國外人事檔案管理分析

□段 紅

淮安市檔案局局長 朱耀龍

國外人事檔案管理分析

□段 紅

通過考察世界一些主要發(fā)達(dá)國家的人事檔案制度，充分研究各國的具體實(shí)踐中好的因素和做法，可以為我國的人事檔案制度發(fā)展提供有益的啟示。

在發(fā)達(dá)國家，人事檔案管理是為現(xiàn)代社會(huì)人力資源管理創(chuàng)造條件、提供相關(guān)人事數(shù)據(jù)和信息支持的重要活動(dòng)。在國外，對(duì)人事檔案定義的表述盡管不盡相同，但大多是指國家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織在人事活動(dòng)中形成的，記述和反映人員經(jīng)歷、德才水平和工作表現(xiàn)的，保存?zhèn)洳榈奈淖?、表格及其他各種形式的原始記錄。另外，某些專業(yè)部門形成的公民狀況文件、健康狀況文件、財(cái)產(chǎn)和收入文件、刑事和犯罪處理案卷、基本統(tǒng)計(jì)文件等涉及個(gè)人秘密的檔案文件也被視為人事檔案的組成部分。

一、國外人事檔案制度評(píng)析

（一）美國的人事檔案管理

在美國，人事檔案管理因雇員任職機(jī)構(gòu)有所差別，可以分為公有系統(tǒng)與私立系統(tǒng)兩大塊。公有系統(tǒng)的人事檔案一般采取的是集中管理模式。對(duì)于現(xiàn)職人員，聯(lián)邦政府、州政府以及其它地方政府各機(jī)構(gòu)都統(tǒng)一設(shè)置人事部門管理現(xiàn)職公務(wù)員人事檔案，并保持人事部門與檔案行政管理機(jī)關(guān)的密切合作，國家檔案與文件署對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的人事檔案管理實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)；聯(lián)邦政府系統(tǒng)的非現(xiàn)職人員，其人事檔案則由“國家人事文件中心”集中保管。私立系統(tǒng)中人事檔案一般采取分散社會(huì)化管理模式，企業(yè)、公司或其他私立組織的雇員，其人事檔案往往由本單位的人事部門保管；雇員進(jìn)入新的單位，就建立新的人事檔案。

在美國，利用人事檔案的程序主要包括三步。第一步，提交書面授權(quán)。如果是相對(duì)人本人，提交一份附有正式簽名和日期的申請(qǐng)信。如果利用者不是本人，并且相對(duì)人健在，提交相對(duì)人授權(quán)的簽名信。在美國的某些州，讓未經(jīng)人事檔案主體授權(quán)的人查看人事檔案是違法的，對(duì)執(zhí)法部門也不例外。例如：如果聯(lián)邦調(diào)查局或當(dāng)?shù)鼐煜胍榭茨橙说臋n案，他們必須向法庭提出申請(qǐng)，得到搜查證后才可查閱。如果相對(duì)人死亡，則需提交死亡證明；但如果相對(duì)人年齡已超過百歲，則無需提交死亡證明。第二步，提交便于文件中心確認(rèn)文件所需的信息，包括相對(duì)人任職期間使用的全名、出生日期、社會(huì)保障號(hào)、任職機(jī)構(gòu)名稱、任職開始時(shí)間和離職時(shí)間。第三步，列出所需利用的文件或信息，說明利用目的。

美國人事檔案開放的對(duì)象范圍較大，且有較完備的救濟(jì)措施。所有在職或已經(jīng)離職的人員都可以在正常工作日，出于合理的需要申請(qǐng)查閱本人除鑒定、考核、錄用等材料外的人事檔案。如果人事檔案保存部門拒絕其查閱本人檔案的合理要求，當(dāng)事人可以向法庭或相關(guān)人力資源上級(jí)主管部門申請(qǐng)法律援助，以維護(hù)自己的知情權(quán)。在查閱過程中，如果對(duì)人事檔案的部分內(nèi)容產(chǎn)生質(zhì)疑，可向主管部門提出并與之探討，如判定確有錯(cuò)誤信息，可將其剔除或由本人提交一份澄清事實(shí)的備忘錄，放入人事檔案中。非本單位的其他利用者確實(shí)需要查閱雇員檔案時(shí)，須向法院申請(qǐng)，經(jīng)審核批準(zhǔn)后，以被授權(quán)人身份查閱人事檔案。但是讓未經(jīng)過人事檔案主體授權(quán)的人查看人事檔案是違法的，執(zhí)法機(jī)關(guān)也不例外，這樣就充分維護(hù)了個(gè)人的隱私權(quán)。

雖然人事檔案開放的對(duì)象范圍較大，但其開放的內(nèi)容是有嚴(yán)格限制的。美國的人事檔案分為可公開材料和不可公開材料兩個(gè)部分。公開信息包括姓名、年齡、所在單位、工作時(shí)間、上次薪金調(diào)整的日期和數(shù)目、上次升職、降職、調(diào)動(dòng)、停職、退職等職位變動(dòng)日期，除此之外，關(guān)于個(gè)人鑒定、評(píng)價(jià)、處分、懲罰及與醫(yī)療有關(guān)的殘疾、心理、精神疾病記錄等涉及個(gè)人隱私的材料都是保密的。

此外，美國還建有比較完善的公民社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)（又稱社會(huì)安全號(hào)、社會(huì)保障號(hào)）制度。美國社會(huì)保障號(hào)制度從1935年羅斯福總統(tǒng)當(dāng)政時(shí)開始實(shí)行，起初只要求成年人擁有一個(gè)自己的社會(huì)安全號(hào)，但20世紀(jì)80年代美國政府加強(qiáng)了對(duì)常住人口的控制和管理，所有人從出生起就必須注冊(cè)一個(gè)社會(huì)安全號(hào)。在美國，由社會(huì)保障署為每個(gè)公民發(fā)放社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)碼(Socia1Security Number，簡稱SSN)，這是一種非常重要的身份證明形式。這一號(hào)碼跟隨人的一生，并且個(gè)人的一切資料都與這一號(hào)碼相聯(lián)系。由于社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)碼是唯一的，許多組織和機(jī)構(gòu)也開始用這個(gè)號(hào)碼來管理員工，逐漸發(fā)展為社會(huì)各界共享、全國聯(lián)網(wǎng)的大型計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，成為控制社會(huì)秩序的有力工具。在美國，檔案建設(shè)和管理相當(dāng)完善，權(quán)力部門在任何一個(gè)地方都能迅速地查到一個(gè)人的全部檔案記錄：家史、血型、嘉獎(jiǎng)、犯罪記錄、履約情況甚至精神病史等方方面面的內(nèi)容無所不包，為社會(huì)提供了詳盡的信息。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)在防止欺詐、維持社會(huì)秩序方面也有很大作用。社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)制度的實(shí)施，使得任何人不敢輕易做有損信譽(yù)的事情，否則在檔案記錄中留下污點(diǎn)，會(huì)給以后的生活、發(fā)展帶來很多不便。

（二）法國的人事檔案管理

法國公務(wù)員管理體制是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)負(fù)責(zé)制，公務(wù)員管理以政府各部門為主，因此公務(wù)員的人事檔案也均由政府各部門自行保管。法國中央公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不像美國人事管理總署那樣職權(quán)范圍廣泛，機(jī)構(gòu)設(shè)置也不夠龐大，中央層次的公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)分別由四個(gè)平行的職能機(jī)構(gòu)承擔(dān)?！靶姓凸毧偩帧必?fù)責(zé)管理公務(wù)員的綜合協(xié)調(diào)工作；“內(nèi)政部地方權(quán)力機(jī)構(gòu)總局”負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)地方公務(wù)員管理工作和制定地方公務(wù)員管理規(guī)則；“衛(wèi)生部醫(yī)藥局”負(fù)責(zé)制定醫(yī)療衛(wèi)生人員的管理規(guī)則；“經(jīng)濟(jì)財(cái)政和預(yù)算部預(yù)算局”負(fù)責(zé)公務(wù)員的編制和退休金的發(fā)放管理工作。至于人事管理，政府各部門都設(shè)立有專門的人事司，司下還設(shè)有處、科兩級(jí)，負(fù)責(zé)公務(wù)員的考試錄用、考核、任用、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、工資、福利等管理工作，并將這些方面的內(nèi)容計(jì)入人事檔案進(jìn)行管理?？梢?，法國政府系統(tǒng)人事檔案采取的也是集中管理模式，現(xiàn)職人員的人事檔案都集中保存在本公職單位的人事部門。法國非現(xiàn)職人員人事檔案的管理機(jī)構(gòu)和方式與美國相似。政府機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的雇員在退休或離職后，其人事檔案也要移交到文件中心或檔案館集中保管。特別是高級(jí)官員或職員的人事檔案，更加受到重視。例如，高級(jí)外交官和軍官的人事檔案，在他們?nèi)ナ篮笠宦捎蓢覚n案館負(fù)責(zé)保管；總統(tǒng)的私人文件，也要寄存在國家檔案館，但總統(tǒng)或其后代有權(quán)提出利用限制。

法國人事檔案制度最有特色的是行政機(jī)關(guān)在對(duì)公職人員啟動(dòng)懲戒程序以前必須對(duì)擬受懲戒者交閱檔案材料，使其可能有針對(duì)性地提出答辯。交閱檔案材料制度是一個(gè)歷史悠久、適用范圍很廣的和具有法國特色的人事制度，它被廣泛運(yùn)用于全部公職人員，只要機(jī)關(guān)做出影響公職人員的決定，都需要向當(dāng)事人交閱檔案材料。

（三）日本的人事檔案管理

日本的人事管理機(jī)構(gòu)主要有中央人事院、省廳人事機(jī)構(gòu)與地方人事機(jī)關(guān)。中央人事院主要負(fù)責(zé)掌管公務(wù)員的待遇改善、考試、任免、福利、進(jìn)修、獎(jiǎng)懲等相關(guān)事務(wù)。各省廳人事機(jī)構(gòu)的名稱不一，有的稱為“人事局”，有的稱為“人事課”，也有叫“人事部”，它們負(fù)責(zé)保管各省廳機(jī)關(guān)的人事檔案；地方政府的人事機(jī)構(gòu)多為“人事委員會(huì)”，負(fù)責(zé)保管同級(jí)機(jī)關(guān)的人事檔案。長期以來，日本人事管理的基礎(chǔ)主要是年功序列制度和終生雇傭制度。年功序列制度的主要內(nèi)容是按照年齡和就職年數(shù)來升職、升級(jí)和加薪，工資的高低主要取決于工齡的長短、職員在單位的任職時(shí)間一般都相當(dāng)長，因此人事部門要對(duì)職工進(jìn)行全面的人事記錄。

人事檔案包括關(guān)于員工的錄用條件、職務(wù)、能力、資格、待遇、健康狀況、履歷、身世、獎(jiǎng)懲等所有資料。由于人事檔案的內(nèi)容相當(dāng)多，因而有些單位采取集中歸檔的方法管理；有些單位則采取卡片式管理方法。人事檔案不僅涉及職工錄用、調(diào)配、晉升、培訓(xùn)、待遇、福利和保健等人事管理的基礎(chǔ)資料，而且也是在職員工必不可少的資歷證明。因此，一般來說，各單位都會(huì)妥善保管人事檔案，即使員工退休或離職后也會(huì)保存相當(dāng)長一段時(shí)間。對(duì)于退休或離職的員工，日本的做法跟美國相似，即是把退休或離職人員的人事檔案移交檔案館。

二、國外人事檔案制度對(duì)我國的啟示

上述幾個(gè)具有代表性國家的人事檔案管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國有以下幾個(gè)方面的啟示：

（一）突出社會(huì)服務(wù)功能

國家的人事檔案制度是緊密圍繞各國的人事制度進(jìn)行設(shè)置的，人事檔案制度突出的是其社會(huì)服務(wù)而非社會(huì)控制的功能。這對(duì)于改變我國傳統(tǒng)人事檔案制度重“政治”輕“能力”、重“歷史”輕“現(xiàn)實(shí)”、重“身份”輕“契約”、重“憑證”輕“信用”、重“控制”輕“服務(wù)”的現(xiàn)狀具有積極的借鑒意義。西方國家的這種突出社會(huì)服務(wù)功能的制度設(shè)計(jì)，取得了非常好的社會(huì)效果。這提示我們也應(yīng)淡化人事檔案的社會(huì)控制功能，強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)功能，即重視人事檔案社會(huì)服務(wù)功能的實(shí)現(xiàn)，充分發(fā)揮人事檔案對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用，特別是應(yīng)該著重發(fā)揮人事檔案對(duì)人力資源管理的重要作用。

（二）積極利用，審慎開放

在人事檔案的服務(wù)對(duì)象上，國家規(guī)定都較為寬泛。例如，美國國家人事文件中心在網(wǎng)絡(luò)主頁上就明確提出其使命是“為政府機(jī)構(gòu)、退伍軍人、前政府文職雇員、家庭成員、歷史學(xué)者以及研究人員提供世界一流的服務(wù)”。盡管如此，國家一般只是把政府機(jī)構(gòu)與人事檔案的相對(duì)人視為服務(wù)對(duì)象的主體，對(duì)利用者的限定措施都比較嚴(yán)格，比如美國就規(guī)定只有相對(duì)人本人或是經(jīng)過相對(duì)人書面授權(quán)的對(duì)象才能查閱人事檔案，能夠向公眾開放的范圍和信息是很有限的。在人事檔案的利用實(shí)施方式上，國外嚴(yán)格遵守保持知情權(quán)與隱私權(quán)有機(jī)平衡的指導(dǎo)思想。一方面，他們遵照《信息自由法》的規(guī)定，積極提倡保障相對(duì)人的知情權(quán)，對(duì)人事檔案采取“依申請(qǐng)公開”的方式，只要是在法律許可的范圍內(nèi)，人事檔案必須向符合條件的利用者開放。另一方面，他們又嚴(yán)格遵守隱私權(quán)保護(hù)的法律規(guī)定，像美國、法國規(guī)定人事檔案的提供利用必須以尊重相對(duì)人隱私權(quán)為前提，不能開放的內(nèi)容將堅(jiān)決受到保護(hù)。例如，涉及個(gè)人出生狀況、健康狀況、婚姻狀況、財(cái)產(chǎn)收入狀況、職業(yè)經(jīng)歷、宗教信仰、犯罪記錄以及家庭名譽(yù)等方面的信息就屬于需要限制利用的范疇。我們應(yīng)當(dāng)借鑒西方國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，盡力確保人事檔案信息受到個(gè)人信息保護(hù)法的充分保護(hù)。

（三）人事檔案主動(dòng)向本人開放

西方國家一般注重公民隱私權(quán)的保護(hù)，人事檔案的保密性保護(hù)的是人事檔案相對(duì)人，針對(duì)的是他人。因此，一般來說人事檔案不隨便向公眾開放，但可以對(duì)本人進(jìn)行開放。如法國行政機(jī)關(guān)在對(duì)公職人員啟動(dòng)懲戒程序以前必須對(duì)擬受懲戒者交閱檔案材料的制度，正是人事檔案主動(dòng)向本人開放的一種體現(xiàn)。這對(duì)于公民的信息知情權(quán)等相關(guān)權(quán)利保障具有重要作用。而在我國，人事檔案管理制度非常不靈活，人事檔案本人根本沒有機(jī)會(huì)查閱自己的人事檔案，這也是出現(xiàn)種種“失范現(xiàn)象”的重要原因。因此，我們應(yīng)借鑒國外的可取作法，實(shí)行人事檔案向本人開放，確立人事檔案與本人見面制度，賦予公民以信息知情權(quán)，這對(duì)于解決我們現(xiàn)在人事檔案中的一些“失范現(xiàn)象”具有重大益處?！?/p>

自覺自信乘勢(shì)而為 打造淮安檔案文化品牌

淮安市檔案局局長 朱耀龍

檔案具有自然天成的文化特性，檔案文化是社會(huì)主義先進(jìn)文化的重要組成部分。在當(dāng)前大力推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮，堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化的時(shí)代背景下，淮安檔案工作必須乘勢(shì)而為，以更加自覺、自信的態(tài)度，不斷加大檔案文化建設(shè)力度，打造獨(dú)具淮安地方特色的檔案文化品牌。

1.把實(shí)施城市記憶工程作為檔案資源建設(shè)的突破口，開展與城市文化記憶有關(guān)的檔案資源建設(shè)工作?；窗矚v史悠久，人文底蘊(yùn)深厚，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)及歷史文化遺存資源豐富。通過為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)及歷史文化遺存系統(tǒng)建檔，可以讓那些塵封或即將消失的珍貴文化遺產(chǎn)重新煥發(fā)光彩，讓淮安獨(dú)特的文化根脈得以傳承和弘揚(yáng)。重點(diǎn)工程項(xiàng)目或?yàn)榈胤轿幕瘶?biāo)志，或?yàn)槌鞘行麄髅且蛔鞘械挠洃?，也是城市文化的重要組成部分，為百年工程建檔是檔案部門義不容辭的責(zé)任，也是自覺將檔案文化介入城市建設(shè)的重要舉措。家庭是社會(huì)的細(xì)胞，家庭檔案承載了一個(gè)家庭的歷史，推動(dòng)家庭建檔，用檔案記錄百姓生活、記錄家庭文化的同時(shí)，也折射出社會(huì)的發(fā)展變化，更具有現(xiàn)實(shí)意義。

2.把實(shí)施檔案文化品牌戰(zhàn)略作為檔案開發(fā)利用的切入點(diǎn)，做好與淮安文化精髓有關(guān)的檔案資源挖掘工作。圍繞淮安文化“親民、創(chuàng)新、開放”的內(nèi)核，唱響淮安檔案文化三大品牌。一是唱響以周恩來精神為代表的“親民文化”品牌。檔案資料提供利用窗口、政府信息公開查閱點(diǎn)、“淮安檔案”網(wǎng)站建設(shè)要堅(jiān)持“文化惠民”理念，以更加開放的姿態(tài)、更為便捷的服務(wù)深入民心，讓民眾用得到、用得好，建立親民檔案部門新形象，為淮安市打造陽光政府、親民政府服務(wù)。二是唱響以《西游記》為背景的“創(chuàng)新文化”品牌。重點(diǎn)對(duì)一批在全國有影響的創(chuàng)新爭優(yōu)項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)建檔，使檔案成為記錄淮安創(chuàng)新精神和創(chuàng)新文化的重要載體。要?jiǎng)?chuàng)新合作模式，與黨史部門合作舉辦《中國共產(chǎn)黨在淮安》展覽，弘揚(yáng)主旋律，為社會(huì)主義核心價(jià)值體系服務(wù)。三是唱響以運(yùn)河歷史為基礎(chǔ)的“開放文化”品牌。更大步伐走出去、更高水平引進(jìn)來，以更為開闊的視野推進(jìn)檔案文化建設(shè)。繼續(xù)與中國第一歷史檔案館合作開發(fā)明清淮安歷史檔案，通過出版圖書、舉辦淮安歷史文化展等形式再現(xiàn)淮安歷史文化名城魅力。

3.把爭創(chuàng)國家一級(jí)檔案館作為提升業(yè)務(wù)工作水平的主抓手，為檔案事業(yè)大發(fā)展及檔案文化大繁榮努力奮斗。檔案是文化的載體，肩負(fù)著文化傳承的重任。我們必須圍繞建立檔案安全體系的要求，堅(jiān)持硬件、軟件“雙輪驅(qū)動(dòng)”，在積極跟進(jìn)檔案新館建設(shè)的同時(shí)，大幅提升檔案基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作水平，及早實(shí)現(xiàn)國家一級(jí)綜合檔案館創(chuàng)建目標(biāo)，為檔案資料保管及地方文化傳承提供一個(gè)“安全巢”。要加快數(shù)字檔案館建設(shè)步伐，對(duì)館藏檔案進(jìn)行數(shù)字化加工，進(jìn)一步整合數(shù)據(jù)資源，綜合利用網(wǎng)絡(luò)、廣播電視、平面媒體等多種渠道，及時(shí)將各類檔案信息資源向社會(huì)開放，努力打造檔案先進(jìn)文化傳播主陣地，為推動(dòng)淮安檔案工作實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、淮安文化事業(yè)走向繁榮昌盛作出新的更大的貢獻(xiàn)。

懷化學(xué)院政法系，湖南懷化418008）