我國(guó)城市公用事業(yè)的融資問(wèn)題研究

何 翔

【摘 要】隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,我國(guó)城市公用事業(yè)的設(shè)施出現(xiàn)嚴(yán)重不足,需要進(jìn)一步加大投入,僅靠政府的投資已很難滿足需求,因此,需要拓寬城市公用事業(yè)的融資渠道,進(jìn)行多元化融資。本文從城市公用事業(yè)的公共產(chǎn)品屬性出發(fā),分析城市公用事業(yè)多元化融資的可能性與必要性,并針對(duì)城市公用事業(yè)的融資現(xiàn)狀,探討市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市公用事業(yè)多元化融資模式的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】城市公用事業(yè);公共產(chǎn)品屬性;多元化融資

中圖分類號(hào):C912.81文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-8283(2010)07-0301-02

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)城市化進(jìn)程快速推進(jìn)。在城市化進(jìn)程中,加大了對(duì)城市公用事業(yè)的需求,城市公用事業(yè)包括城市供氣、供水、垃圾處理、污水處理、城市公用交通以及市政基礎(chǔ)建設(shè)等,對(duì)保障城市社會(huì)生活的正常運(yùn)行起著極其重要的作用。目前,我國(guó)城市公用事業(yè)設(shè)施已不能滿足需求,造成這種情況的最根本原因就是城市公用事業(yè)的融資渠道問(wèn)題,僅靠政府的單一投資方式已很難滿足需求,因此,需要拓寬城市公用事業(yè)的融資渠道,進(jìn)行多元化融資。本文從城市公用事業(yè)的公共產(chǎn)品屬性出發(fā),分析城市公用事業(yè)多元化融資的可能性與必要性,并針對(duì)城市公用事業(yè)的融資現(xiàn)狀,探討市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市公用事業(yè)多元化融資模式的對(duì)策

1 城市公用事業(yè)多元化融資的必要性與可能性

1.1 城市公用事業(yè)多元化融資的可能性

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,城市公用事業(yè)的投資完全由政府財(cái)政承擔(dān),市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)條件下,從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā),對(duì)社會(huì)公共產(chǎn)品進(jìn)行了劃分,具有效用的不可分割性、受益的非排他性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性的屬于純公共產(chǎn)品。在實(shí)際中,符合純公共產(chǎn)品屬性的只是少數(shù),比如,公安、國(guó)防、全國(guó)性環(huán)境保護(hù)設(shè)施及司法與法律等,這些被界定為純公共產(chǎn)品。而現(xiàn)實(shí)生活中,大部分公共產(chǎn)品具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性,介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間,屬于混合性公共產(chǎn)品,即準(zhǔn)公共產(chǎn)品,包括非義務(wù)教育、衛(wèi)生保健、環(huán)境保護(hù)、城市公用設(shè)施、路橋等。

準(zhǔn)公共產(chǎn)品又可以進(jìn)行分類,有些公共產(chǎn)品隨著消費(fèi)者人數(shù)的增加,會(huì)發(fā)生、擁擠現(xiàn)象,因此,每個(gè)消費(fèi)者能從中獲得的效益減少,這類公共產(chǎn)品可以為每個(gè)社會(huì)成員享用,但是在消費(fèi)方面具有一定的競(jìng)爭(zhēng)性。有些公共產(chǎn)品的效益可以確定,但是具有技術(shù)排他性,也即是這類公共產(chǎn)品的效益向社會(huì)開(kāi)放,但是可以獲得受益,誰(shuí)花錢誰(shuí)能享用。

對(duì)于具有公共產(chǎn)品屬性的供水、供電、排污、道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施,具備一定的市場(chǎng)化程度,政府沒(méi)有必要承擔(dān)投資負(fù)擔(dān),可以給以最低保障,實(shí)行市場(chǎng)籌集資金為主。城市中的水電氣屬于技術(shù)排他性公共產(chǎn)品,需要消費(fèi)者付費(fèi),才能享用這類公共產(chǎn)品帶來(lái)的效益。高速公路、公共交通等公共產(chǎn)品具有技術(shù)排他性又具有競(jìng)爭(zhēng)性,可以通過(guò)收費(fèi)使消費(fèi)者享受效益。對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品,可以發(fā)揮蘊(yùn)含的市場(chǎng)化因素,為多元化的投資提供可能。對(duì)一些大中型建設(shè)項(xiàng)目,政府可以通過(guò)一定的投資手段來(lái)解決資金問(wèn)題;對(duì)市場(chǎng)化傾向較高的公用事業(yè)可以采用參股的方式提供資金支持;對(duì)于可以完全市場(chǎng)化的公用事業(yè),政府可以完全退出投資。

1.2 城市公用事業(yè)多元化融資的必要性

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō),政府在提供公共產(chǎn)品的時(shí)候會(huì)產(chǎn)生交易成本。交易成本的來(lái)源是多方面的,公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供上的軟預(yù)算約束,也就是說(shuō)對(duì)公共產(chǎn)品提供者來(lái)說(shuō),其成本不是有提供者擔(dān)任,而最終的承擔(dān)者是納稅人;政府沒(méi)有建立健全的績(jī)效評(píng)價(jià)制度,因此很難預(yù)測(cè)其成本和效率;一些政府官員的經(jīng)濟(jì)人由于自利意識(shí),會(huì)趁監(jiān)督管理方面的空白,進(jìn)行“尋租”現(xiàn)象。這些現(xiàn)象使得政府在提供公共產(chǎn)品的時(shí)候,效率底下,交易成本比較高。

2 我國(guó)城市公用事業(yè)融資現(xiàn)狀

近年來(lái),城市基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和規(guī)模都有了很大的發(fā)展,其中城市公用事業(yè)占據(jù)核心地位。2005年我國(guó)城市建設(shè)固定資產(chǎn)投入6274億元,占全國(guó)固定資產(chǎn)投資總額的7.1%。雖然城市建設(shè)投資的總體規(guī)模較之以前相比有了很大的提升,但是由于投資形式的單一等多種原因,還存在很多亟待解決的問(wèn)題,下面從幾個(gè)方面來(lái)談?wù)劇?/p>

2.1 投資制度的改革未取得根本性進(jìn)展

黨的十四屆三中全會(huì)以來(lái),城市公用事業(yè)完全依靠政府投資的模式被打破,但是對(duì)投資制度的改革還沒(méi)有取得根本性的進(jìn)展,多元化的融資渠道還沒(méi)有形成。主要是因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來(lái)的體制問(wèn)題沒(méi)有得到根本性的解決,另外還有一些新的重大制度的制定還存在很多的漏洞與空白。

2.2 城市公用事業(yè)建設(shè)資金短缺

近年來(lái),城市建設(shè)資金的投入總量較之以前有了很大的提升,但是還存在嚴(yán)重的資金短缺問(wèn)題,與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)。隨著城市化進(jìn)程的加快,城市公用事業(yè)投資短缺,基礎(chǔ)設(shè)施已不能滿足需要,尤其是一些城市污水處理與垃圾處理設(shè)施不完備,僅靠政府投資很難維持。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的研究可以看出,在發(fā)展中國(guó)家,城市基礎(chǔ)設(shè)施投資要占到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3%到5%,達(dá)到這個(gè)水平,才能保證城市公用基礎(chǔ)設(shè)施與城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。目前,我國(guó)城市公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到這個(gè)水平,存在嚴(yán)重的資金短缺問(wèn)題。

2.3 城市公用事業(yè)投資主體單一,市場(chǎng)化融資渠道比較低

現(xiàn)階段,我國(guó)城市公用事業(yè)主要還是依靠政府投資,一些可經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目也存在這種現(xiàn)象,結(jié)果導(dǎo)致政企不分,出現(xiàn)嚴(yán)重的壟斷經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象。因?yàn)橥顿Y政策的不健全和激勵(lì)機(jī)制的不完善,其他形式的資金進(jìn)入還存在一些障礙。另外城市公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)利益是很小的,虧損的可能性較高,降低了其他金融部門對(duì)它的投資意愿。由此可見(jiàn),我國(guó)城市公用事業(yè)要建立多元化的融資渠道是比較難的,需要革新其投資、經(jīng)營(yíng)模式。

2.4 城市公用事業(yè)資金利用效率不高

我國(guó)大中城市供水價(jià)格,1988年時(shí)收費(fèi)是每噸0.14元,到2006年底,上漲到1.6元,成本也相應(yīng)地增加了,自來(lái)水公司企業(yè)員工勞動(dòng)生產(chǎn)率相差數(shù)十倍,公交系統(tǒng)人和車的比例為11:1,相差將近4倍,道路綠化和養(yǎng)護(hù)使用競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的城市,資金的使用率想成為30%。由此可見(jiàn),通過(guò)改革,合理利用資金,可以大大提高資金的使用效率。

3 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)城市公用事業(yè)多元化融資模式的對(duì)策

3.1 對(duì)國(guó)有資本與非國(guó)有資本的投資與經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域進(jìn)行界定

我國(guó)城市公用事業(yè)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性,可以分為經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性三類。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目可以通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)經(jīng)營(yíng)獲得利潤(rùn);非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目靠政府調(diào)控來(lái)產(chǎn)生社會(huì)效益;準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目有現(xiàn)金流入,又受市場(chǎng)調(diào)節(jié),但不能取得利潤(rùn)。根據(jù)市場(chǎng)化理論,經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可以通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)來(lái)達(dá)到贏利的目的,國(guó)有資本應(yīng)該退出,鼓勵(lì)和吸引非國(guó)有資本進(jìn)行投資和經(jīng)營(yíng)。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目屬于非盈利性的、公益性性質(zhì),投資比較大,建設(shè)周期長(zhǎng),民間資本不愿意進(jìn)行投資和經(jīng)營(yíng)。目前,我國(guó)城市公用事業(yè)項(xiàng)目,能真正進(jìn)行完全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的還不多,大都還是屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目范圍。因此,要對(duì)國(guó)有資本和非國(guó)有資本的投資與經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域進(jìn)行界定。

3.2 我國(guó)城市公用事業(yè)投資方式

政府投資方式:政府對(duì)城市公用事業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一管理,對(duì)可以優(yōu)化投資結(jié)構(gòu),能夠擴(kuò)大就業(yè),能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)性項(xiàng)目要給以鼓勵(lì)與支持,進(jìn)行投資;對(duì)非國(guó)有資本進(jìn)入有困難的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,投資比較大的,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看效益較穩(wěn)定的,政府可以進(jìn)行專項(xiàng)資金投入,給予土地補(bǔ)償和一些優(yōu)惠政策,吸引非國(guó)有資產(chǎn)的投資;對(duì)獲得政策支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,政府可以采用一些方式進(jìn)行扶持,比如控股投資公司注資等;投資公司可以按照政府的投資方向,在市場(chǎng)化原則下,確定投資項(xiàng)目與融資方式,獨(dú)立承擔(dān)投資可能會(huì)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

民間投資方式:城市公用事業(yè)中不需要政府投資的項(xiàng)目,除了一些需要進(jìn)行審批的項(xiàng)目外,其他的都應(yīng)該取消行政性審批手續(xù),采用備案制方式;根據(jù)市場(chǎng)化原則,可以通過(guò)合資合作、兼并破產(chǎn)、資產(chǎn)變現(xiàn)等方面使國(guó)有資產(chǎn)逐步淡出經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的投資,吸引民間投資參與公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng),走向融資多元化;由民間投資的項(xiàng)目建設(shè),要給以投資主體自主權(quán),自我經(jīng)營(yíng)、自我管理、自負(fù)盈虧,政府主管部門給以備案,辦理有關(guān)手續(xù)。

3.3 實(shí)現(xiàn)國(guó)有資源共享,提高資源利用率

在城市公用事業(yè)中,衛(wèi)生、教育、廣播電視、體育等部門中,有很多共同性的資源。而這些共同性資源因?yàn)轶w制問(wèn)題為不同的部門所有,其他部門不能共享這些資源,造成了建設(shè)方面的重復(fù)和浪費(fèi)現(xiàn)象,有限的財(cái)政投資得不到充分有效地利用,達(dá)不到理想的社會(huì)效益。因此,可以打破各個(gè)部門之間的壁壘,使有限的公共資源能夠共享,提高公共資源的利用率,杜絕重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)現(xiàn)象。

3.4 充分發(fā)揮資本市場(chǎng)的融資作用

資本市場(chǎng)具有融資功能,同時(shí)還兼有企業(yè)轉(zhuǎn)制和資產(chǎn)重組的功能。在資本市場(chǎng)作用下, 充分利用其功能,可以為城市公用事業(yè)的建設(shè)籌集大量的資金,對(duì)資本市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的改善與優(yōu)化起著重要作用,更能促進(jìn)城市公用事業(yè)融資體制的革新,開(kāi)拓其融資的渠道。資本市場(chǎng)有其自身的運(yùn)作法則,合理流動(dòng)存量資本,優(yōu)化投入增量資本,使資本的保值增值目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)于城市公用事業(yè)可通過(guò)收購(gòu)兼并、資產(chǎn)剝離、入股參股、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式,突出一批在基礎(chǔ)設(shè)施方面的優(yōu)良資產(chǎn),對(duì)這些企業(yè)可以實(shí)行股份制改革,運(yùn)用現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念,吸引非國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分,根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則,制定符合現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)定的約束機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制。

3.5 降低進(jìn)入條件,使民間資本享有更多的城市公用事業(yè)投資權(quán)、ぞ營(yíng)權(quán)

我國(guó)加入WTO后,城市公用事業(yè)向民間資本開(kāi)放了更多的投資權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán),這樣減輕政府負(fù)擔(dān),減少財(cái)政投入與補(bǔ)貼,高效率進(jìn)行資源配置。在參與投資方面,對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,能夠帶來(lái)較好的經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施,要根據(jù)誰(shuí)投資,誰(shuí)受益的原則,吸引社會(huì)資本進(jìn)入投資和經(jīng)營(yíng)。在保障社會(huì)效益與環(huán)境效益的前提下,積極開(kāi)拓有效投入,建設(shè)穩(wěn)定、規(guī)范的城市公用設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源渠道,使城市公用事業(yè)走上投入產(chǎn)出的良性循環(huán)道路。如城市水工程,一直被看做是公益性項(xiàng)目,政府出資進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)轉(zhuǎn),但從其經(jīng)營(yíng)性出發(fā),可以帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)效益,因此,可以采用民間資本和政府通過(guò)股份制辦法共同參與。如此以來(lái),政府的財(cái)政壓力減輕了,也鼓勵(lì)了民間資本的進(jìn)入,使經(jīng)營(yíng)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)靈活,可以刺激社會(huì)投資,對(duì)消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要作用。另外的城市公用事業(yè),具有經(jīng)營(yíng)屬性的項(xiàng)目也都可以采用此種方式。政府應(yīng)該放手,打破行業(yè)壟斷局面,優(yōu)惠市場(chǎng)進(jìn)入政策,采用拍賣經(jīng)營(yíng)權(quán)和股權(quán),來(lái)引入民間資本,由投資主體自主經(jīng)營(yíng)、自主管理、自負(fù)盈虧,使城市公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)中的高成本,低效率現(xiàn)象得到根本性的整治。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠提高城市公用事業(yè)資源配置的效率,有利于我國(guó)城市公用事業(yè)建立統(tǒng)一開(kāi)放,競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。

3.6 拓寬項(xiàng)目融資方式

國(guó)外風(fēng)行的BOT融資方式,在我國(guó)實(shí)踐后取得了非常大的成效,因此,要充分借鑒BOT融資方式,為大中型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)籌集資金。這種籌資方式可以給政府節(jié)省大量的財(cái)政資金,在具體的運(yùn)行中,不需要政府投資,只需要政府制定出一些政策進(jìn)行扶持,提供一定的建設(shè)土地。并且在此種籌資方式下,投資主體有明確的產(chǎn)權(quán),項(xiàng)目建成后有明確的經(jīng)營(yíng)主體,根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則,很容易走上市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)道路,建立現(xiàn)代企業(yè)制度的法人治理結(jié)構(gòu),擺脫了政府運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)的高投入、低效率現(xiàn)象,保障了城市公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的合理運(yùn)行,取得良好的經(jīng)營(yíng)效果。還有一種比較有效地融資方式即TOT融資方式,就是要通過(guò)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)上,用活存量資產(chǎn)的基礎(chǔ)上,再籌集建設(shè)資金。我國(guó)城市公用事業(yè)因?yàn)橘Y金、管理、技術(shù)等方面的因素,造成很多的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)狀況不佳。這種狀況亟待改善,提高經(jīng)營(yíng)效率,但是政府有缺乏必要的投入資金,在此情況下,采用TOT融資方式是不錯(cuò)的選擇。相關(guān)政府部門可以通過(guò)有償轉(zhuǎn)讓的方式,把現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給融資方,引入新的經(jīng)營(yíng)主體,在取得經(jīng)營(yíng)權(quán)后,可以在市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)原則和機(jī)制下進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn),提高運(yùn)行效果。這樣,政府使國(guó)有存量資產(chǎn)發(fā)揮了積極作用,又給基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)了充足的再建設(shè)資金,促進(jìn)融資方式的良性循環(huán)。

3.7 轉(zhuǎn)變城市經(jīng)營(yíng)理念,活用城市公共資源

城市土地屬于稀缺資源,要提高土地的配置效率,管理好國(guó)有土地,提高土地的產(chǎn)出效益。在城市土地的管理中,實(shí)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備制,政府壟斷土地市場(chǎng),然后再通過(guò)拍賣方式,使土地增值,籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施資金。政府通過(guò)拍賣城市規(guī)劃附近的土地,可以籌集大量的資金,解決城市公用事業(yè)資金的短缺問(wèn)題。

充分利用好城市地下和空間資源。城市地下管道是一項(xiàng)重要資源,電力、供水、供氣、有線電視等企業(yè)都要使用地下管道,是無(wú)限期無(wú)償?shù)厥褂?政府可以出租或者拍賣地下管線的使用權(quán),讓有資質(zhì)的地下管線公司負(fù)責(zé)管理,出租或拍賣的費(fèi)用用于城市公用事業(yè)建設(shè)。對(duì)于路燈、廣場(chǎng)等一些媒體資源,可以出租廣告位或者拍賣使用權(quán),獲得的受益用作城市專項(xiàng)建設(shè)資金。

げ慰嘉南:

[1] 宋英杰,拓寬公用事業(yè)企業(yè)融資渠道的對(duì)策研究,內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),200802

[2] 曹文 王曉強(qiáng),論城市公用事業(yè)籌融資,山東經(jīng)濟(jì),200407

[3] 韓云虹,城市公用事業(yè)融資要多元化,黨政干部學(xué)刊,200402