我國社會保障制度對經(jīng)濟增長、土地制度及城市化的影響

□ 黃祖輝

我國社會保障制度對經(jīng)濟增長、土地制度及城市化的影響

□ 黃祖輝*

中國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)下的社會保障制度具有“中國特色”。中國經(jīng)濟增長與“三農(nóng)”代價的關系、農(nóng)村土地制度與社會保障制度的關系、社會保障制度與城市化進程的關系的存在,表明我國社會保障制度的改革具有一定的復雜性,進而此項制度的變革與許多其它的政策、法規(guī)或制度有著密切的關聯(lián)和互動。

城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu);農(nóng)村土地制度;社會保障制度;改革

中國的社會保障問題一直是社會各界普遍關注的熱點。對于當前我國社會保障制度存在的不足及缺失,學術界已經(jīng)進行了長期而深入的研究。我認為,研究中國社會保障問題的重點應抓住這一問題中的“中國特色”,即我國的社會保障是城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)下的社會保障。之所以稱之為“中國特色”,是因為世界上幾乎沒有國家呈現(xiàn)出與中國相類似的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)。雖然這種城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)對中國近30年的經(jīng)濟高速增長起到了決定性的作用,但同時也成為中國經(jīng)濟社會進一步轉(zhuǎn)型與發(fā)展的阻礙因素。城鄉(xiāng)二元化的社會保障制度是城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)問題的核心所在,要破解城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu),首先必須破解城鄉(xiāng)二元化的社會保障制度。

應該指出的是,我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)衍生的城鄉(xiāng)二元化社會保障制度,為改善農(nóng)民社會保障狀況起到了一定的作用。但當下需要清醒認識的事實是,已有的社會保障制度改進還不足以從根本上解決農(nóng)村社會保障不足及缺失的問題。我國社會保障制度的改革迫在眉睫而又錯綜復雜,此項制度變革不可能是獨立進行的,而是與許多其它的政策、法規(guī)或制度有著密切的關聯(lián)和互動。本文僅就中國經(jīng)濟增長的“三農(nóng)”代價、農(nóng)村土地制度與社會保障制度的關系、社會保障制度與城市化進程的關系、社會保障制度破解的難題談些看法,供研究者和決策部門參考。

一、中國經(jīng)濟增長與“三農(nóng)”的貢獻及代價

歷經(jīng)中國30年的變革歷程及中國經(jīng)濟高速增長速度所產(chǎn)生的經(jīng)濟社會的巨大變化,對于認識中國社會保障制度的特點具有重要意義。自1978改革開放以來,中國經(jīng)濟年均增長速度高達9.78%。經(jīng)濟高速增長的成因是多方面的,其中現(xiàn)行社會保障制度及農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民對經(jīng)濟增長作出了重要貢獻。

中國經(jīng)濟增長的主要成因可以歸結(jié)為兩點:

第一,漸進式改革:中國改革的獨特模式。與東歐和原蘇聯(lián)的改革不同,我國的經(jīng)濟體制改革走的是一條漸進式的改革道路,即改革是從農(nóng)村到城市、從微觀到宏觀。就經(jīng)濟體制與政治體制關系而言,我國的經(jīng)濟體制改革相對放開,走市場化的道路;而政治體制的改革則相對穩(wěn)健,始終保持黨和政府對經(jīng)濟社會的控制力。我國獨特的漸進式改革模式和進程,對于經(jīng)濟體制改革措施的出臺和實施,對于集中力量辦大事,進而對于推動經(jīng)濟增長產(chǎn)生了十分明顯的作用。相比之下,那些走一步到位改革道路的國家及那些在政治上相互制衡的國家,很多改革措施往往無法出臺和實施,進而影響了改革的不斷推進和經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展。但是隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,我國漸進式的改革也有不少的局限性,主要存在著不少經(jīng)濟與社會的失衡與扭曲現(xiàn)象,體制漏洞比較多,經(jīng)濟社會的難點問題久拖不決,如與城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)密切相關的社會保障制度問題就是其中之一。

第二,四大紅利貢獻:土地、勞動、社保和環(huán)境。首先,在我國工業(yè)化、城市化的過程中,農(nóng)村的土地是非常廉價的,土地非農(nóng)化過程中存在著明顯的土地剪刀差問題。其次,我國目前每三個產(chǎn)業(yè)工人中就有兩個是農(nóng)民工,他們不僅勞動報酬非常低,而且大多不享受社保,是以非常低的成本進入二三產(chǎn)業(yè)的。再次,由于我們在發(fā)展初期的環(huán)境意識薄弱,對資源環(huán)境的使用補償意識不強,基本上忽略了經(jīng)濟增長對環(huán)境所產(chǎn)生的不利影響,因此長期以來我國經(jīng)濟增長的環(huán)境成本是非常低的。環(huán)境低成本的形成與漸進式的改革有關,與城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu)有關,其實質(zhì)是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的土地、勞動、社保、環(huán)境四大要素對經(jīng)濟增長的紅利貢獻。上述四大要素對我國經(jīng)濟增長的貢獻,本質(zhì)上就是“三農(nóng)”對中國經(jīng)濟高速增長的貢獻。不少人認為,中國在改革前的工業(yè)化靠的是農(nóng)產(chǎn)品剪刀差,改革后的工業(yè)化與城市化靠的是農(nóng)村土地的剪刀差和農(nóng)村勞動力工資與社保的剪刀差,強勁的出口貿(mào)易也主要是靠農(nóng)村勞動力工資與社保的剪刀差。所有這一切,都可以歸結(jié)為是“三農(nóng)”的貢獻與代價。

“三農(nóng)”對中國增長的貢獻不僅僅是改革開放至今的30年,實際上可以追溯到建國至今的60年。然而,“三農(nóng)”的貢獻實際上也是一種代價,因為“三農(nóng)”的貢獻導致了當前我國經(jīng)濟社會中的諸多不均衡的經(jīng)濟問題,且已經(jīng)嚴重阻礙中國經(jīng)濟和社會的進一步穩(wěn)步與健康的發(fā)展。當前,我國的經(jīng)濟發(fā)展存在很多的困難,主要是來自兩大因素的約束:資源的約束和人力資本的約束?？紤]到勞動力、土地、社會保障及資源環(huán)境的狀況,如果仍然按照粗放型增長方式發(fā)展,則我國就無法承受資源環(huán)境的壓力;如果要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式,我國目前的人力資源狀況則難以與之相適應,社會就有可能面臨空前的就業(yè)壓力。從這一意義上講,我們現(xiàn)在正處在兩難境地,面臨兩難選擇。

二、中國的農(nóng)村土地制度與社保制度

如前所述,我國農(nóng)村的土地資源在過去30年的經(jīng)濟增長中發(fā)揮了巨大的紅利效應,并且在未來的發(fā)展過程中仍將是至關重要的生產(chǎn)要素。我國現(xiàn)行的土地制度與世界其他國家不一樣,既非私有,又非國有。通過農(nóng)村經(jīng)濟的改革,我國的農(nóng)村土地制度由原來的農(nóng)村社區(qū)集體所有的統(tǒng)一經(jīng)營,轉(zhuǎn)變成了集體所有的農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地制度。農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)了分離,土地產(chǎn)權(quán)關系基本明確。然而,農(nóng)村土地制度的改革對農(nóng)民的土地賦權(quán)仍然不夠也不完整,同時農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)在實踐中缺乏交易性和保護性而常常受到侵害,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的治權(quán)機制相對薄弱和滯后。即使在法律上不斷完善農(nóng)村土地制度,但是若缺乏操作細則,或者有法不依、執(zhí)法不嚴現(xiàn)象仍然普遍存在,土地產(chǎn)權(quán)的治權(quán)機制仍然滯后,農(nóng)民的土地權(quán)益仍然會受到侵害。

此外,由于我國農(nóng)村土地還承擔著廣大農(nóng)民基本生存保障的功能,農(nóng)村土地要素的市場化進程明顯滯后,土地配置往往扭曲而不能按照農(nóng)業(yè)效率優(yōu)化原則進行配置。基于此,可以說土地問題已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會各種利益沖突的焦點,無論是城市化、工業(yè)化,還是農(nóng)民生存、農(nóng)業(yè)發(fā)展,甚至各級政府的財稅增加,都需要依靠土地資源的支撐。我國農(nóng)村土地承擔著廣大農(nóng)民基本生存保障功能的特點表明,現(xiàn)行農(nóng)村土地制度狀況是與現(xiàn)行社會保障制度密切相關的。換句話說,我國農(nóng)村土地制度與社會保障制度是處在互為制衡的狀態(tài)。如果社會保障制度不能突破城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu),農(nóng)村土地制度的進一步改革就難以有實質(zhì)性的推進;而農(nóng)村土地制度若不能得到進一步的改革,不僅會影響到社會保障體制的改革與完善,而且會對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)民權(quán)益、城市化、工業(yè)化及經(jīng)濟增長等產(chǎn)生不利影響。以上各層面的改革與發(fā)展之間的關系可由下圖所示。

圖一 農(nóng)村土地制度、社保制度等相互關系

上圖表明,農(nóng)村土地問題已成為影響我國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵因子。如果土地制度改革無法順利開展,不僅會直接影響土地流轉(zhuǎn),進而會影響我國農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營和現(xiàn)代化進程,同時也會對農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移問題、農(nóng)民工問題、城市化問題產(chǎn)生不利影響,最終會影響整個國民經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型和持續(xù)增長。在現(xiàn)實中,我國農(nóng)村土地制度之所以改革緩慢,除了在認知上存在差異外,重要的原因是與整個社保制度的狀況有關,因為我國的農(nóng)村土地在很大程度上承擔著農(nóng)民的社保功能。因此,如果不能從社保制度上取代土地對農(nóng)民的社保功能,那么農(nóng)村土地制度的改革就會存在很大的風險。從這一意義上來講,社保制度的改革更為關鍵,是勢在必行。

中國農(nóng)民利益的核心是農(nóng)民的生存權(quán)、財產(chǎn)權(quán)與發(fā)展權(quán)的實現(xiàn),土地制度與農(nóng)民的生存權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及發(fā)展權(quán)密切相關,從而與農(nóng)民的利益密切相關。在中國,土地的功能不僅包括了生產(chǎn)功能、資產(chǎn)功能、生態(tài)功能和公益功能,而且還具有社會保障的功能。土地的多種功能應該成為中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度設計及其利益分配的基礎。需要特別強調(diào)的是,中國農(nóng)村土地承擔的農(nóng)民社會保障功能既有利又有弊:有利的方面顯而易見,其就像一個穩(wěn)定器,解決了糧食安全問題。在中國,13億人口的糧食消費真正依賴于市場交易的并不多,因為中國農(nóng)民占了人口非常大的比重,他們中很多人的糧食是自己生產(chǎn)自己消費的。如果農(nóng)民的糧食都要從市場獲得,那意味著土地不再承擔農(nóng)民的生存保障功能,那樣我國的糧食安全風險就會增大。土地承擔社保功能的弊端也是非常明顯的,如果每戶農(nóng)民都有自留地,都進行自給性質(zhì)的或自我保障性的生產(chǎn),那么土地(包括宅基地、承包地)的利用效率就很低,土地的規(guī)?；a(chǎn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移及城市化進程等都會受到制約。當前大量的農(nóng)民進入城市以后為什么不能真正成為市民?一方面固然與城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的存在有關,與整個社會保障制度沒有完全覆蓋農(nóng)村居民有關;但另一方面是因為現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度使大多數(shù)農(nóng)民不愿意放棄承包的土地,不愿意失去土地這一最后的生存保障,因而寧愿成為游離于城鄉(xiāng)的兩棲人口。

總之,我國農(nóng)村的土地不僅承擔著生產(chǎn)功能,而且還承擔著農(nóng)民的社會保障功能,這是一種非常獨特的制度安排。在這樣的制度安排下,農(nóng)民只要擁有土地就能生存下去,這使得現(xiàn)有的土地制度缺少鼓勵土地流動的激勵。如果我們長時期不能解決或者解決不好全體公民的社會保障問題,農(nóng)村土地制度的改革將難以有重要的進展和突破,農(nóng)村土地的利用狀況也將難以得到根本性的改變。

三、中國的社保制度與城市化進程

我國正進入城市化快速發(fā)展的重要時期,以浙江省為例,從上世紀90年代后期(1998年)以來,浙江就開始實施城市化戰(zhàn)略并取得了明顯的進展。但是,在城市化進程中出現(xiàn)了一種以犧牲農(nóng)民利益為代價的城市化偏向和新的剪刀差現(xiàn)象,具體來說,就是農(nóng)村或者說農(nóng)民的土地不斷被日益擴張的城市所占有。從表象上看,這一過程也確實帶來了大量農(nóng)民的進城和就業(yè),但是進城的農(nóng)民絕大多數(shù)的社會保障問題沒有得到同步的解決,農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換明顯滯后于就業(yè)的轉(zhuǎn)移。按照國際上的一般標準,穩(wěn)定居住在城市若干個月以上的人口就屬于城市人口。若我國也簡單以這一指標來衡量城市化的水平,則會出現(xiàn)我國城市化水平的高估現(xiàn)象,這是因為我國存在獨特的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)。也就是說,在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)下,符合城市人口統(tǒng)計標準的人并不一定就是真正的市民,因為他們中的很多人的社會保障問題沒有得到解決;有些被征用了土地的農(nóng)民成了失地農(nóng)民,盡管他們可以進城就業(yè),但一旦經(jīng)濟不景氣而致企業(yè)倒閉,沒有社會保障的農(nóng)民就無路可走。對此,我們有必要反思城市化道路:在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有消除的情況下,中國的城市化不應僅僅實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和人口的空間集聚,而是要在推進城市化的進程中處理好城市擴張和保護農(nóng)民利益的關系問題,即要解決從農(nóng)村流入城市的人口的市民化問題,而市民化問題的核心內(nèi)容就是解決農(nóng)民的社會保障問題。如果不破解城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu),不解決向城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力的社會保障問題,那么城市化水平越高,我國經(jīng)濟社會中因非公正、非均衡問題而引發(fā)的社會問題就可能愈積愈多。

四、破解中國社保制度的體制難題

從宏觀層面看,中國的土地制度改革仍然需要非常謹慎,原因一方面是對土地產(chǎn)權(quán)制度的改革仍存在不同的觀點和主張而未能取得共識:有些人主張土地私有化,但我認為土地的多種功能屬性決定了土地私有化在中國實際上是行不通的,因為土地具有公益性、生態(tài)性,私人產(chǎn)權(quán)對此是失靈的;還有一些人認為我國現(xiàn)行土地制度是社會穩(wěn)定的基礎而沒有大改革的必要。而我認為,如果社會保障制度沒有重大突破,中國土地制度改革的風險會很大。也就是說,如果國家賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)利,土地的交易固然會變得頻繁,但同時風險也隨之而來,因為很多農(nóng)民可能為了短期的利益,會將土地的權(quán)益流轉(zhuǎn)和交易給他人。如果經(jīng)濟社會穩(wěn)定和繁榮的話,這是沒有問題的,但是如果遇上經(jīng)濟波動和社會震蕩,比如遇上世界性的經(jīng)濟危機,社會就會出現(xiàn)很大的問題。西方發(fā)達國家的社會保障制度很健全,即使在經(jīng)濟困難時期,人民的基本生活也不會有大的問題。但是若中國遇到經(jīng)濟困難,在社會保障沒有完全覆蓋的情況下,農(nóng)村人口的生存就會面臨問題,整個社會就會出現(xiàn)很大的危機,這恐怕是國家當前對土地制度改革采取謹慎態(tài)度的主要原因之一。

以上闡述進一步表明,社保問題已經(jīng)成為中國進一步發(fā)展的瓶頸,而解決農(nóng)民的社會保障問題是基本前提,解決中國農(nóng)民的社保問題極具重要性和緊迫性。當前解決農(nóng)民社保問題的難點,與其說是財政方面的困難,勿寧說是體制改革與制度創(chuàng)新的難點。前些年我去了一次拉美國家,感觸較深,回來后寫了一篇《重新認識拉美陷阱》的文章,談到了不同國家政府對公共投資的選擇秩序問題。為什么不同國家的政府對公共品投入存在次序上的差異?比如,中國各級政府往往首先考慮基礎設施的投入,而拉美國家往往是先解決諸如社保這樣的民生問題。各國財政投入方向存在差別的原因,在于政府體制尤其是干部體制的差別。由于體制的差異,對中國政府官員來說,來自民眾需求的壓力相對小,因而在公共投資領域更愿意優(yōu)先考慮形象性的工程,其次才可能考慮民生問題。以國家對經(jīng)濟的刺激政策為例,基本建設等重大項目投資仍然是占了較大的比重。從短期看,這些投資對于刺激經(jīng)濟進而拉動內(nèi)需會有一定的作用;從長期看,如果能加大對民生問題的解決力度,則不僅可以解決經(jīng)濟社會諸多領域的失衡和結(jié)構(gòu)性矛盾,而且還能起到持久地刺激消費和擴大內(nèi)需的作用?；谶@一認識,從政府體制和干部體制上進行改革,應該成為推進我國社保體制改革與完善的重點任務?！?/p>

(責任編輯:郭茜琪)

F323.89

A

1007-9092(2010)03-0072-04

黃祖輝,浙江大學中國農(nóng)村發(fā)展研究院(CARD)院長,教授,博士生導師。

本文是作者在“紀念改革開放30周年:社會保障與社會發(fā)展”論壇上的發(fā)言整理稿。