我國預(yù)算法修訂中的難題與破解路徑

馬國賢

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，上海 200433）

我國預(yù)算法修訂中的難題與破解路徑

馬國賢

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，上海 200433）

一、我國預(yù)算制度建設(shè)中的七個(gè)難題

難題并非指現(xiàn)實(shí)生活中無解之題，而指1994年預(yù)算法存在某些不足或漏洞，在實(shí)踐中被人為放大而產(chǎn)生消極效果，應(yīng)通過預(yù)算法修訂來解決的問題。

（一）預(yù)算資金是誰的錢？

乍一聽，“預(yù)算資金是誰的錢”似乎是偽命題，因?yàn)檎l都知道，預(yù)算資金是政府的錢。但這一回答卻是不真實(shí)的：首先，若預(yù)算是政府的錢，按“誰的錢誰管理，誰使用”的產(chǎn)權(quán)原則，就像我的錢由我決定而不必別人批準(zhǔn)一樣，人大是無權(quán)討論預(yù)算的。若人大有權(quán)討論預(yù)算，就說明它并非政府的錢。由于“預(yù)算資金是誰的錢”事關(guān)預(yù)算法的立法依據(jù)，因而是在修改預(yù)算法時(shí)必須厘清的；其次，從實(shí)踐看，“預(yù)算資金是政府的錢”的提法是有害的。安徽省某區(qū)政府之所以將辦公樓修成“白宮”，理由是“預(yù)算是政府的錢，我是政府領(lǐng)導(dǎo)，有權(quán)決定怎么花”。這一理由也經(jīng)常出自“政績工程”官員之口。明知違規(guī)，官員卻經(jīng)常拿它來辯護(hù)。這表明，預(yù)算資金屬性已超出學(xué)術(shù)爭論，是“官本位”與“民本位”之爭，也關(guān)系到預(yù)算法的合法性和廉政，但因預(yù)算法未作回答，因而成為難題。

（二）預(yù)算法是財(cái)政基本法，還是單項(xiàng)法？

基本法也稱為母法，是相對于子法（單項(xiàng)法）而言，在某一法律體系中處于基礎(chǔ)地位，為子法提供依據(jù)的法律。憲法是一切法律的母法，而預(yù)算法應(yīng)當(dāng)是財(cái)政母法，亦即財(cái)政基本法。首先，由于預(yù)算法律關(guān)系來自憲法授權(quán)，是憲法的延伸，在德國和日本，預(yù)算法的內(nèi)容如預(yù)算的編制、審議、批準(zhǔn)及預(yù)算體制等被直接寫入憲法；其次，它還對稅法、財(cái)政體制法、采購法等財(cái)政法律起著統(tǒng)馭或提供立法依據(jù)的作用，并在預(yù)算資金上對部門法，如農(nóng)業(yè)法、教育法、公路法、衛(wèi)生法、水利法、環(huán)保法等起制約作用。從這點(diǎn)看，預(yù)算法應(yīng)當(dāng)是財(cái)政基本法。

預(yù)算法要成為財(cái)政基本法應(yīng)具備程序法與實(shí)體法合一的條件。⑴從程序法方面起規(guī)范預(yù)算管理的作用，對預(yù)算資金的形成、分配、使用和決算等環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定，對政府與人大、不同級(jí)次的府間關(guān)系做出明確規(guī)定；⑵從實(shí)體法方面規(guī)定一系列原則和路徑，為預(yù)算體制、政府采購、國庫建設(shè)、國債、轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障等財(cái)政子法提供依據(jù)。實(shí)踐證明，預(yù)算法的基本法地位是不可或缺的，因?yàn)?，它一旦缺位必造成：一是各?cái)政子法，如預(yù)算體制法、轉(zhuǎn)移支付法等立法無據(jù)；二是子法“越位”而肢解預(yù)算。如我國《公路法》規(guī)定開征燃油稅①，《教育法》規(guī)定教育財(cái)政支出應(yīng)達(dá)到GDP的4%，義務(wù)教育的財(cái)政撥款增長應(yīng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長比例②、《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定各級(jí)政府對農(nóng)業(yè)撥款增長必須超過財(cái)政經(jīng)常性收入增長幅度③等。這是不利于政府統(tǒng)籌安排資金的不正?，F(xiàn)象。

但是，我國1994年預(yù)算法偏重于程序，主要用于規(guī)范預(yù)算關(guān)系，即人大與政府關(guān)系和多級(jí)政府預(yù)算關(guān)系的，即使在預(yù)算體制上，也只是明確了上下級(jí)預(yù)算的計(jì)劃、統(tǒng)計(jì)關(guān)系等技術(shù)問題。由于它未涉及預(yù)算原則、分稅制度、轉(zhuǎn)移支付制度，以及政府采購、國庫集中收付立法等實(shí)體性問題，尚無法承擔(dān)起財(cái)政基本法的責(zé)任。這就使我們對預(yù)算法屬于什么性質(zhì)的法律？中國的財(cái)政基本法在哪里等產(chǎn)生了疑問。

（三）中國要不要采用基金制預(yù)算？

基金指有相應(yīng)的來源的，用于某一專門用途的受托資金及其資產(chǎn)負(fù)債表體系④?；鹬祁A(yù)算指按公共資金受托性質(zhì)建立的預(yù)算，它來自公共資金的受托責(zé)任?；鹬祁A(yù)算一般分為動(dòng)本基金預(yù)算、留本（權(quán)益）基金預(yù)算和信托基金預(yù)算等三類?；痤A(yù)算是西方國家在預(yù)算功能擴(kuò)展過程中發(fā)展起來的。在早期，政府功能很少，預(yù)算集中于一般收支，但隨著政府職能逐漸向社會(huì)領(lǐng)域擴(kuò)展，遇到了如何管理不同性質(zhì)、不同來源資金的難題。比如，雖然社保資金來自社會(huì)保險(xiǎn)稅，但法律規(guī)定必須?？顚Ｓ?，而不得與一般預(yù)算收入混用，又如，國有資本金的預(yù)算管理采用存量方式，與一般預(yù)算采用當(dāng)年收支的流量式管理有差異，如何納入預(yù)算管理是難題。為此，他們發(fā)明了基金制預(yù)算，按將一般預(yù)算、社保資金預(yù)算、國有資本預(yù)算等，西方國家就是通過基金制預(yù)算來解決該難題的（參見圖1）。

圖1 政府基金制預(yù)算

我國1994年預(yù)算法未采用基金制預(yù)算，這就產(chǎn)生了以下問題：（1）大量經(jīng)營型國有資產(chǎn)游離于預(yù)算之外。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2006年末，僅國有及國有控股的非金融類企業(yè)的總資產(chǎn)和凈資產(chǎn)就分別達(dá)到29萬億元和12.2萬億元，部分已經(jīng)流失；（2）社會(huì)保障基金無數(shù)，出現(xiàn)了“上海社?；鸢浮钡戎卮舐┒?，將老百姓“活命錢”交給了商人，使資金的安全和政府信譽(yù)都受到很大損失；⑶政府隱性債務(wù)失控。在我國，地方政府除了公開預(yù)算外，還有一本“隱蔽預(yù)算”，亦即通過各種政府性融資平臺(tái)公司獲得的貸款，有的地方，政府性融資平臺(tái)公司獲得的貸款，甚至超過當(dāng)年預(yù)算。這是一筆“或有負(fù)債”，由于它不納入預(yù)算，甚至搞不清政府債務(wù)余額，這是非常可怕的。

總之，凡預(yù)算未覆蓋的公共資金，往往是廉政建設(shè)的漏洞。從這點(diǎn)說，我們應(yīng)當(dāng)將政府預(yù)算管理覆蓋到所有公共資金。然而，一旦將其納入了預(yù)算管理，若沒有相應(yīng)的管理手段——基金制預(yù)算支撐，就會(huì)亂作一團(tuán)。從向人民交出明白賬、放心賬看，基金制預(yù)算是公共財(cái)政的應(yīng)有之義。相應(yīng)地，是否采用基金制預(yù)算就成為當(dāng)前難題。

（四）建設(shè)怎樣的分稅制預(yù)算體制？

自1993年國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》實(shí)施以來，已經(jīng)有15年了，似乎不該再談怎樣建設(shè)分稅制預(yù)算體制。分稅制是大多數(shù)國家采用的，基于財(cái)政聯(lián)邦主義的預(yù)算體制，它包括預(yù)算級(jí)次、分稅制度和轉(zhuǎn)移支付等三大要素的配合應(yīng)用，目的是使各級(jí)政府具備“實(shí)質(zhì)性理財(cái)能力”。然而，我國分稅制財(cái)政體制的實(shí)際與理論上存在著巨大反差：

1.對預(yù)算級(jí)次與行政體制的關(guān)系說不清。1994年預(yù)算法按“一級(jí)政府，一級(jí)預(yù)算”來劃分預(yù)算級(jí)次，而“省管縣”改革將預(yù)算關(guān)系由五級(jí)變?yōu)樗募?jí)或三級(jí)，從而引起了何為預(yù)算級(jí)次，劃分預(yù)算級(jí)次的依據(jù)是什么的討論。

2.分稅指什么說不清。理論上說，分稅指在國家的總財(cái)政收入中，具體區(qū)分哪些錢屬于哪一級(jí)次的政府收入，就地方財(cái)政來說，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)包括地方性稅收收入、共享稅的地方分成部分和“兩稅”超收的1：0.3獎(jiǎng)勵(lì)部分，然而，使人不解的是“兩稅”超收獎(jiǎng)勵(lì)的部分卻被統(tǒng)計(jì)入“財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付”項(xiàng)下，這就使我們不得不又回到了“分稅指什么”上來。

總之，分稅制體制的目的是使各級(jí)政府，尤其是基層政府具有實(shí)質(zhì)性理財(cái)能力，因而是一種加強(qiáng)基層政府自律能力的體制。但現(xiàn)狀是各級(jí)政府利用該體制層層集中財(cái)力，下放支出責(zé)任，由于一些地方的縣級(jí)政府的預(yù)算依賴度過高，甚至超過80%，這就已“無財(cái)可理”，更談不上“實(shí)質(zhì)性理財(cái)能力”了。預(yù)算體制目標(biāo)與實(shí)際的巨大反差，迫使重新思考和梳理其政策。

（五）我國需要怎樣的轉(zhuǎn)移支付制度？

為什么要轉(zhuǎn)移支付？分稅制已實(shí)行了15年，應(yīng)當(dāng)說，在理論上轉(zhuǎn)移支付的必要性是明確的，這就是實(shí)行全國統(tǒng)一的分稅制后，地方的基本財(cái)力存在余缺，加上各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，就需要通過轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)充基本財(cái)力不足的地方，使之具備“實(shí)質(zhì)性理財(cái)能力”，其次才是與政策配套，解決上級(jí)政策在下級(jí)執(zhí)行政府執(zhí)行中的財(cái)力問題。然而，現(xiàn)狀卻是中央和地方政府“在層層集中財(cái)力”的同時(shí)，又通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付下達(dá)項(xiàng)目資金。這就造成了縣級(jí)財(cái)政既“無財(cái)可理”，又有許多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金因“被”公平而“花不了”。這一狀況，我們又想到了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代?？梢?，我國的轉(zhuǎn)移支付已變形。那么，我們究竟要建設(shè)怎樣的轉(zhuǎn)移支付制度呢？

（六）怎樣實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性？

預(yù)算編制的準(zhǔn)確性指在正常情況下，各級(jí)政府預(yù)算的年初人大通過的支出數(shù)，應(yīng)當(dāng)大體上等于年度的實(shí)際支出數(shù)。然而，在地方預(yù)算中事實(shí)上兩者的差額是很大的，中西部地區(qū)的縣級(jí)預(yù)算，有的縣甚至達(dá)到“年初人大審議的支出為1億元，而年末支出6億元”。兩者差額如此之大，人大的預(yù)算審議已失去意義。

預(yù)算編制與實(shí)際差異過大是老問題了，具體原因很多。但是，上級(jí)政府向下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付事后和不透明，以及各級(jí)政府出臺(tái)政策多且不確定是主要原因?？磥?，我們要建設(shè)誠信政府，就必須下決心解決了。

（七）地方政府能發(fā)行公債嗎？

公債是指政府發(fā)行的公共債務(wù)。其功能：（1）平衡年度預(yù)算收支；（2）起經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)器作用。地方政府是否可以發(fā)行公債，是我國預(yù)算法中長期爭議的問題。對此，1994年預(yù)算法規(guī)定，地方各級(jí)政府不得發(fā)行公債。

然而，我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，差異大，中央轉(zhuǎn)移支付只能解決地方財(cái)政的一般問題，許多地區(qū)性問題是中央政府難以顧及的，為此，禁止地方政府發(fā)公債，等于鼓勵(lì)他們“暗箱貸款”，造成了公共資金浪費(fèi)、腐敗等極高的制度成本。但是，若我們放開公債，又會(huì)一哄而起，一放就亂，為此，許多人主張有條件地開放地方公債。如果這樣，預(yù)算法在原則上應(yīng)設(shè)定哪些條件呢？

上述七個(gè)問題既關(guān)系到預(yù)算法立法依據(jù)、地位等法理問題，更關(guān)系到預(yù)算體制、轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)等實(shí)體，因而是修訂預(yù)算法時(shí)無法回避的重大難題。

二、破解路徑

針對上述7個(gè)難題，筆者將預(yù)算法修訂的破解思路歸結(jié)為以下11個(gè)方面：

（一）必須確立預(yù)算法的財(cái)政基本法地位

在確立預(yù)算法的財(cái)政基本法地位上，國外有三種做法：（1）將預(yù)算法的主要內(nèi)容寫入憲法（德國、日本等），并設(shè)置預(yù)算體制法等下位法；（2）以財(cái)政法為基本法，將預(yù)算法的內(nèi)容寫入；（3）按實(shí)體法與程序法結(jié)合的要求建設(shè)預(yù)算法。如美國《預(yù)算暨會(huì)計(jì)法（1921）》是至今仍在使用中的財(cái)政基本法，盡管部分內(nèi)容為《會(huì)計(jì)和預(yù)算程序法1950》（提出績效預(yù)算）、《預(yù)算強(qiáng)制法1990》（要求預(yù)算修正案的預(yù)算增加額，必須提出相應(yīng)的削減對象和額度以確保預(yù)算平衡）、《單項(xiàng)否決法1996》（賦予總統(tǒng)對預(yù)算的部分項(xiàng)目撤消權(quán)）等法律所修正⑤。

結(jié)合我國實(shí)際，筆者傾向于采用按實(shí)體法與程序法結(jié)合的條件修訂預(yù)算法，同時(shí)加快包括財(cái)政體制法、轉(zhuǎn)移支付法、公債法等下位法建設(shè)，形成財(cái)政法體系。理由：（1）我國憲法的內(nèi)容集中于政治性和程序性，而缺乏實(shí)體性公共管理的條款，更不可能將預(yù)算法的主要條款寫入憲法，但財(cái)政基本法又不可或缺；（2）既然我國近期無財(cái)政法立法計(jì)劃，只能借助于預(yù)算法修訂、充實(shí)形成財(cái)政基本法。這也是一次重要機(jī)遇。我們對財(cái)政基本法已等了多年了。現(xiàn)在，既然上天賜給了我們機(jī)會(huì)，就應(yīng)當(dāng)好好地利用，“莫等閑，白了少年頭!”

（二）引進(jìn)公共委托代理原理，明確預(yù)算資金的受托責(zé)任性質(zhì)

對于“預(yù)算資金是誰的錢”，答案應(yīng)當(dāng)是：它是納稅人委托政府管理的錢。這就是說，政府雖然是公共資金管理人，但資金的所有者卻屬于納稅人。首先，現(xiàn)代政府理論認(rèn)為，政府是人民福祉的受托人，公共權(quán)力是建立在委托代理之上的，人民是通過憲法（契約）將部分權(quán)力交給政府，形成公共權(quán)力的，選舉是重要的信托方式；其次，預(yù)算是人民委托政府管理的辦事費(fèi)用?！凹{稅人”是廣義概念，比如，剛出生的孩子使用了尿不濕，等于付了包含在尿不濕中的稅收，因此他也是納稅人?？梢?，廣義的納稅人指人民。既然預(yù)算資金是納稅人的錢，政府就有責(zé)任向人民講清準(zhǔn)備將錢用于哪里？預(yù)期效果如何？因此，預(yù)算應(yīng)當(dāng)是公開的，并依法獲得批準(zhǔn)。

公共受托責(zé)任是現(xiàn)代公法的立法依據(jù)，它與我國“一切權(quán)力屬于人民”，以及“三個(gè)代表”的憲法精神是一致的。為此，建議在預(yù)算法修訂中增加“預(yù)算資金屬于公共委托資金，政府是受托人”的條款。

（三）增加有關(guān)預(yù)算原則的內(nèi)容

預(yù)算原則既是預(yù)算法律框架建設(shè)的依據(jù)，更是“政府怎樣完成受托責(zé)任”的聲明，是建設(shè)誠信政府的基石。因此，各國預(yù)算法都注重預(yù)算原則。如日本憲法中的預(yù)算原則有：事前審批原則、總額預(yù)算主義原則（預(yù)算必須計(jì)入政府的全部收入和全部支出，不允許只計(jì)入收支相抵后的差額）、報(bào)告原則、單年度主義原則等。德國憲法（基本法）規(guī)定的預(yù)算原則有：經(jīng)濟(jì)性和節(jié)約原則、總體平衡原則、到期原則、總合原則（即收入和支出要全額并分項(xiàng)列示）、單項(xiàng)概算原則、真實(shí)性和透明度原則等。雖然1994年預(yù)算法中體現(xiàn)了收支平衡、節(jié)約、事前審批等原則，但是，一是它們隱藏于具體條款之中，不夠鮮明；二是它們是針對預(yù)算管理而言的，屬于管理原則，而非預(yù)算法律原則。

根據(jù)我國實(shí)際，結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)驗(yàn)，我國的預(yù)算原則就包括完整性原則、公開性原則、真實(shí)性原則、年度性原則、事前批準(zhǔn)原則、績效原則等六項(xiàng)。我們建議在預(yù)算法修改稿中，增加預(yù)算原則條款，并進(jìn)行適當(dāng)表述。

（四）建立基金制預(yù)算，堵塞預(yù)算漏洞

無論從世界趨勢，還是財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的要求看基金制預(yù)算都勢在必行。問題是我們應(yīng)當(dāng)設(shè)置哪些基金？有人提出，我國預(yù)算應(yīng)設(shè)置政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算等四類，我們認(rèn)為不妥。

首先，邏輯一致是法律的基本原則，它要求我們從同一角度分類，做到既不重復(fù)，又不遺漏。雖然該方案意在平行設(shè)置四類預(yù)算，但按字面理解，政府公共預(yù)算亦即政府預(yù)算，與之對應(yīng)的是私人（企業(yè)）預(yù)算，因此，前一類預(yù)算與后三類預(yù)算（政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算）是包含關(guān)系，可見，該方案違背了邏輯一致原則。其次，西方國家是通過將政府預(yù)算分為一般基金和特種基金預(yù)算來解決此題的，這是有益經(jīng)驗(yàn)。為此，從邏輯合理和國際可比性看，我國可設(shè)置：1.一般基金預(yù)算；2.社?；痤A(yù)算；3.國有資本基金預(yù)算；4.公路建設(shè)基金預(yù)算；5.其他特種基金預(yù)算（圖1）等基金。其中，公路建設(shè)基金預(yù)算是應(yīng)養(yǎng)路費(fèi)改燃油稅而設(shè)置的基金。

（五）簡化行政，建立三級(jí)預(yù)算制度

按財(cái)政聯(lián)邦主義原理，筆者認(rèn)為，在滿足政府有財(cái)可理的前提下，預(yù)算級(jí)次與行政體制是可以適度分離的。而從行政管理角度看，我國預(yù)算級(jí)次劃分取決于以下條件：（1）財(cái)政效率條件。預(yù)算級(jí)次越多意味著政府間博弈關(guān)系越復(fù)雜，管理成本越高，且結(jié)果越不確定，因而隨著公共管理的信息化、扁平化，各國都傾向于減少預(yù)算級(jí)次，降低行政成本；（2）行政條件。預(yù)算級(jí)次劃分應(yīng)滿足：A.按不同管理性質(zhì)，即中央政府、中間層次政府和基層政府的要求。中央政府是管理政府的政府；中間性政府是承上啟下的政府，指省級(jí)政府；基層政府是面對居民，直接提供公共服務(wù)的政府，指市縣政府。由于市、縣同屬基層政府，因而從法理上說“市管縣”是不適宜的；B.不同職能的要求，即按一般政府和社區(qū)組織來劃分預(yù)算級(jí)次。前者指同時(shí)具有政治職能和公共管理職能，機(jī)構(gòu)完備的公共組織。后者指在一般政府之外，管理本地區(qū)居民事務(wù)的公共組織，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道。美國預(yù)算分為聯(lián)邦、州和郡縣三級(jí)預(yù)算，雖然在郡縣下還有市、鎮(zhèn)等，但屬于社區(qū)組織，從事輔助性公共事務(wù)管理；（3）分稅條件。即政府間有稅可分。由于分稅制下可分的稅收項(xiàng)目是有限的，這也限制了預(yù)算級(jí)次。而預(yù)算級(jí)次過多，勢必多個(gè)政府共享同一稅收，易發(fā)生上一級(jí)次政府以行政權(quán)力剝奪下級(jí)政府收入的問題。

總之，一國的政府級(jí)次屬于政治范疇，而預(yù)算級(jí)次屬于管理范疇，按政治——行政兩分法理論，我國只需設(shè)中央、省和市縣三級(jí)預(yù)算就夠了，關(guān)鍵是具備實(shí)質(zhì)性理財(cái)能力，而“一級(jí)政府，一級(jí)預(yù)算”并非預(yù)算體制原則。建議在預(yù)算法修訂中寫入“國家預(yù)算由中央級(jí)預(yù)算、?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）級(jí)預(yù)算和市縣級(jí)預(yù)算構(gòu)成。市級(jí)政府下屬的行政區(qū)和縣級(jí)政府下屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是本級(jí)政府的社區(qū)組織，他們的預(yù)算分別列入市級(jí)預(yù)算和縣級(jí)預(yù)算。社區(qū)的預(yù)算管理辦法，由省級(jí)政府規(guī)定之”的條款。

（六）建立規(guī)范的分稅制度和轉(zhuǎn)移支付制度

由于1994年預(yù)算法未提及分稅制預(yù)算體制，故存在合法性問題。在這方面，預(yù)算法修訂的任務(wù)：（1）確認(rèn)分稅制預(yù)算體制；（2）針對當(dāng)前問題，提出規(guī)范預(yù)算體制的基本要求，將程序性、操作性問題留待預(yù)算體制法中解決；（3）提出轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)的基本要求，為其立法提供依據(jù)。對此，筆者建議：

1.確立上級(jí)對下級(jí)政府的預(yù)算責(zé)任。“沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)”，有權(quán)者必先承擔(dān)責(zé)任是基本的立法原則。1994年預(yù)算法規(guī)定了預(yù)算級(jí)次，卻未規(guī)定上級(jí)次政府對下級(jí)的預(yù)算責(zé)任，這一瑕疵導(dǎo)致了“收入上層層集中，支出責(zé)任層層下放”，中央轉(zhuǎn)移支付資金被層層截留，層層挪用等問題?？梢?，上級(jí)政府是對下級(jí)政府負(fù)有財(cái)政平衡責(zé)任的，這點(diǎn)必須寫入預(yù)算法修訂。

應(yīng)指出，上級(jí)政府的預(yù)算責(zé)任并非指出錢彌補(bǔ)下級(jí)的預(yù)算赤字，而是指在可用財(cái)力上達(dá)到最低均等，至于下級(jí)政府怎樣使用，是他們的事。要達(dá)到這點(diǎn)，省級(jí)政府可采?。海?）推進(jìn)“省管縣”預(yù)算改革，堵塞預(yù)算中間環(huán)節(jié)漏洞；（2）適當(dāng)降低分稅比例，增加市縣可用財(cái)力；（3）增加一般轉(zhuǎn)移支付。由于它可以直接轉(zhuǎn)化為縣市可用財(cái)力，因而對實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡有重要作用。

2.建立基于公平的一般轉(zhuǎn)移支付制度。在如何分配一般轉(zhuǎn)移支付資金上，國外有兩種做法：（1）優(yōu)先原則+因素/公式法。優(yōu)先原則指一般補(bǔ)助優(yōu)先于中央本級(jí)支出，如通過轉(zhuǎn)移支付法規(guī)定中央在今后若干年內(nèi)對地方的一般補(bǔ)助額等；因素/公式法指按人口等因素組成公式，計(jì)算出各市縣的一般補(bǔ)助額（或份額），并用法律固化。例如，德國將未來5年聯(lián)邦政府對各州的補(bǔ)助額寫入“財(cái)政平衡法”。日本通過設(shè)置名為“地方交付稅”（來自國稅五稅，即所得稅、法人稅、酒稅的35.8%、消費(fèi)稅的29.5%、煙稅的25%），使轉(zhuǎn)移支付基金獲得優(yōu)先保證，其中一半由中央直接分配到3300個(gè)左右的市町村政府；（2）剩余原則+比例法。剩余原則指中央收入應(yīng)當(dāng)先安排本級(jí)支出，剩余部分用于轉(zhuǎn)移支付。比例法指在轉(zhuǎn)移支付資金總額中，規(guī)定某一比例用于一般補(bǔ)助，至于怎樣分配補(bǔ)助，可由政府操作。歐洲國家大多采用此法。其理由：中央本級(jí)的支出是有限的，大多將用于對下補(bǔ)助，因此，議會(huì)只要管住一般補(bǔ)助的比例就夠了，至于如何分配資金，設(shè)立哪些項(xiàng)目，應(yīng)交給政府去做。

筆者認(rèn)為，我國較適宜剩余原則+比例法。一是該辦法的可操作性強(qiáng)，二是人大符合“管好大事”的要求。鑒于我國縣級(jí)財(cái)政困難問題突出，建議在預(yù)算法修訂中增加“中央和省級(jí)預(yù)算的轉(zhuǎn)移支付資金，用于擴(kuò)大基層政府基礎(chǔ)財(cái)力的一般補(bǔ)助部分，應(yīng)當(dāng)占全部轉(zhuǎn)移支付資金的50%以上。”

3.改革一般轉(zhuǎn)移支付資金的分配方式。為防止縣市政府在一般轉(zhuǎn)移支付上吃“大鍋飯”，激勵(lì)其發(fā)展經(jīng)濟(jì)，建議預(yù)算法修訂在一般補(bǔ)助上，允許政府采用無條件補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助兩種方式，后者指通過績效評(píng)價(jià)，將對農(nóng)業(yè)縣的一般轉(zhuǎn)移支付與績效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤。

（七）規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，提高預(yù)算透明度

透明是重要的預(yù)算原則，也是評(píng)價(jià)預(yù)算公信力的重要標(biāo)志。預(yù)算透明度作為衡量政府預(yù)算透明程度的指標(biāo)，至少包括：（1）預(yù)算公開程度（涉及國家機(jī)密的除外）：（2）預(yù)算的完整程度，即是否覆蓋到所有公共資源；（3）預(yù)算的可及性程度，即預(yù)算與決算數(shù)的差異度等。1994年預(yù)算法的缺憾是未涉及透明問題。為此，除了應(yīng)建立基金制預(yù)算外，建議還增加如下內(nèi)容：

1.一般預(yù)算公開的規(guī)定：“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)制定定期財(cái)務(wù)報(bào)告制度，財(cái)務(wù)報(bào)告的原則和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)向公眾公開。地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告必須符合完整性原則，全面反映政府資產(chǎn)和負(fù)債信息，并按月、季、半年、年向公眾公開。預(yù)算公開分為法定公告部分和應(yīng)公民要求提供信息的部分兩類，具體辦法授權(quán)國務(wù)院規(guī)定”。

2.提高轉(zhuǎn)移支付的透明度。目前，市縣級(jí)預(yù)算不透明，“一年預(yù)算，預(yù)算一年”和“年初預(yù)算5千萬，年底決算5億元”，即90%的支出不透明的原因并非自身，而是轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范、不透明。為此，預(yù)算法修訂應(yīng)增加“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在每年12月底前，公告下年度轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目和分配方案，并落實(shí)到縣?？h級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將已經(jīng)落實(shí)的轉(zhuǎn)移支付資金列入本年預(yù)算”等條款。

（八）有條件地允許發(fā)行地方公債

筆者認(rèn)為，有條件地開放地方公債更有利于規(guī)范預(yù)算管理，提高預(yù)算透明度。而關(guān)鍵是設(shè)置哪些法定條件，以防止“一哄而起，一放就亂”。對此，筆者建議：

1.主體條件。允許省級(jí)政府以自己的名義發(fā)行公債，但不能擴(kuò)大到市縣政府；

2.資金用途條件。地方公債只能用于建設(shè)性、資本性支出，不得用于彌補(bǔ)一般預(yù)算赤字。地方公債的發(fā)行和效果應(yīng)納入國家審計(jì)范疇，接受國家審計(jì)署審計(jì)。審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)公告；

3.債務(wù)總量條件。發(fā)行公債的地方政府必須有良好的信用記錄，發(fā)行總量受國家控制。地方公債年度發(fā)行總量不得超過該省當(dāng)年可用財(cái)力的3%，累計(jì)債務(wù)不得超過當(dāng)年可用財(cái)力的20%；

4.程序條件。地方公債的程序：（1）由省級(jí)政府提出地方公債發(fā)行和資金使用方案；（2）公債方案應(yīng)報(bào)經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門審查和核準(zhǔn)（實(shí)行發(fā)改委、財(cái)政部、人民銀行會(huì)審制）；（3）省級(jí)政府將已核準(zhǔn)的公債方案，正式向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告，請求批準(zhǔn)；（4）經(jīng)人大批準(zhǔn)后，政府向社會(huì)公告并進(jìn)入募集資金階段。

（九）搞好預(yù)算會(huì)計(jì)制度建設(shè)，恢復(fù)“實(shí)際支出核算制”

筆者認(rèn)為，在決算制度上，我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)，而不是取消決算。具體建議為：

1.加強(qiáng)決算制度建設(shè)。當(dāng)前，我國財(cái)政決算“走過場”問題突出。由于大多數(shù)中央部委不統(tǒng)計(jì)、編制全國性決算，因而甚至不知道在該職能上全國花了多少錢，這是不符合公共管理科學(xué)化要求的。為此，建議國務(wù)院頒布《國家決算條例》，并在預(yù)算法修訂中對各級(jí)政府的決算責(zé)任、原則、程序和統(tǒng)計(jì)上報(bào)等做出原則規(guī)定。

2.恢復(fù)實(shí)際支出核算制。我國決算是按“以撥抵支”編制的，存在著以下問題：（1）有些撥款雖未形成實(shí)際支出，但在以撥抵支下卻編入“決算支出”，這是制度性假帳，既造成虛假的決算支出，也形成了大量結(jié)余。目前，我國這類結(jié)余數(shù)額驚人，有的成了部門“金庫”；（2）在“以撥抵支”下，雖然財(cái)政已作支出，但預(yù)算單位是否收到該款并不列入財(cái)政總決算，因而存在著“財(cái)政撥款漏洞”。

從“不做假帳”出發(fā)，建議預(yù)算法修訂取消決算編制“以撥抵支”，加上“各級(jí)政府決算應(yīng)當(dāng)采用實(shí)際支出核算制，將對預(yù)算單位的撥款數(shù)與實(shí)際支出數(shù)差額列為本級(jí)政府預(yù)算結(jié)余”，以及“各級(jí)政府決算應(yīng)當(dāng)分成本級(jí)決算和總決算，總決算由本級(jí)預(yù)算收支數(shù)和下級(jí)預(yù)算收支匯編數(shù)構(gòu)成，在匯編決算時(shí)，應(yīng)當(dāng)將本級(jí)決算的轉(zhuǎn)移支付支出數(shù)與下級(jí)決算的轉(zhuǎn)移支付收入數(shù)相互對沖”等規(guī)定。

（十）加強(qiáng)人大對預(yù)算的審查和監(jiān)督

既然預(yù)算資金是受托資金，那么，人大作為受托人代表，就應(yīng)當(dāng)自覺地加強(qiáng)對預(yù)算的審查和監(jiān)督，這既是法律權(quán)利，也是責(zé)任。對此，筆者建議：

1.針對部分人大代表缺乏預(yù)算知識(shí)和信息不對稱，無法對預(yù)算草案或修正案做出自主判斷的問題，提出聘請專家的建議：“各級(jí)人民代表大會(huì)財(cái)經(jīng)委員會(huì)可聘請由專業(yè)人士組成的小組，提前介入預(yù)算草案或預(yù)算調(diào)整草案審議，并從專業(yè)角度提出咨詢意見或建議?！?/p>

2.各級(jí)政府在向人大提交預(yù)算草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)作為附件，提交中長期發(fā)展規(guī)劃等背景性文件，使人民代表自主地做出判斷。

（十一）提高預(yù)算資金的透明度和編制準(zhǔn)確率

1.預(yù)算對外公開。既然預(yù)算是納稅人委托政府管理的錢，人民就擁有對預(yù)算的知情權(quán)。因此，預(yù)算法必須“按公開是一般，不公開是例外”原則，增加預(yù)算公開的條款。具體建議，收入應(yīng)公開到款，支出公開到項(xiàng)。

2.按“事前批準(zhǔn)”原則，建立轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)通知制度。凡涉及到下級(jí)政府利益的，政府應(yīng)內(nèi)部公開。首先，政府應(yīng)提前確定下年度收支變動(dòng)的政策，并將相應(yīng)可能產(chǎn)生的收支數(shù)額寫入預(yù)算草案，交付人民代表大會(huì)審議通過；其次，建立轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)通知制度。上級(jí)政府有責(zé)任預(yù)先向下級(jí)政府通知下年度的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和資金數(shù)額；最后，下級(jí)政府應(yīng)當(dāng)按預(yù)通知的內(nèi)容，將下年度的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和數(shù)額編入本級(jí)政府預(yù)算草案。

3.嚴(yán)格控制預(yù)算的追加和追減，在一般情況下，在預(yù)算年度內(nèi)各級(jí)政府不再出臺(tái)涉及預(yù)算收支增減的政策和措施。

4.建議國家建立財(cái)政透明度監(jiān)測制度，將地方預(yù)算編制的準(zhǔn)確率（即政府的實(shí)際支出數(shù)/年初預(yù)算數(shù)）納入預(yù)算透明度監(jiān)測指標(biāo)。

注：

①1999年修改的《公路法》第36條規(guī)定：“國家采用依法征稅（燃油稅）的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定?！?/p>

②《義務(wù)教育法（2006）》第42條規(guī)定：“國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府用于實(shí)施義務(wù)教育財(cái)政撥款的增長比例應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長比例?！?/p>

③《農(nóng)業(yè)法（2002）》第38條：“中央和縣級(jí)以上地方財(cái)政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度。”

④馬國賢：《預(yù)算會(huì)計(jì)》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003年版P.4 76

⑤馬國賢：《政府績效管理》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2005年版P.173

馬國賢（1945－），男，江蘇無錫人，教授，博士生導(dǎo)師，中國財(cái)政學(xué)會(huì)理事，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任。著作有：《社會(huì)主義稅收原理》（馬國賢、于中一，1998年）；《稅收經(jīng)濟(jì)學(xué)》（羅曉林、馬國賢譯）（中國稅務(wù)學(xué)會(huì)二等獎(jiǎng)）；《政府經(jīng)濟(jì)學(xué)》（1995年）（浙江省政府三等獎(jiǎng)）；《財(cái)政學(xué)原理》（1977年）；《中國公共支出與預(yù)算政策》（2001年，中國財(cái)政學(xué)會(huì)2005年度一等獎(jiǎng)）；《政府績效管理》（2005年）。

2010-03-20