論新時(shí)期我國(guó)軍民融合式發(fā)展的成效與問(wèn)題

○肖波 喻雯

論新時(shí)期我國(guó)軍民融合式發(fā)展的成效與問(wèn)題

○肖波 喻雯

我國(guó)軍民融合式發(fā)展體制機(jī)制建設(shè)經(jīng)歷了從無(wú)到有、由計(jì)劃到市場(chǎng)、從低級(jí)到高級(jí)的歷史發(fā)展過(guò)程。從軍民融合式發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)看，盡管通過(guò)不斷的改革，我國(guó)軍民融合式發(fā)展體制機(jī)制建設(shè)邁出了很大步伐，但也應(yīng)清醒認(rèn)識(shí)到，我國(guó)的軍民結(jié)合、寓軍于民事業(yè)仍處于不發(fā)達(dá)階段，特別是“融入”的體制機(jī)制還不健全，軍民融合式發(fā)展體制機(jī)制建設(shè)仍任重而道遠(yuǎn)。當(dāng)前，推進(jìn)軍民融合式發(fā)展體制機(jī)制建設(shè)還需重點(diǎn)加強(qiáng)宏觀謀劃和頂層設(shè)計(jì)，建立國(guó)家層面的“軍民融合”體制，樹立市場(chǎng)觀念，加快民進(jìn)軍步伐。

一、建國(guó)以來(lái)我國(guó)軍民融合式發(fā)展的幾個(gè)階段

（一）改革開放之初，軍民融合的體制機(jī)制建設(shè)起步階段

黨的十一屆三中全會(huì)后，黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。鄧小平繼承和發(fā)展了毛澤東“軍民兩用”思想，明確提出：“軍工企業(yè)要走軍民結(jié)合的道路，在國(guó)家的統(tǒng)一計(jì)劃下，以軍為主，搞軍民結(jié)合?！盵1]國(guó)務(wù)院、中央軍委據(jù)此重新制定并形成了“軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合、軍品優(yōu)先、以民養(yǎng)軍”的方針，開始了對(duì)國(guó)防科技工業(yè)的改革。這一時(shí)期的軍民結(jié)合體制機(jī)制建設(shè)主要表現(xiàn)在對(duì)軍工企業(yè)生產(chǎn)實(shí)行民品制度安排。1986年7月，國(guó)務(wù)院、中央軍委調(diào)整了軍工管理體制，將原核工業(yè)部、航空工業(yè)部、航天工業(yè)部、兵器工業(yè)部改為由國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，解決了國(guó)防科技工業(yè)在上層管理體制上長(zhǎng)期存在的軍民分離狀態(tài)，為軍工企業(yè)發(fā)展民品納入國(guó)家的統(tǒng)籌規(guī)劃和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃創(chuàng)造了有利條件。1989年4月，國(guó)家計(jì)委、國(guó)家科委、國(guó)防科工委聯(lián)合成立了三委軍轉(zhuǎn)民聯(lián)絡(luò)組；同年10月，在京召開了“全國(guó)軍民結(jié)合工作會(huì)議”，提出了進(jìn)一步推進(jìn)軍民結(jié)合工作的10條措施。1990年1月，國(guó)務(wù)院、中央軍委批轉(zhuǎn)了《國(guó)防科工委、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家科委關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)軍民結(jié)合工作的請(qǐng)示》，為軍民結(jié)合的發(fā)展進(jìn)一步指明了方向。

（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，軍民融合的體制機(jī)制建設(shè)轉(zhuǎn)型發(fā)展階段

1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)討論和通過(guò)了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，江澤民提出了“軍民結(jié)合，寓軍于民，大力協(xié)同，自主創(chuàng)新”的十六字方針，積極探索和建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的軍民協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)防科技工業(yè)、軍隊(duì)裝備建設(shè)和軍隊(duì)后勤社會(huì)化保障體制機(jī)制。

一是建立和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相協(xié)調(diào)、與武器裝備建設(shè)規(guī)律相適應(yīng)的國(guó)防科技工業(yè)新體制。國(guó)防科技工業(yè)堅(jiān)持面向國(guó)防建設(shè)，面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，走“小常備、大動(dòng)員”的建設(shè)路子，大力發(fā)展軍民通用型生產(chǎn)，逐步提高了軍民兼容程度，增強(qiáng)了平衡轉(zhuǎn)換能力。1998年，國(guó)防科技工業(yè)的管理體制實(shí)現(xiàn)了重大變革，新的國(guó)防科工委和總裝備部成立。1999年國(guó)防科工委出臺(tái)了《武器裝備科研生產(chǎn)許可證暫行管理辦法》，這一辦法對(duì)申請(qǐng)?jiān)S可證的單位企業(yè)的性質(zhì)沒有作任何限制。國(guó)防科研生產(chǎn)朝著建立“小核心、大協(xié)助”的方向轉(zhuǎn)變，從而將國(guó)防工業(yè)建立在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)之上。

二是建立和完善軍民結(jié)合、寓軍于民的軍隊(duì)人才培養(yǎng)體系。借助地方高校的學(xué)科優(yōu)勢(shì)、人才優(yōu)勢(shì)、科研優(yōu)勢(shì)為部隊(duì)培育人才，是新形勢(shì)下加強(qiáng)軍隊(duì)人才隊(duì)伍建設(shè)的重要途徑。從1997年國(guó)家教委和總政治部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好向軍隊(duì)輸送普通高等學(xué)校畢業(yè)生工作的通知》開始，為保證依托國(guó)民教育培養(yǎng)人才的質(zhì)量，我國(guó)先后制定了一系列依托普通高等教育機(jī)構(gòu)培養(yǎng)軍隊(duì)干部的法規(guī)制度。2000年5月，國(guó)務(wù)院和中央軍委頒發(fā)了《關(guān)于建立依托普通高等教育培養(yǎng)軍隊(duì)干部制度的決定》，此后不久，把“接受普通高等學(xué)校畢業(yè)生”寫入了《中華人民共和國(guó)現(xiàn)役軍官法》。

三是建立和完善軍民結(jié)合、寓軍于民的軍隊(duì)保障體系。我軍于1999年啟動(dòng)了后勤保障社會(huì)化改革試點(diǎn)，2000年在全軍大范圍展開。通過(guò)改革，把應(yīng)該而且能夠由社會(huì)來(lái)辦的事情交給社會(huì)，把擔(dān)負(fù)非軍事職能的保障機(jī)構(gòu)交給地方，把擔(dān)負(fù)軍事保障職能的機(jī)構(gòu)真正搞精干、搞充實(shí)。為適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，我軍后勤先后在軍費(fèi)預(yù)算制度、采購(gòu)制度、住房制度、醫(yī)療保障制度、軍人保險(xiǎn)制度改革等方面進(jìn)行了積極有效的探索與改革。

（三）新世紀(jì)軍民融合的體制機(jī)制建設(shè)快速發(fā)展階段

2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)指出要建立軍民結(jié)合、寓軍于民的創(chuàng)新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)防科技和民用科技相互促進(jìn)和協(xié)調(diào)發(fā)展。2007年9月，胡錦濤在黨的十七大報(bào)告中首次提出要“建立和完善軍民結(jié)合、寓軍于民的武器裝備科研生產(chǎn)體系、軍隊(duì)人才培養(yǎng)體系和軍隊(duì)保障體系，堅(jiān)持勤儉建軍，走出一條中國(guó)特色軍民融合式發(fā)展路子”[2]。軍民融合的體制機(jī)制建設(shè)步入了發(fā)展的快車道。

在國(guó)家總體規(guī)劃融入方面，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》將國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)規(guī)劃納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，并把國(guó)防動(dòng)員建設(shè)列為主要內(nèi)容之一?！?006—2020年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》將軍民結(jié)合作為我國(guó)信息化發(fā)展戰(zhàn)略方針之一。在體制融入方面，2008年國(guó)務(wù)院行政體制改革中，原國(guó)防科技工業(yè)委員會(huì)核電管理以外的職能成立國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局，歸入新設(shè)立的工業(yè)和信息化部，為進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)防科技工業(yè)領(lǐng)域軍民融合提供了體制保障。在武器裝備建設(shè)融入方面，2004年6月，國(guó)防科工委、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的《國(guó)防科技工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策綱要》中指出，“推進(jìn)國(guó)防科技工業(yè)投資主體多元化”、“重點(diǎn)支持武器裝備科研生產(chǎn)核心能力，普通加工制造能力原則上向全社會(huì)開放，形成有利于適度競(jìng)爭(zhēng)的武器裝備科研生產(chǎn)能力”?！笆晃濉币?guī)劃和2020年遠(yuǎn)景規(guī)劃提出建立軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出制度。2005年2月24日頒布的“非公經(jīng)濟(jì)三十六條”在第6條中提出“允許非公有資本進(jìn)入國(guó)防科技工業(yè)建設(shè)領(lǐng)域”。在人才培養(yǎng)融入方面，2005年夏，全軍首次召開接收和培養(yǎng)地方大學(xué)生干部工作會(huì)議，之后軍委下發(fā)文件要求采取超常措施從社會(huì)特招特聘軍隊(duì)建設(shè)急需人才?？傉尾窟€先后出臺(tái)了接收工作規(guī)定、招收國(guó)防生工作暫行規(guī)定等10多個(gè)文件。自國(guó)務(wù)院、中央軍委決定建立依托普通高等教育培養(yǎng)軍隊(duì)干部制度以來(lái)，全軍先后與一百多所地方高校簽訂了協(xié)議。近年來(lái)，軍隊(duì)還逐步擴(kuò)大從社會(huì)直接招收士官的數(shù)量和范圍并出臺(tái)了相關(guān)政策規(guī)定。

二、我國(guó)軍民融合式發(fā)展體制機(jī)制建設(shè)的特點(diǎn)

（一）由計(jì)劃安排到市場(chǎng)配置

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)防科技工業(yè)投資是以指令性計(jì)劃，按部門和企業(yè)隸屬關(guān)系安排投資，以政府為單一主體的財(cái)政投資。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系不斷完善，軍隊(duì)在組織架構(gòu)和政策機(jī)制的設(shè)計(jì)上，開始打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下依靠行政命令配置資源、無(wú)償滿足軍事需求的思維定勢(shì)，尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法則和規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，按照公平公正、互惠互利、誠(chéng)實(shí)守信的原則，樹立市場(chǎng)觀念和花錢買服務(wù)的思想。國(guó)防科工委成立以后，國(guó)防科技工業(yè)投資管理在有限范圍內(nèi)引入了市場(chǎng)機(jī)制，《關(guān)于深化國(guó)防科技工業(yè)投資體制改革的若干意見》的頒布實(shí)施，使資金來(lái)源由單一的政府投資擴(kuò)大到利用社會(huì)資金。軍隊(duì)還按照“供需分離”的原則，積極調(diào)整和改革國(guó)防采購(gòu)辦法，通過(guò)軍事訂貨制度代替軍品調(diào)撥制度，為國(guó)防市場(chǎng)引入了競(jìng)爭(zhēng)和約束機(jī)制，推動(dòng)了我國(guó)軍事裝備市場(chǎng)的形成與發(fā)展。

（二）由板塊結(jié)合到體系融合

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)防科技工業(yè)從原材料采購(gòu)、加工到裝配，大都強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)內(nèi)配套協(xié)作，社會(huì)化協(xié)作程度低，這種游離于國(guó)民經(jīng)濟(jì)其他行業(yè)之外的板塊結(jié)構(gòu)，使得軍工企業(yè)難以把握市場(chǎng)提供的更多產(chǎn)品和企業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)，更為重要的是限制了軍工技術(shù)、人才集中等比較優(yōu)勢(shì)在更廣泛領(lǐng)域發(fā)揮及軍工優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)在更大范圍內(nèi)重組?！败娒袢诤稀彼枷氲奶岢鍪管娒袢诤鲜桨l(fā)展不再僅僅局限于簡(jiǎn)單機(jī)械的“板塊式”結(jié)合，而是在更廣范圍、更高層次、更深程度上全面推進(jìn)國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、科技、教育在發(fā)展理念、戰(zhàn)略規(guī)劃、資源配置、體制機(jī)制等全方位的體系融合。

（三）由單向兼顧到雙向融合

在新中國(guó)成立后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，軍民融合始終處于一種顧此失彼的單向融合狀態(tài)。改革開放之前，由于國(guó)防建設(shè)處于優(yōu)先地位，經(jīng)濟(jì)建設(shè)要充分兼顧國(guó)防建設(shè)的需要，而國(guó)防建設(shè)則單純從自身需要出發(fā)，很少考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，這一點(diǎn)在20世紀(jì)60、70年代的“三線建設(shè)”上表現(xiàn)最為明顯。改革開放后，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的大戰(zhàn)略下，國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)地位相應(yīng)地調(diào)整為服從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局，“軍隊(duì)要忍耐”成為這段時(shí)期對(duì)國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)的基本要求。2002年，黨的十六大報(bào)告首次提出“堅(jiān)持國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的方針，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上推進(jìn)國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化”，標(biāo)志著國(guó)防和經(jīng)濟(jì)建設(shè)步入了協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)期，軍民融合開始擺脫過(guò)去那種你吃掉我、我讓利于你的單向融合局面，朝著互惠互利、互兼互容的方向發(fā)展。在國(guó)防建設(shè)進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)中也開始注重將國(guó)防建設(shè)要求納入經(jīng)濟(jì)建設(shè)之中。二者在資金、技術(shù)、科研、生產(chǎn)、教育、人才、運(yùn)輸、能源、信息、保障、國(guó)防動(dòng)員等多個(gè)方面的融合得以深入展開。

三、軍民融合式發(fā)展體制建設(shè)的幾個(gè)問(wèn)題

（一）加強(qiáng)宏觀謀劃和頂層設(shè)計(jì)

國(guó)防建設(shè)是國(guó)家行為，“軍民融合”要走得順暢，必須由國(guó)家高層進(jìn)行決策，加強(qiáng)宏觀謀劃，從國(guó)家層次上統(tǒng)籌軍民結(jié)合，實(shí)現(xiàn)軍工與民用工業(yè)的規(guī)劃銜接、供需對(duì)接和資源共享。通過(guò)積極主動(dòng)的戰(zhàn)略籌劃，把國(guó)防建設(shè)有機(jī)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系之中，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)相互促進(jìn)、融為一體，努力形成經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的科學(xué)機(jī)制。要從國(guó)家發(fā)展與安全的頂層設(shè)計(jì)上，將軍隊(duì)建設(shè)納入國(guó)家發(fā)展的總體規(guī)劃。通過(guò)國(guó)家總體規(guī)劃，把國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)融入國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略全局中，為國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策和制度環(huán)境。在國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃融合的基礎(chǔ)上，深入推進(jìn)軍民基本建設(shè)規(guī)劃、軍民人才建設(shè)規(guī)劃、軍民科技工業(yè)發(fā)展規(guī)劃、軍隊(duì)后勤建設(shè)規(guī)劃等國(guó)家建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃的全面融合。

（二）建立國(guó)家層面的“軍民融合”體制

對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)國(guó)家層次管理體制建設(shè)，首先是完善由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的軍民兼容建設(shè)管理體制，設(shè)立統(tǒng)管“軍民融合”的專門機(jī)構(gòu)。其次，應(yīng)當(dāng)完善地方各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)“軍民融合”的管理體制。統(tǒng)籌在高層，落實(shí)在基層，地方各級(jí)政府的實(shí)體機(jī)構(gòu)，可以統(tǒng)一組織其管轄范圍內(nèi)的“軍民融合”工作。要逐步調(diào)整完善地方政府的管理職責(zé)，把在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中貫徹國(guó)防功能，在國(guó)防建設(shè)中反映國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求，作為一項(xiàng)重要內(nèi)容納入地方政府工作考核體系，使地方政府在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的同時(shí)，能夠兼顧國(guó)家安全利益[3]。要進(jìn)一步建立和完善軍地聯(lián)席辦公會(huì)議制度，從項(xiàng)目確立、投融資、價(jià)格、稅收、土地使用和對(duì)外貿(mào)易等各個(gè)方面，加大“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的力度，為國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展提供良好的制度保障。

（三）樹立市場(chǎng)觀念，加快推進(jìn)民進(jìn)軍步伐

美國(guó)國(guó)防體制改革信奉一句名言——“凡是地方能做的事，都從國(guó)防系統(tǒng)移到地方去”。美國(guó)國(guó)防部作為“挑剔的買主”，凡是能在市場(chǎng)上買到的，直接拿來(lái)滿足軍事需求。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)防體制與信息化戰(zhàn)爭(zhēng)要求及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在著一些不相適應(yīng)的方面，如國(guó)防科技工業(yè)從總體上仍呈現(xiàn)出一種與民用經(jīng)濟(jì)體系相隔離的“橄欖型”結(jié)構(gòu)。特別是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和社會(huì)信息化迅速發(fā)展，我軍在信息化程度、技術(shù)層次甚至組織管理體制等方面很多都已落后于地方，加快推進(jìn)民進(jìn)軍步伐顯得尤為迫切和必要。但由于在體制機(jī)制、政策法規(guī)方面存在種種限制，民技軍用還很有限，民用高新技術(shù)優(yōu)質(zhì)資源不能及時(shí)、有效、有序地為國(guó)防現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，既造成了資源的極大浪費(fèi)，又限制了我國(guó)國(guó)防科技工業(yè)水平的提高。必須樹立市場(chǎng)觀念，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，打破行業(yè)壟斷，完善競(jìng)爭(zhēng)、評(píng)價(jià)、監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制，讓民品生產(chǎn)單位合法公平地參與軍品科研生產(chǎn)配套，加快民進(jìn)軍步伐[4]。

[1]《鄧小平軍事文集》第3卷，軍事科學(xué)出版社、中央文獻(xiàn)出版社2004年版，第107頁(yè)。

[2]《十七大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2007年版，第73頁(yè)。

[3]楚德江：《關(guān)于有效政府的特征分析》，《理論探索》2010年第1期。

[4]王文章：《我國(guó)現(xiàn)代化模式的現(xiàn)狀與轉(zhuǎn)型》，《理論探索》2010年第2期。

（作者單位 南京政治學(xué)院、南京陸軍指揮學(xué)院）

（責(zé)任編輯 崔光勝）