對工程建設(shè)領(lǐng)域招投標(biāo)問題的調(diào)查分析

劉建斌,王亞萍

【摘 要】工程建設(shè)領(lǐng)域仍然是職務(wù)犯罪的多發(fā)領(lǐng)域,特別是工程項目的招標(biāo)環(huán)節(jié),極易誘發(fā)職務(wù)犯罪,亟待改進和加強。

【關(guān)鍵詞】工程建設(shè);招投標(biāo);廉政準(zhǔn)入制

中圖分類號:TE94 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-8283(2010)07-0291-02

目前,工程建設(shè)領(lǐng)域仍然是職務(wù)犯罪的多發(fā)領(lǐng)域,特別是工程項目的招標(biāo)環(huán)節(jié),極易誘發(fā)職務(wù)犯罪,亟待改進和加強。

1 招投標(biāo)環(huán)節(jié)存在的問題及原因

1.1 招標(biāo)單位違歸改變招標(biāo)方式給違法犯罪提供空間

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定,招標(biāo)方式有公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)兩種。對限額以上的財政性投資建設(shè)項目,規(guī)定必須公開招標(biāo)。在實際操作中,因招標(biāo)程序繁瑣,有的發(fā)標(biāo)單位從縮短期限、降低費用考慮,采取少報多建、分解工程等方法,把本應(yīng)公開招標(biāo)的項目改為邀請招標(biāo)。由于法律對邀請招標(biāo)的范圍及邀請對象只作了原則性規(guī)定,建設(shè)單位有較大的自主權(quán),一些掌管招投標(biāo)定奪權(quán)的人便趁機大做文章,在選擇邀請對象時有傾向性地規(guī)定范圍和標(biāo)準(zhǔn),靠“選誰不選誰”撈取好處。有些工程承包商為了被邀請投標(biāo),不惜以重金“開路攻關(guān)”。

1.2“花整為零”,規(guī)避招標(biāo)曲線謀利

招標(biāo)人為照顧關(guān)系單位或撈取好處,違背“不得將依法必須進行招標(biāo)的項目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)”的規(guī)定,想方設(shè)法規(guī)避招標(biāo),將一些投資額度大的工程項目,分解成不需要招標(biāo)的一個個小額工程,或者將本應(yīng)一次報批的大工程分階段報批,以達到步步“贏利”的目的。

1.3 招標(biāo)工作人員與投標(biāo)人相互串通,泄露標(biāo)底,形成權(quán)錢交易

由于標(biāo)底是評價標(biāo)書是否符合招標(biāo)要求的重要依據(jù),法律規(guī)定,招標(biāo)人設(shè)有標(biāo)底的,標(biāo)底必須保密,實際招標(biāo)中,也大多采取封閉做標(biāo)的工作方式.有的投標(biāo)單位為了獲取標(biāo)底信息,向招標(biāo)工作人員行賄,引誘招標(biāo)人員透漏標(biāo)底信息。一些招標(biāo)人員利用工作便利,將標(biāo)底透漏給投標(biāo)單位。這類內(nèi)外勾結(jié)、行賄受賄的現(xiàn)象在縣、市一級單位十分嚴(yán)重。

1.4 評標(biāo)流于形式,定標(biāo)人營私舞弊

法律規(guī)定評標(biāo)委員會成員由招標(biāo)人代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟等方面的專家組成,專家應(yīng)不少于2/3,評標(biāo)委員會按照規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、方法等,對投標(biāo)單位進行綜合評價和比較,推薦中標(biāo)候選人。但由于部分招標(biāo)人代表或招標(biāo)活動組織管理人員違反規(guī)定,在招標(biāo)前接觸投標(biāo)人,接受宴請或收受賄賂,在評標(biāo)活動中,或有意發(fā)表有利于投標(biāo)方的意見影響其他評標(biāo)人員,或給打高分;有的評標(biāo)委員會不按規(guī)定組成,有的評標(biāo)人員缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識和經(jīng)驗,難以勝任評標(biāo)工作;還有的評標(biāo)專家出于私心不嚴(yán)格履行職責(zé),見風(fēng)使舵,隨意附和其他人的意見。這些因素的存在往往使評標(biāo)走了過場,致使徇私舞弊行為得逞。

1.5 中標(biāo)人權(quán)益保障機制不健全,領(lǐng)導(dǎo)干部違法改變發(fā)包對象

按照法律規(guī)定,定標(biāo)后招標(biāo)單位必須把工程發(fā)包給依法中標(biāo)的單位,但對中標(biāo)人的權(quán)益保護,法律規(guī)定不完善。在這種情況下,有的負(fù)責(zé)人或定標(biāo)人有恃無恐,在收受其他施工單位的賄賂后,便隨意改變發(fā)包對象,更有甚者竟直接將他人中標(biāo)的工程,劃出一塊給無資質(zhì)或低資質(zhì)的關(guān)系單位,嚴(yán)重?fù)p害了招投標(biāo)工作的嚴(yán)肅性和中標(biāo)人的合法權(quán)益,給工程留下了質(zhì)量隱患。

1.6 將不招標(biāo)項目作為“自留地”,作權(quán)錢交易

由于《招投標(biāo)法》規(guī)定,對于限額以下的小型財政性投資建設(shè)項目可以不招標(biāo),加之缺乏這方面的相關(guān)法規(guī)和硬性規(guī)定,形成權(quán)利制約漏洞,使有的人得以“隨心所欲”地進行權(quán)錢交易。許多受賄犯罪都發(fā)生在不招標(biāo)的財政性投資建設(shè)項目中。

1.7 招投標(biāo)管理體制不順,行業(yè)監(jiān)管不到位

目前招投標(biāo)活動實行行業(yè)和部門雙重管理模式,行業(yè)管理按職能劃分由建設(shè)行政管理部門統(tǒng)一進行宏觀監(jiān)督管理,部門管理按項目性質(zhì)分別由建設(shè)、交通、水利、財政、經(jīng)委等部門進行管理。按照《招投標(biāo)法》規(guī)定,招投標(biāo)監(jiān)督管理機構(gòu)通過法規(guī)授權(quán)或接受行政主管部門委托,有權(quán)對招投標(biāo)活動實施監(jiān)督,依法查處招投標(biāo)活動中的違法行為。實際運行中,建設(shè)行政管理部門僅就房屋建筑和城建招投標(biāo)活動進行管理,隨著政府采購制度的推行,房屋建筑工程項目的招投標(biāo)活動管理權(quán)被削弱,監(jiān)督空間的狹小使得建設(shè)行政管理部門客觀上無法有效地對全部招投標(biāo)活動進行管理和監(jiān)督。由于部門利益的存在,工程建設(shè)招標(biāo)活動實際上處于各自為政的局面,組織管理和監(jiān)督的權(quán)利主要由各部門行使。特別是由于招投標(biāo)機構(gòu)大多附屬于建設(shè)單位,或合二為一,負(fù)責(zé)人由建設(shè)單位任命或領(lǐng)導(dǎo)人兼任,這在客觀上為行政主管部門人員借機徇私謀利,非法干預(yù)招投標(biāo)帶來了便利。

1.8 政府采購中心權(quán)利過于集中,監(jiān)督乏力,影響了招投標(biāo)活動的す平和公正

政府采購中心是為了統(tǒng)一組織政府采購活動,提高財政資金使用效益,避免和減少采購活動中的腐敗現(xiàn)象而設(shè)立的,是行施行政管理職能的事業(yè)單位,工作上接受政府采購管理部門的管理監(jiān)督。但在實際運行中,由于采購活動頻繁,人員編制有限,管理部門僅限于對采購活動進行程序性的監(jiān)督,大量具體的組織管理權(quán)利集中在采購中心負(fù)責(zé)人手中,在確定政府采購定點單位資格、發(fā)招標(biāo)邀請函、發(fā)表評標(biāo)意見等組織招投標(biāo)活動方面都起著重要的作用,而在這些權(quán)利運行過程中,卻缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制約,給權(quán)利濫用留下可乘之機。

2 對策和建議

2.1 嚴(yán)格公開招標(biāo)制度,完善邀請投標(biāo)制度

建設(shè)行政管理部門要加強對招投標(biāo)活動的管理和監(jiān)督,進一步加大稽查力度,對符合公開招標(biāo)范圍和標(biāo)準(zhǔn)的投資建設(shè)項目,要嚴(yán)格依法辦事,禁止違規(guī)邀請投標(biāo),對違規(guī)改變招標(biāo)形式的單位和責(zé)任人進行處罰。對于按規(guī)定采用邀請招標(biāo)方式的項目,鑒于法律規(guī)定的欠缺,行政主管部門應(yīng)根據(jù)實際情況,明確邀請項目的范圍和審批程序,輔之嚴(yán)格的制度和管理,對“誰邀請、邀請誰”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行制約規(guī)范,特別是對邀請對象的范圍、資質(zhì)等情況作嚴(yán)格界定,通過專家評審、科學(xué)論證、民主決策等程序確定邀請對象,實行陽光操作,防范問題的發(fā)生。

2.2 建立健全招投標(biāo)中介機構(gòu)和有關(guān)制度,減少非法干預(yù)

建設(shè)行政主管部門應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定,積極培育各類工程咨詢、代理等招投標(biāo)中介組織。要積極探索建立獨立于行政機關(guān)、建設(shè)單位之外的招投標(biāo)組織管理機構(gòu),由其專門負(fù)責(zé)建設(shè)項目的招投標(biāo)工作,最大限度地減少和排除非法干預(yù)。加強評標(biāo)委員會建設(shè),保證評標(biāo)專家的數(shù)量和專業(yè)代表性,特別是要健全評標(biāo)專家人才信息庫。招標(biāo)單位或招標(biāo)代理機構(gòu)招標(biāo)時要根據(jù)工程規(guī)模和等級要求,從專家?guī)熘须S機抽取組成評標(biāo)委員會,嚴(yán)禁降級選擇評標(biāo)專家。

2.3 建立廉政準(zhǔn)入制,從源頭上杜絕不正當(dāng)競爭行為

積極探索建立健全工程建設(shè)項目廉政準(zhǔn)入制度,由建設(shè)行政管理部門、審計、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機關(guān)等有關(guān)單位組成廉政工作業(yè)績評價體系,對有關(guān)工程施工、監(jiān)理、設(shè)計單位的廉政建設(shè)、廉政業(yè)績情況進行調(diào)查評定。主要考察廉政建設(shè)的職能機構(gòu)是否健全,監(jiān)督制約機制是否健全有效,有無貪污、行賄、受賄等違法、違紀(jì)記錄等,建立廉政檔案,并與其他業(yè)績和資質(zhì)評定掛鉤,供工程建設(shè)單位在招投標(biāo)時參考。對通過送禮行賄等不正當(dāng)手段承攬工程項目的有關(guān)單位,規(guī)定在一定期限內(nèi)不準(zhǔn)參于有關(guān)項目的招投標(biāo)活動,以從源頭上凈化工程建設(shè)市場環(huán)境,遏止商業(yè)賄賂和不正當(dāng)競爭行為。如檢察機關(guān)建立的行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng),在這方面進行了有益地探索,并發(fā)揮了一定作用。

2.4 進一步理順招投標(biāo)管理體制,加強監(jiān)督檢查,保證權(quán)利公正運行

建議進一步整合政府有關(guān)職能部門在招投標(biāo)工作中的管理監(jiān)督權(quán)利,加強和完善建設(shè)行政管理部門對工程建設(shè)招投標(biāo)工作的宏觀管理工作,通過重組有關(guān)審批、備案、檢查、處罰等權(quán)利,協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系,提高執(zhí)法監(jiān)督能力,維護和規(guī)范招投標(biāo)秩序。同時要加強對具體招投標(biāo)活動的監(jiān)督,特別是對招標(biāo)活動的做標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及對招標(biāo)機構(gòu)負(fù)責(zé)人等進行重點監(jiān)督,建立招標(biāo)人相互監(jiān)督、相互制約的工作機制,落實標(biāo)底保密措施,杜絕招標(biāo)人泄露標(biāo)底以及與投標(biāo)人違規(guī)接觸。紀(jì)檢、監(jiān)察、公證、審計等部門要參于有關(guān)環(huán)節(jié),對有關(guān)違規(guī)違法行為及時制止,減少招投標(biāo)活動中的徇私舞弊行為。

2.5 健全完善投標(biāo)人權(quán)益救濟機制

建議在建設(shè)行政管理部門成立專門的受理招投標(biāo)糾紛、投訴機構(gòu),健全和完善投標(biāo)人權(quán)益救濟制度,疏通行政和司法保障渠道,及時查處和糾正投標(biāo)人中標(biāo)卻得不到工程承包權(quán)等嚴(yán)重侵害投標(biāo)人合法權(quán)益的行為,從機制和制度上保證投標(biāo)工作的公平、公正。

2.6 完善招投標(biāo)法律法規(guī)

現(xiàn)行法規(guī)對邀請投標(biāo)項目的范圍及邀請對象、確定承包單位的條件和程序、不實行招標(biāo)項目的標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定不明確,尤其對“化整為零”,“化大為小”,將應(yīng)招標(biāo)的大工程分解成不需招標(biāo)的小工程,以及一家中標(biāo)、多家施工等問題,在法律規(guī)范上存在空白和漏洞,缺乏解決的有效途徑和方法。建議有關(guān)部門結(jié)合實際,加強地方行政性法規(guī)的立法研究,加快完善招投標(biāo)法律法規(guī),從根本上規(guī)范招投標(biāo)秩序。

2.7 加大打擊和預(yù)防違法犯罪的力度

檢察機關(guān)要與紀(jì)檢監(jiān)察、建委、城建、財政、審計、工商等部門密切配合,加大綜合監(jiān)管力度,形成執(zhí)法合力。在嚴(yán)厲查處有關(guān)人員利用招投標(biāo)受賄索賄的同時,突出打擊那些利用行賄等手段進行不正當(dāng)竟標(biāo)的單位和人員。同時,充分發(fā)揮職務(wù)犯罪預(yù)防機構(gòu)的作用,協(xié)調(diào)各職能部門形成嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),建立起預(yù)防違法犯罪的長效機制。要加強對招投標(biāo)從業(yè)人員的廉政教育和警示教育,增強依法辦事的自覺性。要加強對建設(shè)項目的全程動態(tài)管理和跟蹤監(jiān)督,通過經(jīng)常性的聯(lián)合檢查等方式,及時發(fā)現(xiàn)存在的問題和薄弱環(huán)節(jié),提出整改建議,健全事前、事中、事后預(yù)防制度,努力從源頭上杜絕違法犯罪。