論建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的正當(dāng)性價(jià)值

○ 楊建國(guó) 王淮慶

論建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的正當(dāng)性價(jià)值

○ 楊建國(guó) 王淮慶

2009年2月28日，溫家寶總理和網(wǎng)友交換對(duì)建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的看法時(shí)說：“我認(rèn)為這個(gè)建議是正確的，我們說要實(shí)行政務(wù)公開，也要對(duì)官員的財(cái)產(chǎn)收入實(shí)行公開。當(dāng)然，這件事情要做得真實(shí)而不走過場(chǎng)?！比欢殡S著中國(guó)建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的艱難苦旅，一直夾雜著“立法條件不成熟”、“不合國(guó)情”、“申報(bào)也無效”、“維護(hù)官員隱私權(quán)”、“盲目推出將造成混亂”等不同聲音。面對(duì)社會(huì)公眾的熱切期盼與來自多方的強(qiáng)烈抵制，以及國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人無實(shí)行期限的明確表態(tài)，我們?cè)噲D從學(xué)理上對(duì)建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的正當(dāng)性進(jìn)行解讀。正當(dāng)性是指事物的存在具有合理的根據(jù)，是正義的基本意蘊(yùn)，它引導(dǎo)人們對(duì)某種制度的建立和生成基礎(chǔ)進(jìn)行較為理性的考量。

一、官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)彰顯了現(xiàn)代法治理念

法治進(jìn)步是現(xiàn)代文明的重大成就，而法治的要義是法律在一個(gè)國(guó)家中具有最高權(quán)威，任何政黨、團(tuán)體、組織和公民都要在法律的框架內(nèi)活動(dòng)。黨的十五大明確提出了依法治國(guó)的基本方略，這說明我們黨對(duì)執(zhí)政的規(guī)律和特點(diǎn)有了更為深刻的認(rèn)識(shí)，對(duì)提高執(zhí)政水平有了更高的要求。經(jīng)過改革開放的洗禮和多年的普法教育，公眾的法律意識(shí)大為增強(qiáng)，法律在人際關(guān)系協(xié)調(diào)中的作用越來越大，過去那種對(duì)權(quán)力的崇拜和服從正逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)法律的遵守和服從，而依法治國(guó)的關(guān)鍵在于依法治官。官員必須依法行使人民授予的權(quán)力，維護(hù)和保障人民的權(quán)益。但在我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力、綜合國(guó)力和人民生活水平顯著提高的過程中，由于各種利益的沖突、權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督機(jī)制的不健全,部分官員經(jīng)受不住利益的誘惑,利用體制轉(zhuǎn)型留下的真空,將公權(quán)力用作滿足自身利益的工具,導(dǎo)致腐敗橫行。據(jù)統(tǒng)計(jì),20年來中國(guó)有近30萬億國(guó)有資產(chǎn)非正常流失,數(shù)千億美金通過不同渠道轉(zhuǎn)為國(guó)外銀行的私人存款,國(guó)民過去半個(gè)世紀(jì)辛勞積累的財(cái)富就這樣被攫取化為私有財(cái)產(chǎn)。[1]十六大以來,反腐敗斗爭(zhēng)成本居高不下,阻力相當(dāng)大，反腐敗仍然任重道遠(yuǎn)。部分官員的腐敗玷污了黨和國(guó)家機(jī)關(guān)在人民心目中的形象，削弱了黨和政府的公信力。要想官員廉潔奉公，促進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)僅靠職業(yè)倫理的內(nèi)在軟約束是不夠的，還要依賴外在剛性制度的建設(shè)。中央紀(jì)委副書記劉錫榮在談到對(duì)官員監(jiān)督存在的問題時(shí)就曾指出：“上級(jí)監(jiān)督下級(jí)太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督同級(jí)太軟，下級(jí)監(jiān)督上級(jí)太難，組織監(jiān)督時(shí)間太短，紀(jì)委監(jiān)督為時(shí)太晚。凡此種種，都說明立法機(jī)構(gòu)的主動(dòng)作為，在縮減官員灰色隱私空間上大有可為?！币虼耍仨毻ㄟ^官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)入法，把其活動(dòng)納入到法律監(jiān)督體系中，從而督促官員“權(quán)為民所用、利為民所謀”，提高公眾對(duì)黨和政府的信任度，促進(jìn)廉潔政府建設(shè)。

二、官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)體現(xiàn)了對(duì)公眾知情權(quán)的保護(hù)

公眾知情權(quán)是公民行使一切民主權(quán)利的基本前提和防止出現(xiàn)壞政府的必要條件。就其本質(zhì)來看，知情權(quán)是公眾要求政府通過信息發(fā)布機(jī)制，消除信息不對(duì)稱格局、打破信息權(quán)力關(guān)系中的非均衡性，從而限制政府作為強(qiáng)大信息源的控制權(quán)，保障信息弱勢(shì)方的利益不受侵害，最終實(shí)現(xiàn)信息權(quán)力結(jié)構(gòu)的均衡。[2]法律所確認(rèn)的知情權(quán)，重點(diǎn)在于保障公民對(duì)政府與公務(wù)人員的監(jiān)督。官員是受人民的委托來管理各種公共事務(wù)的,其權(quán)力和職責(zé)的來源，從實(shí)質(zhì)意義上來說是一種社會(huì)契約行為,官員行使權(quán)力的合法性基礎(chǔ)就是全體社會(huì)成員的認(rèn)可。[3]然而，權(quán)力具有擴(kuò)張性，若不加以約束必將侵害權(quán)利。因此，掌握公共權(quán)力的官員的相關(guān)信息必須置于陽光之下以接受公眾的監(jiān)督。革命導(dǎo)師恩格斯說個(gè)人的隱私應(yīng)受到法律的保護(hù)，但個(gè)人的隱私與重要公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系時(shí)，個(gè)人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受隱私權(quán)的保護(hù)，它應(yīng)成為歷史記載和新聞報(bào)道不可回避的內(nèi)容[4]。中國(guó)學(xué)者張康之教授也提出，在公共行政中要拒絕權(quán)利，“只要公共領(lǐng)域中存在著權(quán)利意識(shí)，那么行政人員就必然會(huì)運(yùn)用公共權(quán)力去為他的個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)張開辟道路”[5]。顯然，官員的財(cái)產(chǎn)狀況——個(gè)人隱私應(yīng)被限制，因?yàn)樗呀?jīng)“不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分”，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)是一種義務(wù)，與官員隱私權(quán)的保護(hù)無關(guān)。公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)呼喚官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的實(shí)行，這也符合對(duì)公權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的基本要義。

三、官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)夯實(shí)了社會(huì)和諧的基礎(chǔ)

黨的十六屆六中全會(huì)和十七大通過的關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略方針，指出和諧社會(huì)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性，這個(gè)重大判斷符合我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，符合我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的政權(quán)性質(zhì)。中國(guó)共產(chǎn)黨是工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)也是中華民族的先鋒隊(duì)，始終堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)，黨除了工人階級(jí)和最廣大人民群眾的利益，沒有自己的特殊利益。我們的國(guó)家是人民當(dāng)家作主的國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。黨和國(guó)家的這種性質(zhì)，決定了我國(guó)最廣大人民的利益在根本上是一致的，我國(guó)社會(huì)的基本矛盾是非對(duì)抗性的。我們具有不斷促進(jìn)和諧、最終建成社會(huì)主義和諧社會(huì)的根本政治前提和制度保證。然而，當(dāng)下中國(guó)諸多社會(huì)不公問題凸顯，特別是在財(cái)富分配上缺少公開與透明，在隱蔽的基礎(chǔ)上又摻雜權(quán)力、身份、職業(yè)、行業(yè)等諸多不公正因素的侵?jǐn)_，已從單純的經(jīng)濟(jì)狀況分化衍變?yōu)樯鐣?huì)心理的強(qiáng)烈對(duì)立。其中，對(duì)某些官員貪腐致富的懷疑或反對(duì)尤為強(qiáng)烈。而官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)是反映官員在其任職期間的財(cái)產(chǎn)增量情況的，如其財(cái)產(chǎn)增量與合法收入明顯不符，則表明在其合法收入外還有其它促使其財(cái)產(chǎn)增量的因素，因此，有必要進(jìn)一步地查明。中國(guó)實(shí)施官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)，一方面可以懲治有問題的官員，另一方面通過經(jīng)常性申報(bào)財(cái)產(chǎn),將使官員財(cái)富透明化，能對(duì)官員產(chǎn)生強(qiáng)大的警戒和威懾，并接受權(quán)力機(jī)構(gòu)和公眾、特別是公眾監(jiān)督，使官員逐步樹立和鞏固廉潔自律意識(shí)，起到較強(qiáng)的防腐功能。同時(shí)，權(quán)力制約的范式將從“以權(quán)力制約權(quán)力”的制度模式回歸“以權(quán)利制約權(quán)力”的邏輯起點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量對(duì)國(guó)家權(quán)力的鉗制，進(jìn)而形成新型的權(quán)力制約模式與制度。如此，將從根本上消弭經(jīng)濟(jì)對(duì)立所引發(fā)的社會(huì)心理對(duì)抗，增進(jìn)官員與民眾關(guān)系的和諧，為最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧夯實(shí)根基。

四、官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)因應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的歷史境遇

西方議會(huì)民主的發(fā)展在一定程度上為民眾提供了參與政治的合法路徑,也使現(xiàn)代政治生活的透明度越來越高。

首先，隨著自由資本主義的發(fā)展,以自由競(jìng)爭(zhēng)為核心的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在西方國(guó)家得到了發(fā)展,其公正、公平、公開原則也對(duì)現(xiàn)代政治與行政體制提出了相同的要求。政治與行政系統(tǒng)通過相應(yīng)的輸入、輸出和反饋機(jī)制,尤其是輸出機(jī)制的作用,不斷地調(diào)整自己的運(yùn)作軌跡,以適應(yīng)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,“所有系統(tǒng)都力圖通過利用、影響和創(chuàng)造那些影響它們的條件而至少在某種程度上作出建設(shè)性的調(diào)整,這就是輸出的主要功能”。[6]官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度就是這種政治與行政系統(tǒng)內(nèi)部自我調(diào)適的必然產(chǎn)物。二戰(zhàn)以后由于普遍加強(qiáng)了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，政府權(quán)力越來越多的接觸社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，這為權(quán)錢交易提供了廣泛的可能，世界性的公務(wù)人員貪污腐敗日益嚴(yán)重。同期的發(fā)展中國(guó)家正處于現(xiàn)代化的始點(diǎn)，市場(chǎng)不健全，因而某些國(guó)家的腐敗問題甚至超過發(fā)達(dá)國(guó)家。其中，社會(huì)主義國(guó)家推行經(jīng)濟(jì)體制改革，受到腐敗的侵?jǐn)_尤甚。正是這種頑疾對(duì)許多國(guó)家的政治穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的后果，各國(guó)紛紛采取措施應(yīng)對(duì)，尤其官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度備受推崇。

其次，二戰(zhàn)以后各國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，眾多地區(qū)市場(chǎng)日益成熟，市場(chǎng)主體強(qiáng)烈要求公平有效的市場(chǎng)環(huán)境。在這種壓力下，西方政府亟需采取包括官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)在內(nèi)的種種措施，夢(mèng)想以此把政府變成“玻璃缸里的金魚”，清澈透明，努力構(gòu)建透明型政府，以提供平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

第三，在和平和發(fā)展的主題下，公眾素質(zhì)普遍提高，參政意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)政府的監(jiān)督越發(fā)有力，對(duì)自身權(quán)益的維護(hù)更加自覺。且國(guó)家間普遍加強(qiáng)合作與交流，尋求清除自身腐敗之道。由此，因應(yīng)當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的歷史境遇，不但發(fā)達(dá)國(guó)家積極推行公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，許多發(fā)展中國(guó)家也已建立或正建立這一制度。

五、官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)是對(duì)《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》成員國(guó)國(guó)際義務(wù)的履行

就世界范圍來看，北歐國(guó)家是“廉潔指數(shù)”最高的國(guó)家，這主要緣于北歐國(guó)家在世界上最早實(shí)行政府信息公開，官員的政務(wù)活動(dòng)和家庭財(cái)產(chǎn)全部公之于眾，公眾可以隨時(shí)查閱。自20世紀(jì)70年代以后，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度已成為保證政治民主、公共行政過程公開、透明的關(guān)鍵性法規(guī)之一。目前，世界上大多數(shù)國(guó)家盡管在立法內(nèi)容和程序上存在差異，但都在積極推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，并取得了良好的效果。由此，聯(lián)合國(guó)制定了歷史上第一部指導(dǎo)反腐敗斗爭(zhēng)的法律文件——《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，并于2005年12月14日正式生效?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)對(duì)預(yù)防腐敗、界定腐敗犯罪、反腐敗國(guó)際合作、非法資產(chǎn)追繳等問題進(jìn)行了法律上的規(guī)范,對(duì)各國(guó)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)的反腐行動(dòng)、提高反腐成效、促進(jìn)反腐國(guó)際合作具有重要意義。溫家寶總理在提請(qǐng)審議批準(zhǔn)《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的議案中指出，批準(zhǔn)這一公約“有利于我國(guó)開展國(guó)際合作，遣返外逃腐敗犯罪人員，追繳被非法轉(zhuǎn)移國(guó)外的資產(chǎn)，有利于我國(guó)建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的腐敗預(yù)防與懲治體系”。2003年12月10日，中國(guó)在墨西哥國(guó)際反腐會(huì)議上簽字加入了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，這充分表明我國(guó)作為世界上一個(gè)大國(guó)在打擊腐敗問題上的決心，對(duì)于健全和完善我國(guó)的反腐敗法律機(jī)制將發(fā)揮積極的促進(jìn)作用，同時(shí)，表明了中國(guó)同意遵守《公約》的政治承諾。《公約》規(guī)定“各締約國(guó)應(yīng)當(dāng)考慮根據(jù)本國(guó)法律對(duì)有關(guān)公職人員確立有效的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”，并強(qiáng)調(diào)建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是締約國(guó)一項(xiàng)共同的國(guó)際義務(wù)。因此，面對(duì)當(dāng)前反腐敗形勢(shì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，中國(guó)實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)，既是預(yù)防與懲治腐敗的現(xiàn)實(shí)需要，也是政府兌現(xiàn)對(duì)人民的莊嚴(yán)承諾，更是履行國(guó)際義務(wù)的重要表征。

[1]單元莊：《社會(huì)群體結(jié)構(gòu)變革與政策理論研究》，《中國(guó)行政管理》2001年第2期。

[2]楊建國(guó)：《論公眾知情權(quán)視角下的政府新聞發(fā)言人制度》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。

[3][法]盧梭：《社會(huì)契約論》，商務(wù)印書館 1997 年版，第82-83頁。

[4]王利民、楊立新、姚輝：《人格權(quán)法》，法律出版社1997年版，第150-151頁。

[5]張康之：《尋找公共行政的倫理視角》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第383頁。

[6][英]弗里德里?！W古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1998年版，第201頁。

（作者單位 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)、金陵科技學(xué)院）

（責(zé)任編輯 劍 鋒）