū)、甘肅省阿克塞哈薩克族自治縣等七個(gè)全國(guó)實(shí)驗(yàn)全覆蓋示范單位［2］，足見農(nóng)村社區(qū)建設(shè)勢(shì)頭強(qiáng)勁。

對(duì)農(nóng)村而言，社區(qū)建設(shè)是現(xiàn)時(shí)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中正在推進(jìn)的重要工程，也是當(dāng)前村民自治面臨的新環(huán)境，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不僅解決一些實(shí)際問題，更是農(nóng)村基層社會(huì)及其管理體制的重建和變革，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，必然要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村基層管理體制［3］，社區(qū)組織應(yīng)運(yùn)而生并與村委會(huì)并存，這進(jìn)而引發(fā)了人們對(duì)今后村民自治以及村委會(huì)發(fā)展走向的思考。

二、村委會(huì)自身的困境與難題

人民公社的解體以及村民自治的推廣使村委會(huì)成為農(nóng)村中最普遍的農(nóng)民組織，它肩負(fù)貫徹落實(shí)國(guó)家方針政策，組織農(nóng)民生產(chǎn)生活，維護(hù)農(nóng)村生活穩(wěn)定，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展行政工作等多方面職能。在這一過程中，盡管不少研究者從純粹的民主、自治理論出發(fā)對(duì)村委會(huì)過度行政化，基層政府對(duì)村民自治的過分干預(yù)提出質(zhì)疑，也有人從國(guó)情出發(fā)，對(duì)以上現(xiàn)象予以闡釋和理解，但不同觀點(diǎn)人的一致共識(shí)是：村委會(huì)在農(nóng)村綜合治理體系中地位極其重要。然而村委會(huì)卻一直是在褒貶不一的爭(zhēng)議中前行的，尤其是至2005年之后，隨著農(nóng)村人口流動(dòng)進(jìn)一步加劇，農(nóng)村稅費(fèi)改革向縱深處推進(jìn)，國(guó)家相關(guān)立法不斷增多，村委會(huì)在職能實(shí)施中陷入多重矛盾中，總體來說就是職能不斷增加，規(guī)模日益縮小，資源嚴(yán)重缺乏。

（一）法定職能不斷擴(kuò)大

村委會(huì)的法定職能是當(dāng)前立法明確規(guī)定的村委會(huì)各項(xiàng)任務(wù)的總和。在現(xiàn)行法律中，為村委會(huì)設(shè)定職能的既有中央立法也有地方立法，通過檢索國(guó)務(wù)院法制辦的電子法律文庫可以發(fā)現(xiàn)，截止至2009年11月22日，有69個(gè)中央立法文件涉及村委會(huì)的職能規(guī)定，總共為村委會(huì)設(shè)定114項(xiàng)職能。其中，人大及其常委會(huì)出臺(tái)的法律和相關(guān)決定28個(gè)，為村委會(huì)設(shè)定了61項(xiàng)職能；國(guó)務(wù)院法規(guī)及相關(guān)規(guī)范性文件32個(gè)，為村委會(huì)設(shè)定了41項(xiàng)職能；司法解釋2個(gè)，為村委會(huì)設(shè)定了2項(xiàng)職能；部委規(guī)章7個(gè)，為村委會(huì)設(shè)定了10項(xiàng)職能［4］。

地方立法中規(guī)范村委會(huì)職能的是地方性法規(guī)和政府規(guī)章。前者以各地《村組法》實(shí)施辦法為主，同時(shí)還包括其他地方性法規(guī)；后者包括各種地方政府規(guī)章，內(nèi)容涵蓋農(nóng)村社會(huì)治安、計(jì)劃生育、鄉(xiāng)村建設(shè)、公共安全、勞動(dòng)保障、社會(huì)救助等方面，數(shù)量非常大。與此同時(shí)，各地的村干部管理辦法雖然不屬于國(guó)家正式立法的范疇，但這些管理辦法是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)日常工作進(jìn)行考核的依據(jù)，所以，它們也是規(guī)范村委會(huì)職能的重要文件。

較之于其他領(lǐng)域的立法而言，當(dāng)前村委會(huì)職能立法的顯著特點(diǎn)是：框架龐大，立法分散，以行政立法為主。從內(nèi)容上看，除了沒有外交職能之外，村委會(huì)職能涉及農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生乃至軍事方面。

從立法歷程來看，通過分析1982年以來有關(guān)村委會(huì)職能規(guī)定的95個(gè)中央立法文件可以發(fā)現(xiàn)，1982-1986年只有4部立法為村委會(huì)設(shè)定職能；在1987年一年里，包括《村組法》試行法在內(nèi)，有5部立法為村委會(huì)設(shè)定職能；1998年僅一年就有7部立法為村委會(huì)設(shè)定職能；到了2001年、2002年、2005年及2007年，分別有9部、8部、6部、7部新立法為村委會(huì)設(shè)定職能。與此同時(shí)，近年《消防法》、《森林防火條例》、《義務(wù)教育法》、《傳染病防治法》、《婚姻法》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》等立法在修改中也拓展了村委會(huì)的職能數(shù)量，因此，村委會(huì)的職能在法律的制定和修改中不斷膨脹。

（二）組織規(guī)模日益縮小

村委會(huì)的組織規(guī)模在發(fā)展中變小是近年以來村民自治中一種值得注意的現(xiàn)象，與其法定職能的不斷擴(kuò)大形成鮮明的反差。按照《村組法》的規(guī)定，村民委員會(huì)由主任、副主任和委員共3至7人組成，但近年村委會(huì)改革偏向于壓縮村委會(huì)的規(guī)模，表1是1988-2007年平均每村村委會(huì)成員的數(shù)量以及變化情況①。

表1 1988-2007年農(nóng)村平均村委會(huì)成員數(shù)量

以上的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，近年以來，全國(guó)平均村委會(huì)人數(shù)有減少趨勢(shì)，2003年是4．5人，之后持續(xù)下降為2006年以及2007年的3．9人。從數(shù)值分布上看，絕大多數(shù)年份村委會(huì)成員的村均數(shù)量都在法定最低值3與居中值5之間，20年以來沒有任何一年處于最高值7水平。同時(shí)，《村組法》還規(guī)定村委會(huì)成員不脫離生產(chǎn)，這一規(guī)定意味著村委會(huì)成員既種自家的田，又做公家的事。

（三）可用資源嚴(yán)重不足

當(dāng)前村委會(huì)實(shí)施職能時(shí)資源嚴(yán)重不足主要表現(xiàn)在兩方面：一方面是人才流失；另一方面是資金缺失。

農(nóng)村人口大量流出使人才也隨之而流失，從而導(dǎo)致村干部整體素質(zhì)下降，平均年齡上升，任職時(shí)間偏長(zhǎng)的局面。根據(jù)2008年12月在湖北省的調(diào)查，受訪的81位村干部最小的22歲，最大的66歲，平均45．6歲，有5位村干部的年齡介乎60～66歲，他們的任職時(shí)間最短4個(gè)月，最長(zhǎng)45年，81人平均13．6年；同時(shí)，人口大量流出使村莊剩下婦孺老幼，在民主管理以及決策的過程中呈現(xiàn)出“人氣不足”以及“結(jié)構(gòu)失衡”，這就決定了村委會(huì)開展工作既受自身?xiàng)l件的局限也受農(nóng)村具體環(huán)境的限制，其結(jié)果是村委會(huì)職能實(shí)施難度的增加。同時(shí)，受到農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的影響，2006年以來，村級(jí)組織的運(yùn)作出現(xiàn)較大的資金缺口，對(duì)于我國(guó)中西部很多地方的農(nóng)村而言，村委會(huì)那些需要耗費(fèi)一定資金的職能就難以實(shí)施，導(dǎo)致農(nóng)村公用及公益事業(yè)發(fā)展停滯不前。

三、村委會(huì)職能變化的現(xiàn)實(shí)考察

村委會(huì)在實(shí)踐中面臨種種困境之際，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)卻在各地迅速開展，社區(qū)組織不斷涌現(xiàn)，這種情形使得村委會(huì)處境尷尬。一方面，既無能為力在短期內(nèi)克服自身缺點(diǎn)，另一方面，又不能改變?nèi)藗兊脑u(píng)價(jià)與喜好?？疾旄鞯氐霓r(nóng)村社區(qū)建設(shè)，其模式是多元化的，一些地方采取多村一社區(qū)的模式，一些地方推行一村多社區(qū)的模式，還有一些地方實(shí)施一村一社區(qū)的模式。在不同的模式中，村委會(huì)職能較之于以前有所變化，或者出現(xiàn)收縮，或者得以擴(kuò)張，又或者發(fā)生了轉(zhuǎn)向。

（一）在多村一社區(qū)模式下村委會(huì)職能出現(xiàn)收縮

多村一社區(qū)即在相鄰的兩個(gè)或兩個(gè)以上的村中選擇中心村或較大的村為單位設(shè)立社區(qū)。在民政部所確立的實(shí)驗(yàn)單位中，共有45個(gè)縣市區(qū)實(shí)行“多村一社區(qū)”，占實(shí)驗(yàn)單位總數(shù)的15．15%［5］。以下是山東諸城的實(shí)踐。

諸城市地處山東省東南部，總面積2 183平方公里，轄13處鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，107萬人口，但是，城鎮(zhèn)人口僅有30多萬，大部分都是農(nóng)村居民，散居在1 257個(gè)村，經(jīng)濟(jì)條件千差萬別，部分農(nóng)村位置偏遠(yuǎn)。針對(duì)這樣的實(shí)際情況，諸城市把全市所有農(nóng)村都劃入建設(shè)范圍，全面布局，統(tǒng)一規(guī)劃，共規(guī)劃了208個(gè)社區(qū)，每個(gè)社區(qū)包括5個(gè)左右自然村，半徑都在2公里左右。每個(gè)社區(qū)的中心村設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心，設(shè)有1個(gè)辦事服務(wù)廳和醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)警務(wù)、勞動(dòng)保障、社會(huì)救助、文化體育、司法調(diào)解、人口計(jì)生等若干個(gè)服務(wù)站（室），為農(nóng)民就近提供“一攬子”公共服務(wù)［6］。

盡管當(dāng)?shù)卣鞔_規(guī)定，農(nóng)村社區(qū)不是一級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)，與所服務(wù)的村委會(huì)不存在隸屬關(guān)系，但諸城的實(shí)踐表明，跨村社區(qū)組織在資金以及人才方面，受到政府強(qiáng)大的支持，功能全面，服務(wù)到位，而這些都是村委會(huì)無法比擬的客觀優(yōu)勢(shì)，因此，較之于村委會(huì)的而言，社區(qū)組織顯然在人們心目中更勝一籌，這種情形使得村委會(huì)在社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中身份以及職能發(fā)生收縮，與此同時(shí)，由于社區(qū)組織事實(shí)上已經(jīng)代替村委會(huì)履行了一些公共服務(wù)職能，減輕了村委會(huì)的負(fù)擔(dān)，所以，村委會(huì)的職能也隨之而收縮。

（二）在一村多社區(qū)模式下村委會(huì)職能得到擴(kuò)張

“一村多社區(qū)”即在一個(gè)村設(shè)立兩個(gè)或兩個(gè)以上的社區(qū)。在實(shí)際操作中，一般以自然村或村民小組為單位成立社區(qū)。在民政部所確立的試驗(yàn)單位中，共有21個(gè)實(shí)驗(yàn)縣市區(qū)實(shí)行“一村多社區(qū)”，是總實(shí)驗(yàn)單位總數(shù)的7．07%，目前，湖北、廣西以及江西的一些地方主要按照這種模式進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)［5］。以下是湖北秭歸楊林橋鎮(zhèn)的實(shí)踐。

楊林橋鎮(zhèn)屬于湖北省秭歸縣，位于長(zhǎng)江牛肝馬肺峽南岸，南與長(zhǎng)陽土家族自治縣毗連，稅費(fèi)改革后，村級(jí)組織面臨的難題是，村組合并使得“領(lǐng)地”大大增加，干部卻減少了一半多，村民自治工作難以有效開展，為克服以上困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出了劃小村級(jí)管理單元，撤銷村民小組改建社區(qū)的工作設(shè)想［7］，改革傳統(tǒng)的鎮(zhèn)-村-組行政建制模式，建立新型的鎮(zhèn)-村-社區(qū)自治模式。就社區(qū)理事會(huì)與原有的村民自治組織的關(guān)系這一問題，按照當(dāng)?shù)亍渡鐓^(qū)理事會(huì)章程》的規(guī)定：社區(qū)理事會(huì)在村黨總支和村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，以議事懇談會(huì)為主要形式，廣泛聽取社區(qū)農(nóng)戶的意見和建議，形成決議，再付諸實(shí)施，實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展。社區(qū)理事會(huì)的主要職責(zé)包括：組織協(xié)調(diào)社區(qū)農(nóng)戶實(shí)行規(guī)模生產(chǎn)，改善社區(qū)內(nèi)水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施等，社區(qū)理事會(huì)成員不取報(bào)酬，但采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)“的辦法，發(fā)放一定的誤工補(bǔ)助。

“楊林橋模式“所代表的是村組合并以后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般的地方農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本方式。在這種村級(jí)自治組織框架中，村委會(huì)是社區(qū)理事會(huì)的上級(jí)組織，理事會(huì)則一定程度上可以幫助村委會(huì)緩解基于村組合并、人口分散而在實(shí)施職能時(shí)出現(xiàn)的“鞭長(zhǎng)莫及”的困境。從而使村委會(huì)在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中也變強(qiáng)實(shí)，而不是被抽空，由于社區(qū)組織的干部不需要逐年或者逐月給付正式工資，而且又能夠配合村委會(huì)處理好社區(qū)中的具體事務(wù)，所以，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村兩委而言，它是“惠而不貴”的得力助手，它是在原來村民小組范圍內(nèi)建立起來的“小小村委會(huì)”或者說是在村委會(huì)之下的“次級(jí)村民自治組織”［8］，由此，在這種模式中，村委會(huì)的實(shí)質(zhì)職能得到擴(kuò)張。

（三）在一村一社區(qū)模式下村委會(huì)職能發(fā)生轉(zhuǎn)向

“一村一社區(qū)”是以現(xiàn)行的村委會(huì)的基礎(chǔ)上，一村只設(shè)立一個(gè)社區(qū)。在民政部所確立的實(shí)驗(yàn)單位中，有226個(gè)縣市區(qū)實(shí)行了“一村一社區(qū)“的建置，占實(shí)驗(yàn)縣市區(qū)總數(shù)的76．09%，是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的最普遍的模式［5］。在重慶市，按照市政府關(guān)于農(nóng)村社區(qū)的設(shè)置規(guī)定，原則上以現(xiàn)有建制村為基本單元，一個(gè)建制村設(shè)置為一個(gè)農(nóng)村社區(qū)，以下是重慶永川區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐。

永川區(qū)位于長(zhǎng)江上游北岸，東臨三峽庫區(qū)，西靠四川腹地，東距重慶市主城區(qū)58公里，西離成都市276公里。該區(qū)所轄農(nóng)村2007年啟動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，并形成了“2＋3＋N”的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式?！?”，即組建一個(gè)工作機(jī)構(gòu)，搭建一個(gè)服務(wù)平臺(tái)，也即成立農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作委員會(huì)，也即建立社區(qū)居民中心。“3”，即完善三大服務(wù)體系。一是強(qiáng)化公共服務(wù)體系，二是建立志愿者服務(wù)體系，三是發(fā)展農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)服務(wù)體系。“N”，即圍繞志愿者服務(wù)和專業(yè)經(jīng)濟(jì)服務(wù)，結(jié)合本村實(shí)際，組建若干志愿者服務(wù)隊(duì)和專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)，這一過程引發(fā)村委會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)向。

在上述實(shí)踐中，永川村委會(huì)的轉(zhuǎn)向主要表現(xiàn)在四方面：其一是在稱謂上，在推進(jìn)社區(qū)建設(shè)中，該區(qū)將“××村村民委員會(huì)”改為“××社區(qū)村民委員會(huì)”，這一改變使村委會(huì)完成了由單純的村民自治組織到村民自治組織與社區(qū)組織相結(jié)合的轉(zhuǎn)化。其二是在角色方面，強(qiáng)調(diào)服務(wù)淡化管理，實(shí)現(xiàn)形象的轉(zhuǎn)化。其三是在職能方面，注重公共產(chǎn)品的提供而淡化責(zé)任科以，改變工作側(cè)重點(diǎn)。其四在議事程序以及事務(wù)管理方面，更多地運(yùn)用民主協(xié)商手法，推行村務(wù)公開，優(yōu)化工作方法?？偠灾?，改建為社區(qū)組織的村委會(huì)整體上較之于以前作風(fēng)更民主。

四、在社區(qū)建設(shè)中優(yōu)化村委會(huì)職能的若干對(duì)策

農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展與興起勢(shì)必對(duì)村民自治產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，但社區(qū)建立不應(yīng)視作為對(duì)村民自治制度的變革，而是在堅(jiān)持村民自治基礎(chǔ)上的改革和創(chuàng)新，因此，社區(qū)組織與村委會(huì)之間是相容的。從當(dāng)前的實(shí)際情況看，村委會(huì)不是全能組織但是卻承擔(dān)了繁重的職能，在不少方面存在不足屬不可避免，同時(shí)，受制于當(dāng)前管理體制，行政化成為很多地方村委會(huì)明顯的趨勢(shì)。但是應(yīng)該看到，村委會(huì)作為村民自治載體的農(nóng)民組織，對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民而言，只要村莊存在，村委會(huì)就必然存在，即使在一村一社區(qū)的建設(shè)模式中，村委會(huì)也只是和社區(qū)組織在身份上合并，而不是被淘汰。因此，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)該優(yōu)化村委會(huì)職能，而不是要取消這一組織。

（一）完善村委會(huì)職能規(guī)定

關(guān)于村委會(huì)職能的立法具有高度分散性，并以行政立法為主，不同層次的立法之間存在一定程度的落差與遞變，而同一層次的立法之間存在較大的不合理的差異，與此同時(shí)，在村民自治的實(shí)踐中，各種形式的村干部管理辦法中的職能規(guī)定，已經(jīng)從很大程度上代替了國(guó)家以及地方立法的功能，在事實(shí)上起著規(guī)范村干部行為的作用，但是它們與立法的出入較大，很多甚至違背立法精神。以上情形使得村委會(huì)職能規(guī)定存在諸多問題，必須盡快加以解決。首先，完善村委會(huì)職能立法的任務(wù)之一就是要梳理相關(guān)各類立法文件，消除立法之間的沖突，糾正下級(jí)立法對(duì)上級(jí)立法的越位，使不同立法各施其職、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。其次，除了及時(shí)修改《村組法》之外，還要優(yōu)化地方立法，各省實(shí)施辦法應(yīng)最大程度地體現(xiàn)本土特色，其他地方性法規(guī)和政府規(guī)章要將村委會(huì)限定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)助者，防止村委會(huì)“婆家”泛濫。再次，規(guī)范村干部管理辦法。規(guī)范村干部管理辦法的關(guān)鍵有二：內(nèi)容上，考核指標(biāo)的范圍必須與立法保持一致；效果上，關(guān)于村干部的獎(jiǎng)勵(lì)和處罰應(yīng)向村民公布，尤其是涉及村委會(huì)成員的撤換、罷免問題，應(yīng)由村民會(huì)議根據(jù)考核結(jié)果作出最終決定。

（二）協(xié)調(diào)與社區(qū)組織的關(guān)系

在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，由于社區(qū)組織和村委會(huì)同時(shí)并存，所以，如何處理兩者的關(guān)系以使它們能夠在實(shí)踐中各司其職就是其中的重要問題。筆者認(rèn)為，村委會(huì)在協(xié)調(diào)與社區(qū)組織關(guān)系的過程中，關(guān)鍵有兩點(diǎn)：其一，應(yīng)該在《村組法》的中增加關(guān)于村委會(huì)與社區(qū)組織關(guān)系的內(nèi)容，明確規(guī)定村委會(huì)應(yīng)該支持社區(qū)組織開展各項(xiàng)工作，社區(qū)組織應(yīng)該協(xié)助村委會(huì)實(shí)施村民自治。其二，在村委會(huì)與社區(qū)組織分開設(shè)立的前提下，應(yīng)該限制兩者之間的交叉任職。在村莊中，村委會(huì)與民間組織之間有不同的職能，因此兩者之間應(yīng)該保持相對(duì)的獨(dú)立，過度的交叉任職，就無所謂職能劃分以及角色差別問題，這樣最終限制了社區(qū)組織或者其他民間組織的積極意義，所以，實(shí)踐中應(yīng)該限制社區(qū)組織和村委會(huì)之間的交叉任職程度，每一組織中至少有過半數(shù)的干部成員不是另一種組織的干部成員。

（三）發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)功能

社區(qū)組織對(duì)基層政府的依賴決定了社區(qū)建設(shè)中政府的主導(dǎo)者角色，這進(jìn)而要求其必須在協(xié)調(diào)村委會(huì)與社區(qū)組織關(guān)系的過程中發(fā)揮積極作用。為了更好地推進(jìn)村民自治與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，從實(shí)際出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以從以下幾方面入手，發(fā)揮指導(dǎo)功能：一是指導(dǎo)社區(qū)組織及村委會(huì)正確理解和貫徹執(zhí)行相關(guān)的法律以及政策；二是根據(jù)需要，指導(dǎo)社區(qū)組織及村委會(huì)建立和堅(jiān)持村民自治的日常各項(xiàng)工作制度；三是根據(jù)需要，指導(dǎo)以及協(xié)助社區(qū)組織及村委會(huì)進(jìn)行換屆選舉；四是根據(jù)需要，指導(dǎo)社區(qū)組織及村委會(huì)搞好宣傳教育工作，開展多形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)；五是指導(dǎo)社區(qū)組織及村委會(huì)就彼此之間的職能分工以及角色達(dá)成協(xié)議或者形成操作準(zhǔn)則；六是調(diào)解社區(qū)組織及村委會(huì)之間的糾紛，協(xié)調(diào)兩者分歧；七是在法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定方面應(yīng)該予以指導(dǎo)、支持和幫助的其他事務(wù)。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源：民政部1997-2007年全國(guó)民政公報(bào)或者根據(jù)民政公報(bào)計(jì)算所得。

［1］ 史嘯虎．中國(guó)農(nóng)村改革反思［EB／OL］．（2008-08-21）［2010-02-03］．http：∥guancha．gmw．cn／content／2008-08／21／content＿826372．htm．

［2］ 張希敏．民政部：中國(guó)有11%的村莊開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)［EB／OL］．（2008-09-07）［2010-02-06］．http：／／bbs．chinanews．com．cn／home．shtml．

［3］ 徐 勇．在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)［J］．江漢論壇，2008（4）：2-9．

［4］ 張麗琴．村委會(huì)職能研究——立法分析與實(shí)踐考察［M］．西安：西北大學(xué)出版社，2009：35．

［5］ 項(xiàng)繼權(quán)．論我國(guó)農(nóng)村社區(qū)的范圍與邊界［J］．福建省委黨校學(xué)報(bào)，2009（7）：2-7．

［6］ 和訊新聞．山東諸城：推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，提升公共服務(wù)水平［EB／OL］．（2008-10-10）［2010-03-04］．ht-tp：∥news．hexun．com／2008-10-10／109701280．html．

［7］ 從玉華．農(nóng)村社區(qū)：村民自治單元新裂變——楊林橋農(nóng)村社區(qū)調(diào)查［N］．中國(guó)青年 報(bào)，2004-07-27（6）．

［8］ 羅大蒙，任中平．村莊次級(jí)自治組織的培育與村民自治的成長(zhǎng)［EB／OL］．（2008-09-13）［2010-03-05］．http：∥www．chinareform．org．cn／cirdbbs／dispbbs．a(chǎn)sp？boardid＝11＆Id＝244818．

（責(zé)任編輯 高文盛）

On the Role of Villagers Committe＇s Functions in the Process of Community Construction：Declination，Expansion or Transformation

ZHANG Li-qin
（SchoolofHumanitiesandLaw，WHUT，Wuhan430070，Hubei，China）

As the construction of rural communities is advancing throughout China，the villager committee finds itself in an awkward predicament．on the one hand，villagers committee＇s functions have slightly expanded，with increasingly shrinking scale and serious shortage of resources；on the other hand，the emerging community organizations play a more and more important role，drawing people＇s attention and holding their interest．The construction of rural communities has commonly resulted in the change of the role of villager committee．Specifically，in“multi-village and one community”mode，the role of villager committee is subject to declination；in “one-village and multi-community”mode，the role of villagers committee is subject to expansion；in“one-village and one-community”mode，the role of villager committee is subject to transformation．However，the construction of rural communities is never designed to reform villager autonomy system．It seeks reform and innovation on the basis of villager autonomy．In the future，the role of villagers committee in grassroots governance can be optimized by means of improving the legislation of the functions of villager committees coordinating the relationship of villagers committee and community organizations and exerting the guiding function of township government．

villager committees；construction of rural communities；functions

C912．8；D927

：ADOI：10．3963／j．issn．1671-6477．2010．05．019

2010-06-19

張麗琴（1976-），女，廣東省鶴山市人，武漢理工大學(xué)文法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事農(nóng)村法制建設(shè)研究。

國(guó)家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目（08＆ZD028）；武漢理工大學(xué)自主創(chuàng)新研究基金資助項(xiàng)目（2010-1b-058）