中國事業(yè)單位改革：理念與政策建議

李文釗 董克用

中國事業(yè)單位改革：理念與政策建議

李文釗 董克用

事業(yè)單位是中國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物,隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立,事業(yè)單位已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求,其改革和發(fā)展問題成為人們關(guān)注的焦點。中國事業(yè)單位存在職能定位不清,體制僵化,監(jiān)管缺位,效率低下,競爭不充分等問題,為了解決這些問題,中國提出了分類改革的思路。但是,由于分類改革仍然以事業(yè)單位運行的國家邏輯和市場邏輯為基礎(chǔ),使得事業(yè)單位改革進展緩慢。基于設(shè)計和實驗的認識論基礎(chǔ),事業(yè)單位改革應(yīng)該以非營利邏輯代替國家邏輯和市場邏輯,通過非營利性來保障公共性和公益性,提高公共服務(wù)供給的效率。事業(yè)單位可以按照準(zhǔn)政府機構(gòu)、公辦非營利組織(基礎(chǔ)性公共服務(wù))、公辦非營利組織(選擇性公共服務(wù))、民辦非營利組織等類型進行分類改革。

事業(yè)單位;國家邏輯;市場邏輯;非營利邏輯;公共服務(wù)

事業(yè)單位是中國特有的一個現(xiàn)象,是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物。當(dāng)時,生產(chǎn)性職能主要由國有企業(yè)來完成,非生產(chǎn)性職能主要由事業(yè)單位來完成,政府是計劃的制訂者、實施者和調(diào)配者,通過國有企業(yè)和事業(yè)單位來實現(xiàn)整個社會的按計劃運行。

隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立,我國的國有企業(yè)改革取得較大成功,市場在資源配置中發(fā)揮了較大作用。但是,事業(yè)單位改革明顯落后于經(jīng)濟體制改革,已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要,因此,必須對事業(yè)單位體制、機制和制度進行改革,以提高政府公共服務(wù)和社會管理職能的實現(xiàn)程度,改善公共服務(wù)供給質(zhì)量。

本文在總結(jié)已有研究成果的基礎(chǔ)上,基于對中國現(xiàn)有事業(yè)單位的調(diào)研,借鑒國外相關(guān)改革經(jīng)驗,提出基于非營利邏輯的中國事業(yè)單位改革系統(tǒng)性框架和思路,尤其是對中國事業(yè)單位分類改革的基礎(chǔ)和依據(jù)進行重新思考,提出一套全新的事業(yè)單位分類體系和概念框架,它將是事業(yè)單位財政投入、稅收政策、財務(wù)管理、國有資產(chǎn)管理、人事制度和社會保障制度改革的基礎(chǔ)。

一、中國事業(yè)單位現(xiàn)狀及其問題

對于中國事業(yè)單位的管理體制及其現(xiàn)狀,有學(xué)者將之概括為事業(yè)單位地位和功能的政治化和非經(jīng)濟化、事業(yè)單位機構(gòu)性質(zhì)的行政化、事業(yè)單位經(jīng)費的財政供給化、事業(yè)單位資源配置的非社會化、事業(yè)單位職能的擴大化和非福利化。[1](P3-6)我們將事業(yè)單位的現(xiàn)狀和特征概括如下：

(1)事業(yè)單位的數(shù)量多,涉及內(nèi)容廣泛。根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會的數(shù)據(jù),我國有事業(yè)單位130多萬個,其中獨立核算事業(yè)單位95.2萬個,納入政府事業(yè)單位編制的人員近3000萬人,各項事業(yè)經(jīng)費支出占國家財政支出的 30%以上。[2](P15-21)事業(yè)單位既涉及部分政府行政性職能和行政性服務(wù),前者如中國證監(jiān)會和銀監(jiān)會等,后者如政府采購中心等,又涉及科、教、文、衛(wèi)、體等諸多領(lǐng)域,如學(xué)校、研究機構(gòu)、醫(yī)院、圖書館、體育館等。

(2)事業(yè)單位是政府發(fā)揮公共服務(wù)功能的主要載體。政府對于公共產(chǎn)品的供給,很大部分是通過事業(yè)單位來實現(xiàn)的。例如,學(xué)校提供教育服務(wù),醫(yī)院提供衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù),科技部門提供科技服務(wù),體育館提供體育服務(wù)等。

(3)事業(yè)單位管理模式行政化。事業(yè)單位的行政化傾向較為明顯,都是按照行政級別和行政層級進行管理和控制的,存在著從部級、司級到縣級和科級等不同層級的事業(yè)單位。

中國改革開放政策的一個重要舉措就是發(fā)揮市場在資源配置中的作用,推進國有企業(yè)改革,建立現(xiàn)代企業(yè)制度,實現(xiàn)政企分開。隨著市場經(jīng)濟體制的初步建立,國有企業(yè)改革取得了較大的成功,現(xiàn)在所面臨的主要是壟斷性國有企業(yè)的改革問題、金融體制改革的問題以及與市場經(jīng)濟配套的法治建設(shè)問題等。[3]與國有企業(yè)改革相比,事業(yè)單位改革遠遠滯后于經(jīng)濟體制改革。這既是由于事業(yè)單位本身主要與政府的公共服務(wù)職能有關(guān),也與事業(yè)單位數(shù)量大,內(nèi)容和層次的復(fù)雜性、多樣性和廣泛性有關(guān)。事業(yè)單位存在的主要問題有：

(1)事業(yè)單位本身的職能定位不清,使得事業(yè)單位行政化傾向嚴重。事業(yè)單位與企業(yè)和政府部門相比,主要優(yōu)勢在于其提供公共服務(wù)的專業(yè)化水平,但目前事業(yè)單位的管理模式行政化傾向嚴重,基本上是參照政府體制和組織化模式運作。例如,學(xué)校行政化傾向嚴重,不同學(xué)校存在不同行政級別,以至于出現(xiàn)行政級別代替學(xué)術(shù)質(zhì)量,成為判斷學(xué)校質(zhì)量和學(xué)術(shù)水平高低的標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。

(2)事業(yè)單位融資體制僵化,單一的政府財政投資難以滿足多樣化需求。政府辦事業(yè),是事業(yè)單位的突出特征。這一體制有其優(yōu)勢,能夠發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。但是,隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立,公民個人需求的差異性也導(dǎo)致了公共服務(wù)的需求差異性。政府不可能也沒有能力來滿足不同層次、不同類型的公共服務(wù)需求,但目前事業(yè)單位除了財政投資之外,社會和公民個人很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(3)事業(yè)單位監(jiān)管不足,導(dǎo)致有些事業(yè)單位利用自身的專業(yè)優(yōu)勢謀取私利。市場經(jīng)濟體制建立過程中,法制體系逐步完善,公司需要遵循各種法律和法規(guī),承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但是,事業(yè)單位的法律監(jiān)管體系還沒有建立,由于事業(yè)單位種類和數(shù)量較多,使得政府不可能對事業(yè)單位進行完全監(jiān)管,結(jié)果導(dǎo)致有些事業(yè)單位利用自身的公益性、行政性和壟斷性特征,利用與政府的關(guān)系,通過公共權(quán)力謀取小團體利益,損害了公共利益。

(4)事業(yè)單位信息不透明,導(dǎo)致公眾對于事業(yè)單位效益存在質(zhì)疑。信息公開是公眾參與的基礎(chǔ),事業(yè)單位由于計劃色彩較濃厚,信息較為封閉,公眾沒有獲取事業(yè)單位實際運行狀況的信息渠道,這導(dǎo)致了公眾對于事業(yè)單位的許多行為和效益不滿意。

(5)事業(yè)單位之間競爭不充分,導(dǎo)致事業(yè)單位公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給能力不高。競爭是改善市場和提高企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的重要手段和機制,同樣,競爭也是促進事業(yè)單位改善服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平的重要手段。由于行政分割和行政壟斷,使得事業(yè)單位之間競爭不充分,很多服務(wù)通常由一個事業(yè)單位提供,或者政府部門將某種公共服務(wù)的供給委托給單一事業(yè)單位提供,這些都導(dǎo)致了低效率,造成無論是公共服務(wù)供給的數(shù)量和層次,還是質(zhì)量和種類,都不能夠滿足公眾對于公共服務(wù)的需求。

二、國家邏輯與市場邏輯：傳統(tǒng)政策的理論邏輯及其缺陷分析

事業(yè)單位分類改革已經(jīng)成為我國推進事業(yè)單位改革的重要指導(dǎo)思想。中共十七屆二中全會明確提出事業(yè)單位改革是政府機構(gòu)改革的重要組成部分,并將事業(yè)單位改革的基本思路概括為：“推進事業(yè)單位分類改革。按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則,對現(xiàn)有事業(yè)單位分三類進行改革。主要承擔(dān)行政職能的,逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機構(gòu);主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的,逐步轉(zhuǎn)為企業(yè);主要從事公益服務(wù)的,強化公益屬性,整合資源,完善法人治理結(jié)構(gòu),加強政府監(jiān)管。推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度和人事制度改革,完善相關(guān)財政政策?！盵4]

然而,如何進一步推進事業(yè)單位分類改革,以及事業(yè)單位分類改革的理論依據(jù)是什么,事業(yè)單位改革所面臨的核心問題是什么,尤其是如何進行財政配套政策改革,包括財政投入制度改革、財稅政策、財務(wù)管理、國有資產(chǎn)管理等方面的制度設(shè)計和政策建議仍然沒有得到明確的闡述。而財政政策和人事制度改革的滯后,關(guān)鍵在于有關(guān)事業(yè)單位改革的總體思路仍然不夠具體,事業(yè)單位改革所依據(jù)的理論邏輯不夠清晰,政府與事業(yè)單位改革之間的關(guān)系不夠明確。

在目前的事業(yè)單位改革思路中,公益性是分類改革政策的基礎(chǔ),但公益性本身是一個模糊的概念。20多年前,貝瑞·波茲曼(Barry Bozeman)就明確提出了“所有的組織都是公共的”的論斷,認為試圖在組織之間劃分公共性和私人性往往是有一定困難的。[5]現(xiàn)代社會的組織實踐也基本符合貝瑞·波茲曼的診斷,越來越多的私人企業(yè)將社會責(zé)任作為自身的目標(biāo)之一,政府也開始對瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)進行干預(yù),其中一個重要理由是這些企業(yè)的社會影響日益加大。

進一步講,如果說用公益性來劃分現(xiàn)有的事業(yè)單位與政府和企業(yè)的區(qū)別還是大體可行的話,那么,以公益性作為事業(yè)單位的組織運行模式就很困難了。因為,目前不僅對公益性缺乏清晰明確的界定,而且不同事業(yè)單位承擔(dān)的公益性職能有多有少,它們并不適用于同一的模式。所以,僅靠公益性這一概念很難實質(zhì)性地推進現(xiàn)有事業(yè)單位的改革。

簡言之,事業(yè)單位改革的理論邏輯仍然是在國家邏輯與市場邏輯之間進行選擇和搖擺。傳統(tǒng)上,事業(yè)單位基本是按照國家邏輯建立的,是國家邏輯的自然延伸和組成部分之一,因此,事業(yè)單位是政府的附屬和實現(xiàn)自身職能的載體。隨著市場經(jīng)濟體制的建立,一些事業(yè)單位逐漸按照市場邏輯運行。由于事業(yè)單位與政府之間的特殊關(guān)系,事業(yè)單位基本處于缺乏監(jiān)管的狀態(tài),這使得事業(yè)單位既可以依據(jù)其特殊身份和特殊關(guān)系獲得來源于政府的公共財政資源,又可以通過市場化途徑獲得來源于個人的私人資源。在國家邏輯和市場邏輯的混合之下,事業(yè)單位既非政府又非企業(yè),卻能夠同時獲得政府和企業(yè)的雙重好處。與此同時,事業(yè)單位按照國家邏輯和市場邏輯的雙重邏輯運行,使得事業(yè)單位既不能夠獲得來自公共部門的監(jiān)督,也不能夠獲得來自私人部門的監(jiān)督,結(jié)果事業(yè)單位運行處于監(jiān)管真空,這使得事業(yè)單位既沒有實現(xiàn)純粹政府的“公共性”,也沒有實現(xiàn)企業(yè)的“效率”。事業(yè)單位運行的國家邏輯和市場邏輯是事業(yè)單位存在問題的內(nèi)在原因。

面對這些問題,關(guān)于事業(yè)單位改革的政策仍然沒有擺脫國家邏輯與市場邏輯,事業(yè)單位仍然是參照和比對國家邏輯和市場邏輯進行的。事業(yè)單位改革的分類邏輯主要是參照國家邏輯和市場邏輯進行,將事業(yè)單位中屬于行使政府職能的部門劃歸政府,將事業(yè)單位中屬于行使市場職能的部門劃歸企業(yè),而對于事業(yè)單位中的核心和主體,僅僅是提出按照公益性來運行。

理論是政策的邏輯基礎(chǔ),改革需要新的理論。事業(yè)單位改革政策的推進必須更新自身的理論基礎(chǔ),因此,有必要對中國事業(yè)單位改革的理論進行重新審視,提出替代性的理論構(gòu)思。

三、事業(yè)單位改革的認識論基礎(chǔ)和基本理念

對于事業(yè)單位改革,需要從認識論的視角去研究,認識論的視角要求將事業(yè)單位改革看做是一種“設(shè)計”和一種“實驗”。任何一種改革,都是對未來的一種設(shè)計,都有關(guān)于未來應(yīng)該是什么的思考和想要成為什么的思考,價值和主觀偏好在改革設(shè)計中具有十分重要的地位,設(shè)計的理念直接決定了設(shè)計產(chǎn)品的質(zhì)量。人類社會本身是一種人工制品,任何物品都包含著設(shè)計者和技藝者的理念、思考和想法,都留下了人類智慧和思考的痕跡,設(shè)計理念既是理解設(shè)計產(chǎn)品的重要基礎(chǔ),設(shè)計理念也直接決定了產(chǎn)品的性質(zhì)。①關(guān)于技藝與人工制品之間的關(guān)系,參見文森特·奧斯特羅姆：《工藝與人工制品》,載邁克爾·麥金尼斯編：《多中心治道與發(fā)展》,483—503頁,上海,上海三聯(lián)書店,2000。有一種關(guān)于改革的設(shè)計理念和價值偏好,其次才是如何實現(xiàn)這種理念和價值偏好的具體政策設(shè)計。

所有的改革都是一種實驗,它是對改革的設(shè)計理念的一種實驗,實驗意味著改革的設(shè)計理念可能成功,也可能不成功。“作為改革的實驗”①美國學(xué)者坎貝爾于1969年提出一種社會改革的思路,即從社會實驗的視角來研究和看待社會改革,通過實驗的方法對社會改革的效果進行檢驗和評估。參見Campbell,Donald T.“Reforms as Experiments”.A merican Psychologist,1969,24(April)：409—429。,要求我們從社會實驗的視角理解改革,并對改革作出客觀中立的評價。社會實驗的理念意味著,任何改革都是一種社會干預(yù),都是試圖對現(xiàn)有社會狀態(tài)的干預(yù),從而實現(xiàn)一種新的社會狀態(tài)。在實現(xiàn)這種“干預(yù)”的過程中,會存在很多因素影響干預(yù)本身的效果,社會實驗的理念就是通過研究設(shè)計和方法來找出干預(yù)的凈效果。

對于事業(yè)單位改革而言,事業(yè)單位改革的設(shè)計理念具有十分重要的意義,即關(guān)于事業(yè)單位改革的理念、構(gòu)想和設(shè)計在某種程度上直接決定了事業(yè)單位改革能否成功。想要事業(yè)單位成為什么的理念,直接決定了事業(yè)單位的未來發(fā)展和基本走向。這種認識論的轉(zhuǎn)型,要求事業(yè)單位改革從基于歸納邏輯向基于演繹邏輯轉(zhuǎn)變。歸納邏輯意味著事業(yè)單位改革可以從個別、具體、個案到抽象、一般和共性,事業(yè)單位改革可以在實驗中積累經(jīng)驗。演繹邏輯意味著事業(yè)單位改革要從抽象、一般和共性到個別、具體和個案。因此,事業(yè)單位改革在進行具體政策和描述推進時,必須明確改革背后的設(shè)計理念,沒有這種設(shè)計理念,就不可能對改革的成果進行客觀、科學(xué)和中立的評價。

圖1 事業(yè)單位改革的基本理念

“作為改革的實驗”要求事業(yè)單位改革從社會實驗視角來思考和推進。關(guān)于事業(yè)單位改革的方案都是一種社會實驗設(shè)計,只有這種改革方案最后取得了成功,才可能進行全面推廣。因此,對于事業(yè)單位改革的研究,需要在進行改革設(shè)計之初就進行跟蹤研究,尤其是要利用現(xiàn)代社會科學(xué)研究方法中的“實驗設(shè)計”和“準(zhǔn)實驗設(shè)計”的研究設(shè)計方法對事業(yè)單位改革的績效和影響進行全面、客觀和規(guī)范的評估。

而關(guān)于事業(yè)單位改革的基本理念,就其本質(zhì)而言,是需要處理政府、事業(yè)單位和個人在公共服務(wù)供給中的角色和地位,實現(xiàn)公共服務(wù)供給模式的轉(zhuǎn)型,提高公共服務(wù)供給的多樣性、質(zhì)量和效益。具體而言,中國事業(yè)單位改革的基本理念(如圖1所示)包括以下方面：

(1)有限政府與政府監(jiān)管相結(jié)合的理念。事業(yè)單位改革的理念首先是關(guān)于政府的理念,即政府在事業(yè)單位改革中應(yīng)該扮演什么樣的角色,因此,事業(yè)單位改革也是政府改革的重要組成部分。事業(yè)單位改革意味著需要調(diào)整政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系,政事分開是事業(yè)單位改革的政策主張之一,其背后的基本理念是有限政府,它要求政府在事業(yè)單位中發(fā)揮有限的職能和作用。如果從系統(tǒng)論的視角理解事業(yè)單位,將事業(yè)單位看成一個“投入—過程—產(chǎn)出”的系統(tǒng),那么,政府對于事業(yè)單位的監(jiān)管,應(yīng)該注重投入監(jiān)管和產(chǎn)出監(jiān)管,對于過程應(yīng)該給予事業(yè)單位更多的自主權(quán)。因此,事業(yè)單位改革并非要放棄政府的角色和作用,而是對于政府的角色和作用進行調(diào)整,使得政府的職能主要體現(xiàn)在對于事業(yè)單位的監(jiān)管方面,尤其是事業(yè)單位的績效和結(jié)果的監(jiān)管上。

(2)非營利與公共利益相結(jié)合的理念。事業(yè)單位改革所面臨的另一個重要問題是,如何對事業(yè)單位進行定位,即在政府、事業(yè)單位和企業(yè)譜系中如何界定事業(yè)單位的角色和作用。公益性是現(xiàn)階段對于中國事業(yè)單位的定位,但是公益性本身具有模糊性,應(yīng)該用“非營利”的理念對于事業(yè)單位進行定位,使得它區(qū)別于政府和企業(yè)。與政府相比,事業(yè)單位不擁有強制性權(quán)力,但是在追求公共利益方面,與政府具有相同的目標(biāo)。與企業(yè)相比,事業(yè)單位不追求營利和利潤的分配,它的最終價值取向是公共利益訴求。

(3)自主治理與行業(yè)治理相結(jié)合的理念。事業(yè)單位所提供的公共服務(wù)大多具有專業(yè)性的特點,如醫(yī)療服務(wù)、教育服務(wù)、科研服務(wù)等,這種專業(yè)性要求事業(yè)單位在自身發(fā)展方面擁有較大的自主權(quán)。與此同時,如果缺乏必要的約束和規(guī)則系統(tǒng),事業(yè)單位很可能成為內(nèi)部人謀取私人利益的組織工具,因此,有必要對事業(yè)單位及其工作人員給予必要的約束。除了政府監(jiān)管和信息透明所導(dǎo)致的社會約束之外,事業(yè)單位自身的約束也十分重要,自主約束的一種實現(xiàn)形式就是發(fā)揮行業(yè)組織在事業(yè)單位治理中的角色和作用。行業(yè)治理也為處理事業(yè)單位與事業(yè)單位之間的關(guān)系提供了框架,它可以規(guī)范不同事業(yè)單位之間的關(guān)系模式。

(4)個人付費與政府付費相結(jié)合的理念。事業(yè)單位的財政投入問題是事業(yè)單位改革的一個重要問題,其核心是確定不同的付費模式,尤其是政府和個人在事業(yè)單位所提供的公共服務(wù)中應(yīng)該如何確定分擔(dān)比例問題。就總體而言,事業(yè)單位屬于介于政府和企業(yè)之間的一種比較復(fù)雜的組織形態(tài),因此,不能夠簡單地確定一種付費模式,而是應(yīng)該根據(jù)事業(yè)單位所提供公共服務(wù)的性質(zhì)來劃分政府與個人的付費比例。

四、非營利的邏輯：超越國家邏輯與市場邏輯

事業(yè)單位的復(fù)雜性和多樣性,使得描述和界定事業(yè)單位的內(nèi)涵面臨著較大的困難。1998年10月,國務(wù)院發(fā)布《事業(yè)單位登記管理暫行條例》,將事業(yè)單位界定為“國家為了社會公益目的,由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦,從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”。這一定義突出了事業(yè)單位的三個特性,即公益性、國有性和組織性。

現(xiàn)有關(guān)于事業(yè)單位的描述,大多從公益性和國有性的角度進行,而缺乏從組織性的角度進行界定。因此,有必要從組織的視角理解事業(yè)單位的理論邏輯,我們認為,事業(yè)單位是一種非營利的組織模式①赫伯特·西蒙在《行政行為：行政組織中的決策過程研究》一書中提出了“組織平衡”的思想,并指出描述組織的三個參與者,即顧客、企業(yè)家和雇員,這個分析思路是本文描述事業(yè)單位的理論基礎(chǔ)之一。。所謂非營利的組織模式,是指這種組織以為社會提供產(chǎn)品或服務(wù)為宗旨,為實現(xiàn)這一功能,它可以從市場、社會、政府等多渠道獲得資源,但決不以營利為組織目標(biāo)。在提供產(chǎn)品或服務(wù)后,非營利組織可以產(chǎn)生剩余,但不產(chǎn)生利潤,并且,剩余只能用于提高非營利組織的產(chǎn)品或服務(wù)的供給能力,而不能將剩余分配給非營利組織資產(chǎn)的所有者和管理者。

因此,非營利邏輯應(yīng)該成為中國事業(yè)單位改革的內(nèi)在邏輯,它不同于關(guān)于政府的國家邏輯和關(guān)于企業(yè)的市場邏輯。事業(yè)單位作為一種非營利組織,與企業(yè)和政府存在較大差別。與企業(yè)相比,事業(yè)單位主要承擔(dān)的是提供公共服務(wù),非營利性是其核心特征。與政府相比,事業(yè)單位主要從事的是非強制性的公共服務(wù)職能,這種公共服務(wù)的供給與提供不是通過強制性權(quán)力來實現(xiàn)的。

非營利組織是改革和定位中國事業(yè)單位的一種重要理論視角,它強調(diào)事業(yè)單位不同于政府和企業(yè)的角色和作用,非營利性是對其組織目標(biāo)和運行模式的界定。

非營利作為一種組織運行模式,也是西方國家處理公共服務(wù)供給,改善社會福利的主要辦法。例如,美國政府直接和間接地支持非營利組織的主要政策措施包括：提供法律和規(guī)制框架;通過稅收激勵辦法,鼓勵公民個人向非營利組織捐款;通過提供政府撥款和合同,向非營利組織提供直接的財務(wù)支持;通過對使用非營利組織服務(wù)的個人進行補貼和稅收優(yōu)惠,間接地從財務(wù)上幫助非營利組織。[6]綜觀發(fā)達國家非營利組織發(fā)展的歷程,一個合適的法律和制度框架,政府嚴格的執(zhí)行,公眾和社會的參與,以及非營利組織的自我約束,在保證非營利組織的“非營利性”,促進非營利組織作用的發(fā)揮等方面起著十分關(guān)鍵和重要的作用。

非營利組織的運行模式有以下三個特點。

(1)政府對非營利組織有較強的管控能力。政府出臺有關(guān)非營利組織免稅的法律和法規(guī),既是對非營利組織的一種激勵,也是對非營利組織的一種約束。與非營利組織有關(guān)的法律、法規(guī)和政策為非營利組織的發(fā)展提供了制度空間和制度保障。通過法律、法規(guī)和制度框架,政府為非營利組織的發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件,它們可以獲得減免稅收及政府撥款和合同等服務(wù),從而為非營利組織提供資源保障?；诜伞⒎ㄒ?guī)和制度框架的要求,政府也獲得了監(jiān)督非營利組織,確保非營利組織的“非營利性”的權(quán)力。政府通過向社會公開非營利組織的財務(wù)信息,使得公眾對于非營利組織的運作有更好的了解,也為公民對非營利組織的監(jiān)督提供了條件。在我國,由于絕大部分事業(yè)單位目前是政府投資開辦的,非營利的運行模式需要加強政府對事業(yè)單位的管控能力。

(2)非營利組織的內(nèi)部責(zé)任機制和自我約束機制。非營利組織自身的約束和規(guī)范,對于責(zé)任的自我承擔(dān),也是確保非營利組織“非營利性”的重要內(nèi)在約束機制。非營利組織本身成為一個共同體,為了確保非營利組織整體獲得更多的資源,它有內(nèi)在激勵約束和規(guī)范自身。非營利組織的自我約束機制越強,它就越能夠獲得社會的信任,從而會獲得更多的資源。當(dāng)然,非營利組織之間也存在協(xié)會和行業(yè)組織,這些組織是規(guī)范非營利組織行為的重要載體。

(3)公眾、媒體和社會大眾對于非營利組織的約束和激勵機制。非營利組織獲得生存和發(fā)展的一個重要手段和途徑是獲得公眾資源。因此,公眾是監(jiān)督和激勵非營利組織,確保其“非營利性”的一個重要途徑。此外,媒體對于非營利組織的“非營利性”也十分關(guān)注,它們經(jīng)常試圖尋找“負面新聞”和“負面報道”,這在客觀上起到了對于非營利組織的監(jiān)督作用。

因此,中國應(yīng)當(dāng)基于非營利的邏輯,按照非營利組織模式對于事業(yè)單位進行改革。確保事業(yè)單位的公益性,其核心是運行模式的“非營利性”,保證了事業(yè)單位的“非營利性”,也就保證了事業(yè)單位的公益性。而要促使事業(yè)單位向“非營利組織”模式轉(zhuǎn)型,也需要一些外在約束和內(nèi)在約束機制,以及一套使得外在約束和內(nèi)在約束發(fā)揮作用的法律框架和制度框架。

五、基于非營利邏輯的中國事業(yè)單位改革思路

從組織理論的視角出發(fā),我們可以對中國事業(yè)單位重新進行分類。

(1)依組織目標(biāo)進行劃分?？梢詣澐譃閮深?一是營利性組織,二是非營利性組織。對于非營利性組織,我們又可以根據(jù)是否擁有壟斷性、權(quán)力性和規(guī)制性,即是否行使強制性權(quán)力,將非營利性組織劃分為兩類：一類是承擔(dān)強制性權(quán)力實現(xiàn)非營利的準(zhǔn)政府機構(gòu),一類是不承擔(dān)強制性權(quán)力實現(xiàn)非營利的非營利組織。這樣,如果目前的事業(yè)單位是以營利性為目標(biāo)的,可轉(zhuǎn)制為企業(yè);如果事業(yè)單位具有實現(xiàn)強制性權(quán)力和職能,可以轉(zhuǎn)為準(zhǔn)政府機構(gòu);如果事業(yè)單位是實現(xiàn)非營利性目標(biāo),可以轉(zhuǎn)為非營利組織(NPO)。與公益性的劃分標(biāo)準(zhǔn)相比,營利性和非營利性對公益性做了進一步明確和具體的劃分。

(2)依組織融資模式進行劃分。事業(yè)單位的核心職能是提供公共服務(wù),政府在公共服務(wù)供給中發(fā)揮著不同的角色和作用。有些公共服務(wù)必須是政府全額負擔(dān),如國防、公共安全等;有些公共服務(wù)會隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高逐步提高政府承擔(dān)的比重,如基礎(chǔ)教育。還有些公共服務(wù)是由政府與私人共同負擔(dān)。所以,我們可以從融資和付費的角度,將事業(yè)單位劃分為三類,即有些事業(yè)單位主要由政府付費,有些事業(yè)單位主要由私人和政府共同付費,而有些事業(yè)單位主要由私人付費。

這樣,我們可以根據(jù)事業(yè)單位的目標(biāo)和付費方式,將目前的中國事業(yè)單位劃分為九種類型。但是從邏輯上看,有實質(zhì)意義的主要是六種類型(參見表1),它們?yōu)槭聵I(yè)單位改革奠定了基礎(chǔ)和方向。

表1 中國事業(yè)單位改革的新邏輯:基于非營利性和公共服務(wù)均等化

對于實現(xiàn)非營利性組織目標(biāo),并且行使強制性權(quán)力的事業(yè)單位,可以采用兩種改革模式,一種是將直接承擔(dān)強制性職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)化為政府部門,另一種是將其定位于準(zhǔn)政府機構(gòu)。我們傾向于后一種改革模式,稱這類事業(yè)單位為A1,如證監(jiān)會、銀監(jiān)會、電監(jiān)會等承擔(dān)強制性職能的事業(yè)單位和直接為政府服務(wù)的政府采購中心、機關(guān)服務(wù)中心等。對承擔(dān)部分強制性職能的事業(yè)單位如質(zhì)檢中心、防疫中心、社保中心等,可轉(zhuǎn)化為準(zhǔn)政府機構(gòu),我們稱之為A2。A1與A2的區(qū)別是：A1由政府付費,A2由政府與個人共同付費。

對于實現(xiàn)非營利性組織目標(biāo)但是不行使強制性權(quán)力的事業(yè)單位,可以采用三種改革模式。主要由政府來承擔(dān)付費的事業(yè)單位可以直接轉(zhuǎn)化為公辦非營利組織(基礎(chǔ)性公共服務(wù)),簡稱A3,如基礎(chǔ)教育中的小學(xué)和中學(xué)、博物館、免費公園等。主要由政府和私人共同承擔(dān)付費的事業(yè)單位可以直接轉(zhuǎn)化為公辦非營利組織(選擇性公共服務(wù)),簡稱A4,如高中學(xué)校、大學(xué)、科研院所、醫(yī)院、收費公園等。付費主要由私人來承擔(dān)或者由政府購買特定公共服務(wù)的事業(yè)單位可以直接轉(zhuǎn)化為民辦非營利組織,簡稱A5,如民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院、民辦研究所等。

對于實現(xiàn)營利性組織目標(biāo)的事業(yè)單位,可以直接轉(zhuǎn)制為企業(yè),它對應(yīng)于中國事業(yè)單位改革分類框架中的A6。轉(zhuǎn)制之后,如果需要這類企業(yè)提供公共服務(wù),既可以由政府出資購買,也可以由政府與個人共同購買,還可以由個人單獨購買。由于是營利組織,社會要求其提供的公共服務(wù)職能在其全部經(jīng)營事項中所占比重一定很小;如果所占比重過大,其組織性質(zhì)就可能轉(zhuǎn)變,從A6轉(zhuǎn)化為A4或A5。

與傳統(tǒng)分類改革相比較,基于非營利邏輯對于中國事業(yè)單位實現(xiàn)新的分類改革,主要是對傳統(tǒng)分類改革中劃定為“公益性”的事業(yè)單位進行了的細分,并分別按照融資和付費兩個角度進行劃分。

從非營利邏輯和公共服務(wù)的角度看,中國事業(yè)單位改革所面臨的核心問題主要是如何通過改革激發(fā)事業(yè)單位的活力,提高公共服務(wù)的供給效率,完善政府的公共服務(wù)職能,加強對事業(yè)單位的監(jiān)管,保障事業(yè)單位的非營利性和促進公共服務(wù)的均等化。按照非營利邏輯對中國事業(yè)單位進行改革,尤其是將A3公辦非營利組織(基礎(chǔ)性公共服務(wù))、A4公辦非營利組織(選擇性公共服務(wù))與A5民辦非營利組織作為事業(yè)單位改革的三種方向,必然在融資、付費和監(jiān)管等方面存在很多難點問題,具體包括：

(1)事業(yè)單位財政投入量難以確定。事業(yè)單位所提供的公共服務(wù)具有一定的專業(yè)性,需要專業(yè)人才和專業(yè)設(shè)備,這使得為事業(yè)單位確定明確的財政投入比較困難。某個事業(yè)單位應(yīng)該提供多大范圍的公共服務(wù)?保持多大的規(guī)模?規(guī)模是針對組織的大小而言,范圍是針對組織提供服務(wù)的內(nèi)容而言。任何組織都會有追求規(guī)模擴大和范圍擴大的沖動,這是因為規(guī)模和范圍對于組織中人員具有利益。由于事業(yè)單位所涉及的服務(wù)領(lǐng)域廣泛,就進一步增加了確定財政投入量的難度。

(2)事業(yè)單位的效益難以評價,政府對于事業(yè)單位的監(jiān)管面臨信息不對稱的局面,難以對事業(yè)單位所提供公共服務(wù)的績效和影響進行準(zhǔn)確評估,如對于學(xué)校的績效評估,對于醫(yī)院的績效評估。這些障礙使得在事業(yè)單位與政府之間存在信息不對稱,不利于政府對事業(yè)單位的監(jiān)管。

(3)事業(yè)單位存在很多遺留問題,尤其是人員問題,加大了事業(yè)單位改革的難度。在政府機構(gòu)改革過程中,很大一部分政府公務(wù)員都通過分流的方式進入事業(yè)單位,事業(yè)單位人員編制較多。對于事業(yè)單位進行改革,必然面臨著如何進行人員分流的問題。

(4)事業(yè)單位的自主權(quán)力與政府的監(jiān)管權(quán)力平衡的問題。事業(yè)單位的專業(yè)性特點,使得事業(yè)單位有動力和積極性擴大自主權(quán),但是在缺乏約束的情況之下,自主權(quán)擴大可能成為謀取私利和部門利益的工具,因此,如何在保證事業(yè)單位自主權(quán)力的同時,能夠保障政府加強對事業(yè)單位的監(jiān)管,這是一項極具挑戰(zhàn)性的任務(wù)。

(5)事業(yè)單位的活力、競爭性和發(fā)展問題。事業(yè)單位改革的目的是增強事業(yè)單位的活力和競爭性,并促進事業(yè)單位的發(fā)展。中國政府如何通過事業(yè)單位改革來促進事業(yè)單位之間的競爭,激發(fā)事業(yè)單位的活力,優(yōu)化事業(yè)單位的發(fā)展,這仍然是改革所面臨的難點問題。

六、結(jié)語

中國事業(yè)單位改革對于推進政府改革,完善公共服務(wù)供給,實現(xiàn)社會和諧,維護社會公平正義,具有十分重要的意義。事業(yè)單位改革面臨的核心難題和焦點問題,就是缺乏如何改革事業(yè)單位的核心理念、基本理論邏輯和具體政策建議。國家邏輯和市場邏輯是目前事業(yè)單位運行的基本邏輯,分類改革的政策構(gòu)思也沒有脫離這兩種基本邏輯,與其說是改革事業(yè)單位中的國家邏輯和市場邏輯,還不如說是讓事業(yè)單位與國家邏輯和市場邏輯劃清界限。

問題的關(guān)鍵是,中國事業(yè)單位應(yīng)該按照何種邏輯運行。本文的研究認為,非營利邏輯應(yīng)該成為中國事業(yè)單位改革的核心邏輯,在非營利邏輯之下完善公共服務(wù)供給職能,這是事業(yè)單位改革的基本理念。基于非營利邏輯,我們可以對事業(yè)單位進行重新分類,尤其是對處于“公益性”類別的事業(yè)單位進行改革。

按照非營利邏輯來運行中國事業(yè)單位,有利于在公辦事業(yè)單位、民辦事業(yè)單位,以及政府付費、個人付費、政府與個人付費等融資、付費和管理方面建立良好的治理結(jié)構(gòu)和運行機制,激發(fā)事業(yè)單位的活力,加強對事業(yè)單位的監(jiān)管,提高事業(yè)單位的運行效率,從而使事業(yè)單位成為政府提供公共服務(wù)和促進社會公平正義的重要載體。

[1] 黃恒學(xué)：《我國事業(yè)單位管理體制改革研究》,哈爾濱,黑龍江人民出版社,2000。

[2] 范恒山：《事業(yè)單位改革：國際經(jīng)驗與中國探索》,北京,中國財政經(jīng)濟出版社,2004。

[3] 錢穎一：《現(xiàn)代經(jīng)濟與中國經(jīng)濟改革》,北京,中國人民大學(xué)出版社,2003。

[4] 《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》(2008年2月27日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過),北京,人民出版社,2008。

[5] Barry Bozeman.A ll Organizations A re Public:B ridging Public and Private Organizational Theories.London：Jossey-Bass Publishers,1987.

[6] Barnett F.Baron.《美國非營利部門的共同治理》,http：//www.chinanpo.gov.cn/web/showBulltetin.do?id= 26977&dictionid=1632&catid=.

(責(zé)任編輯 武京閩)

China's Public Institution Reforms:Idea,and Suggestions

LI Wen-zhao,DONG Ke-yong
(School of Public Administration,Renmin University of China,Beijing 100872)

China's public institutions originated from the planned economy.With the establishment of market economy,the public institutions could not adapt to the situation.The reform and development are the main focus of research and policy choice.Among the problems of public institutions,there exists unclearness of function definition,rigid of system,lack of regulation,low of efficiency,inadequate of competition.To solve these problems,China proposes the idea of classification.But the classification reforms abide by the logics of state and market,which make the reforms slowly.Based on the design and experiment of epistemology,the reform of china public service unit reforms should substitute the state and market logics for the non-profit logic.Through the logic of non-profit,the public institutions can maintain the public interest and promote the efficiency of public service provision.The reforms of public institutions can be classified into three types,namely quasi-government units,public owned non-profit organizations(basic public services),and public owned non-profit organizations(alternative public services),and society owned non-profit organizations.

public institution;state logic;market logic;non-profit logic;public service

李文釗：博士,中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院講師;董克用：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師(北京100872)

中央機構(gòu)編制研究會2010年重點課題“公益事業(yè)單位改革研究”;中國人民大學(xué)青年基金項目“復(fù)雜性背景之下的公共治理研究”(07XND005);中國人民大學(xué)211工程項目和“985”工程三期項目“中國特色的公共管理與公共政策學(xué)科平臺建設(shè)”