多元治理、比較優(yōu)勢與低碳經(jīng)濟(jì):浙江省低碳經(jīng)濟(jì)治理模式的選擇

□ 許 彬 樓 均

多元治理、比較優(yōu)勢與低碳經(jīng)濟(jì):浙江省低碳經(jīng)濟(jì)治理模式的選擇

□ 許 彬 樓 均*

面對低碳經(jīng)濟(jì)這一國際社會的選擇,浙江省應(yīng)該立足自身的比較優(yōu)勢選擇治理模式。本文分析了低碳經(jīng)濟(jì)背景下浙江傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式面臨的困境,根據(jù)低碳經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本邏輯剖析了低碳經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的可能路徑以及比較成本,排除了浙江省單純依靠政府扶持進(jìn)行整體轉(zhuǎn)型以及單純依靠市場自發(fā)力量拉動技術(shù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性,結(jié)合浙江模式的已有優(yōu)勢,得出選擇低碳經(jīng)濟(jì)的多元治理模式的結(jié)論。

低碳經(jīng)濟(jì);多元治理;比較優(yōu)勢;浙江模式

一、問題的提出

現(xiàn)代工業(yè)社會在為人類帶來日益豐富的物質(zhì)財富的同時,也進(jìn)入了高發(fā)展、高碳排放的循環(huán)。20世紀(jì)以來,隨著全世界工業(yè)的高度發(fā)展,世界各地的環(huán)境問題也逐漸凸現(xiàn)出來,其中溫室氣體的排放問題逐漸成為關(guān)注和爭論的焦點(diǎn)。從1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》簽署到2005年《京都議定書》生效,2007年“巴厘島路線圖”以及2009年哥本哈根氣候會議的召開,無一不是圍繞這一問題而展開。在這樣的背景下,低碳經(jīng)濟(jì)的概念也就應(yīng)運(yùn)而生,并越來越成為各國和各地政府治理經(jīng)濟(jì)的基本目標(biāo)和理念。

在低碳經(jīng)濟(jì)成為國際關(guān)系中的熱門話題時,我國政府也在這一問題上表明了自己的態(tài)度。在《國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中明確提出,2010年單位G DP能耗比2005年降低20%的目標(biāo);2007年又出臺了《應(yīng)對氣候變化國家方案》、《節(jié)能減排綜合性規(guī)劃方案》。特別值得一提的是2009年11月25日,國務(wù)院常務(wù)會議后公布了到2020年我國控制溫室氣體排放行動目標(biāo):到2020年我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%,我國非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到15%左右;通過植樹造林和加強(qiáng)森林管理,森林面積比2005年增加4000萬公頃,森林蓄積量比2005年增加13億立方米。這意味著,以中國為代表的發(fā)展中國家終究要在國際框架下,根據(jù)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,承擔(dān)環(huán)境改善的責(zé)任。因此,盡管我們在環(huán)境問題上存在不同的觀點(diǎn),但是,低碳經(jīng)濟(jì)顯然已經(jīng)成為一種必然的選擇。

低碳經(jīng)濟(jì)是以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)模式,其核心是能源技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和人類生存發(fā)展觀念的根本性轉(zhuǎn)變。①顧朝林、譚縱波、韓春強(qiáng)等:《氣候變化與低碳城市規(guī)劃》,東南大學(xué)出版社,2009年6月版。2006年10月,由英國政府支持的前世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家尼古拉斯·斯特恩負(fù)責(zé)的《斯特恩報告》指出:全球每年以1%的G DP投入可以免于未來每年5%-20%的損失。②Stern N.The Economics of Climate Change:The Stern Review O.Cambrige,UK:Cambridge University Press,2006.可見,低碳經(jīng)濟(jì)是人類理想的經(jīng)濟(jì)模式。抓住機(jī)遇及時發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì),可以將經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的效率損失降到最低,還能夠?yàn)槲磥斫?jīng)濟(jì)的增長創(chuàng)造新的動力。

為了應(yīng)對低碳經(jīng)濟(jì)浪潮的到來,貫徹落實(shí)中央政府已經(jīng)出臺的國家規(guī)劃方案,國內(nèi)已有一些地區(qū)進(jìn)行了探索,比如,廣東省的“低碳經(jīng)濟(jì)示范區(qū)”、上海的“低碳經(jīng)濟(jì)實(shí)踐區(qū)”,而保定則試圖打造內(nèi)地首個低碳城市。另一方面,與碳交易相關(guān)的一些制度和平臺也開始在國內(nèi)出現(xiàn),比如北京環(huán)境能源交易所、上海環(huán)境能源交易所和天津排放權(quán)交易所等。江西、湖北、山東等地還積極謀劃組建低碳集團(tuán)公司,建立低碳經(jīng)濟(jì)區(qū)。①林宏《:國外低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況及對我省的建議》《,政策望》,2009年第8期。

那么,浙江省又該作出怎樣的選擇呢?我們認(rèn)為,浙江省面對這樣的國際國內(nèi)背景,應(yīng)該立足自身的比較優(yōu)勢,一方面利用低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)鏈,另一方面,直面低碳經(jīng)濟(jì)逐步降低生產(chǎn)成本。本文首先分析了低碳經(jīng)濟(jì)對浙江經(jīng)濟(jì)的沖擊以及低碳經(jīng)濟(jì)給浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的機(jī)遇,在比較成本的基礎(chǔ)上,給出浙江省低碳經(jīng)濟(jì)治理模式選擇的建議。

二、低碳經(jīng)濟(jì)背景下的浙江經(jīng)濟(jì)困境

改革開放三十年來,浙江省在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各領(lǐng)域的建設(shè)都取得了驕人的成績,立足本省特點(diǎn)開創(chuàng)了一條被譽(yù)為“浙江模式”的特色發(fā)展道路?，F(xiàn)今,在國際金融危機(jī)和低碳經(jīng)濟(jì)興起的大環(huán)境下,浙江省的發(fā)展已走到了一個新的十字路口。從2000年開始,浙江省的經(jīng)濟(jì)增速一直在全國平均值以上很多,但近三年卻急速接近全國平均值。從2008開始,浙江經(jīng)濟(jì)增速從14.7%陡降至10.1%,到2009年繼續(xù)下滑至8.9%,僅僅高于全國平均水平0.2%(見圖1),2001-2008年浙江經(jīng)濟(jì)增速從全國第六位跌落到第22位。同時,從投資的走向看,浙江出現(xiàn)了“幾百萬資產(chǎn)流向縣,幾千萬資產(chǎn)流向省,幾個億資產(chǎn)流向上海,幾十個億流向海外”的現(xiàn)象,紡織和皮革等行業(yè)出口銳減,訂單減少,傳統(tǒng)的“輕、民、加”的浙江經(jīng)濟(jì)模式面臨著巨大的考驗(yàn)。

圖一 十年經(jīng)濟(jì)增長速度比較:浙江省與全國平均水平

另一方面,雖然浙江省依然是經(jīng)濟(jì)大省,但是在資源小省成為經(jīng)濟(jì)大省的背后,并不具有高科技和先進(jìn)的環(huán)保理念,相反浙江經(jīng)濟(jì)卻在一定程度上顯示出“高碳”的特征,其對石化原料的依賴十分明顯。據(jù)統(tǒng)計資料顯示,2008年浙江省生產(chǎn)總值按產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)劃分,其比例分別為5.1%、53.9%、41%,第二產(chǎn)業(yè)份額超過了一半。就業(yè)人口在三大產(chǎn)業(yè)中所占比例依次為19.2%、47.6%、33.2%。在第二產(chǎn)業(yè)中,紡織業(yè)、皮革業(yè)、化學(xué)原料化學(xué)制品制造業(yè)、通用設(shè)備制造業(yè)等高耗能、高污染行業(yè)產(chǎn)值較大。②《2009浙江省統(tǒng)計年鑒》,中國統(tǒng)計出版社,2009年。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,浙江總能耗逐年攀升。

表1 近年來浙江省的G DP與能源消費(fèi)情況

目前浙江省正處于工業(yè)化和城市化高速發(fā)展時期,第二產(chǎn)業(yè)在三大產(chǎn)業(yè)中占的份額最大,而第二產(chǎn)業(yè)的制造業(yè)所占比例又最大。在這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀中,“高碳”所占比例較大,就業(yè)人口也最多,因而浙江省的經(jīng)濟(jì)增長方式的能源成本會成為今后發(fā)展的制約因素。

三、低碳經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的路徑選擇

低碳經(jīng)濟(jì)最主要的實(shí)現(xiàn)手段是清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)和碳排放交易。清潔發(fā)展機(jī)制(Clean Development Mechanism,CDM),是《京都議定書》中引入的三個靈活履約機(jī)制之一。根據(jù)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,已完成工業(yè)革命的發(fā)達(dá)國家應(yīng)對全球變暖承擔(dān)更多的歷史責(zé)任,因此《京都議定書》只對工業(yè)化國家制定了減排任務(wù),而未對發(fā)展中國家作出減排要求。對于發(fā)展中國家而言,可以從發(fā)達(dá)國家獲得資金和技術(shù)來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但是,由于發(fā)達(dá)國家在資金和技術(shù)方面的優(yōu)勢地位,實(shí)際上在轉(zhuǎn)移資金和技術(shù)的時候都會附加一定的條件。更具實(shí)質(zhì)的問題是,發(fā)展中國家利用發(fā)達(dá)國家的清潔技術(shù),事實(shí)上支持了發(fā)達(dá)國家進(jìn)一步在環(huán)保產(chǎn)業(yè)上獲取有保障的高額回報,而發(fā)展中國家則被進(jìn)一步鎖定在引進(jìn)技術(shù)的狀態(tài)中而喪失產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)會。碳交易(即溫室氣體排放權(quán)交易)的基本原理是,合同的一方通過支付另一方獲得溫室氣體的減排額。也就是說,減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既可以采取自己直接消除的方式(比如采用清潔技術(shù)),也可以采取購買其他國家或地區(qū)排放指標(biāo)的方式。但問題在于,當(dāng)前碳減排技術(shù)的主控權(quán)還是掌握在發(fā)達(dá)國家手上,并且從經(jīng)濟(jì)與環(huán)境關(guān)系發(fā)展的一般規(guī)律來看,發(fā)達(dá)國家也處在已經(jīng)減少排放的階段,相反發(fā)展中國家則處在排放增加的階段。因此,在國際框架下,發(fā)達(dá)國家利用環(huán)境問題向發(fā)展中國家施壓,要求發(fā)展中國家向其購買排放權(quán),或者采用發(fā)達(dá)國家的清潔技術(shù),顯然這能夠使發(fā)達(dá)國家找到新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。更重要的是,低碳經(jīng)濟(jì)意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本必須考慮環(huán)境成本,高碳經(jīng)濟(jì)遲早要為落后的發(fā)展模式埋單,而低碳經(jīng)濟(jì)則有可能在降低成本的同時找到新的發(fā)展機(jī)會。

進(jìn)一步地說,低碳經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)途徑無非兩條:一是研發(fā)和采用新的低碳技術(shù),進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型;二是購買排放權(quán)利,將這一低碳經(jīng)濟(jì)的邏輯推廣到國內(nèi)各地區(qū)也同樣適用。在低碳經(jīng)濟(jì)背景下,作為國內(nèi)一個省份,浙江可以選擇的道路包括:①試圖進(jìn)行清潔技術(shù)研發(fā)和推廣,并實(shí)行進(jìn)口技術(shù)替代;②進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,以降低產(chǎn)業(yè)的碳比重;③暫不進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型而采取其他的低碳化措施;④從其他地區(qū)購買排放權(quán)。

1.清潔技術(shù)先占優(yōu)勢尚不具備

當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)的競爭已經(jīng)由上世紀(jì)比拼市場份額和價格競爭轉(zhuǎn)變?yōu)榻M建產(chǎn)業(yè)鏈的競爭。產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)歉鱾€產(chǎn)業(yè)部門基于彼此間的技術(shù)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián),依據(jù)特定的產(chǎn)業(yè)邏輯關(guān)系和時空布局關(guān)系形成的鏈條式關(guān)聯(lián)形態(tài)。低碳經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)鏈條包括節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)、碳金融產(chǎn)品、低碳產(chǎn)品制造、低碳技術(shù)及碳捕捉和固化等環(huán)節(jié)。在未來的低碳經(jīng)濟(jì)格局中,產(chǎn)業(yè)利潤將主要集中于技術(shù)研發(fā)等上游環(huán)節(jié),而下游的低碳產(chǎn)品制造和碳固化等環(huán)節(jié)的利潤空間將會受到大大擠壓,盈利空間極其有限,因此能夠占領(lǐng)上游領(lǐng)域是最理想的狀態(tài)。浙江省作為一個發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份,相比于國內(nèi)許多地區(qū)雖然具有資金與技術(shù)優(yōu)勢,但是由于受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的限制,浙江并沒有意識到研發(fā)清潔技術(shù)可以成為獲取利潤的新空間,也就是說,浙江沒有形成可以占領(lǐng)國內(nèi)市場的清潔技術(shù)產(chǎn)品的行業(yè),更談不上在低碳經(jīng)濟(jì)的獲利行業(yè)具有先占優(yōu)勢。

2.產(chǎn)業(yè)整體轉(zhuǎn)型成本過高

在浙江的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中,工業(yè)生產(chǎn)所占比例最大,其中紡織業(yè)、皮革業(yè)、化學(xué)原料化學(xué)制品制造業(yè)、通用設(shè)備制造業(yè)等高耗能、高污染行業(yè)產(chǎn)值排在前列。雖然產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是最終的選擇,但是整體轉(zhuǎn)型意味著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的投入基本上成為沉沒成本,因?yàn)樵型度霟o法實(shí)現(xiàn)地區(qū)轉(zhuǎn)移或變賣;而新型產(chǎn)業(yè)又需要巨額投入,資金、土地、勞動力、技術(shù)等一系列的清潔生產(chǎn)的投入問題將集中出現(xiàn),這不僅可能造成巨大的資金、技術(shù)和人才方面的壓力,還會對整個經(jīng)濟(jì)社會的運(yùn)行形成壓力。

3.技術(shù)替代優(yōu)勢潛藏

目前浙江雖然還不具備清潔技術(shù)供給的領(lǐng)先優(yōu)勢,但是浙江完全可以成為清潔技術(shù)供給的后來具上者。首先,浙江的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和科研實(shí)力位居全國前列,資金較為充裕,科研人員和研究機(jī)構(gòu)眾多,科研實(shí)力雄厚,高新科技企業(yè)發(fā)展迅速,這表明浙江在清潔技術(shù)生產(chǎn)上已經(jīng)占據(jù)了一定的先機(jī);其次,浙江是市場大省,已經(jīng)建立了全球市場網(wǎng)絡(luò),一旦清潔技術(shù)形成,則很容易替代國外技術(shù),占領(lǐng)國內(nèi)市場;第三,浙江熟悉國內(nèi)現(xiàn)有技術(shù),進(jìn)行技術(shù)改造或者將現(xiàn)有生產(chǎn)技術(shù)與新增清潔技術(shù)進(jìn)行連接也更加容易。浙江還可以利用后發(fā)優(yōu)勢取長補(bǔ)短,在研究他人技術(shù)的基礎(chǔ)上利用最新科學(xué)研究成果,生產(chǎn)新一代技術(shù)。

4.追求生活品質(zhì)引致的低監(jiān)督成本

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看,浙江省已經(jīng)進(jìn)入了中等發(fā)達(dá)水平。浙江省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時一直注重生活質(zhì)量的提高,尤其是杭嘉湖地區(qū)歷史上一直追求生活環(huán)境的改善,低碳生活已逐步成為人們的自覺要求。在提倡發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的大背景下,人們將自覺地關(guān)注消費(fèi)產(chǎn)品的“碳”含量,并且對周遭環(huán)境保持警惕,這都將使浙江的低碳經(jīng)濟(jì)的實(shí)施成本逐步降低。

四、多元治理模式的選擇

從以上的比較成本分析看,依靠市場自發(fā)力量發(fā)展優(yōu)勢技術(shù)的道路或者依靠政府推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的道路成本高昂,目前浙江省并不適合進(jìn)行整體性的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和技術(shù)替代,而是應(yīng)該適合采取多層面梯度推進(jìn)的方式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的逐步替代和轉(zhuǎn)型。低碳經(jīng)濟(jì)治理模式有多種,浙江發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)要選擇適宜的治理模式。

1.政府主導(dǎo)型。政府積極推動低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,率先提出低碳發(fā)展戰(zhàn)略,不斷提供制度、資金、輿論等方面的支持。結(jié)合本國實(shí)際,鼓勵和支持一些實(shí)力出眾的研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新,甚至由政府出資組建專門的企業(yè)進(jìn)行低碳經(jīng)濟(jì)的探索與運(yùn)作,并通過一系列優(yōu)惠政策對相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行引導(dǎo),將其上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。整個低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式由政府主導(dǎo)發(fā)起,規(guī)模大、速度快、覆蓋范圍廣,且政府提供了大部分所需資源,企業(yè)和社會參與較為滯后,較缺乏自主性和積極性。

2.民間自發(fā)型。公民自發(fā)結(jié)成環(huán)保相關(guān)組織,以環(huán)境保護(hù)和遏制氣候變化為主題,呼吁政府和企業(yè)關(guān)注節(jié)能減排,倡導(dǎo)公民選擇低碳生活方式。通過多種宣傳渠道及方式向政府部門和相關(guān)企業(yè)施壓,以期獲得支持和關(guān)注。此種模式的特點(diǎn)是公民參與度高,社會影響廣泛,所需資金和資源最少。但民間自發(fā)型的低碳經(jīng)濟(jì)治理模式,需要以較為成熟的公民社會基礎(chǔ)為支撐。由于缺乏來自制度層面的約束力,低碳經(jīng)濟(jì)推廣的規(guī)模小且見效慢。

3.多元治理型。政府、市場、社會在一個平等協(xié)商的互動機(jī)制作用下,相互合作,各盡其能,合理分工,共同推動低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府進(jìn)行制度供給與法律保障,提供必要的資金支持,建立碳交易市場等;企業(yè)通過自主研發(fā)或技術(shù)引進(jìn),實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式和產(chǎn)品的低碳化,充分發(fā)揮“看不見的手”的作用,進(jìn)行碳排放的許可交易,向低碳經(jīng)濟(jì)要效益,借低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展契機(jī)創(chuàng)造可觀的利潤,促進(jìn)能源利用效率的提升及低碳收益的實(shí)現(xiàn);公民通過民主參與等方式,表達(dá)自身對于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的建議和看法,對政府和企業(yè)進(jìn)行施壓,對民眾進(jìn)行低碳理念的宣傳教育,讓低碳經(jīng)濟(jì)和低碳生活的理念覆蓋各界,深入人心。多元治理型模式的特點(diǎn)是社會的民主程度和開放程度較高,市場體系和公民社會發(fā)展已較為成熟,能夠與政府形成相互制衡與互動;而政府與市場主體、社會主體平等合作,進(jìn)而治理手段更為多元化,低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也更具有穩(wěn)定性和持續(xù)性。

浙江經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展形成了具有代表性的“浙江模式”,培育了較為完善的市場主體和市場機(jī)制,民間形成了一些具有代表性的公民組織?！暗胤街卫碜顬槊黠@的效應(yīng)就是治理主體的多元化,它意味著公共事務(wù)不再僅僅是政府統(tǒng)領(lǐng)的范疇,非政府組織甚至包括私人部門在內(nèi)的一系列公共行為主體正在以多元的模式承擔(dān)著對共同事務(wù)管理的責(zé)任,形成了分散化的公共治理或多中心治理的格局。浙江三十年市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、民營企業(yè)的壯大和公民社會的發(fā)育,已逐漸形成了多元治理的主體和治理空間?！雹訇愂Ｓ?《政府創(chuàng)新、治理轉(zhuǎn)型與浙江模式》,《浙江社會科學(xué)》,2009年第4期。結(jié)合比較成本分析和浙江模式的特點(diǎn),我們認(rèn)為,現(xiàn)階段浙江省適合選擇多元治理模式作為低碳經(jīng)濟(jì)的治理模式,政府、市場、社會共同參與,充分發(fā)揮政府、市場、社會三位一體的“多元治理結(jié)構(gòu)”在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用?！?/p>

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(責(zé)任編輯:郭茜琪)

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1007-9092(2010)03-0089-04

許彬,浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院教授;樓均,浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)研究生。