索馬里海盜問(wèn)題的全球治理范式研究
——公共產(chǎn)品理論的視角

孫德剛

索馬里海盜問(wèn)題的全球治理范式研究
——公共產(chǎn)品理論的視角

孫德剛

索馬里海盜問(wèn)題的治理過(guò)程本質(zhì)上是國(guó)際社會(huì)向索馬里提供公共產(chǎn)品的過(guò)程。索馬里海盜問(wèn)題的全球治理范式具有二元性:從策略層面來(lái)看,其問(wèn)題的解決,依靠國(guó)際社會(huì)設(shè)計(jì)一套較為完善的國(guó)際機(jī)制,增強(qiáng)各成員之間的協(xié)調(diào)與互信,避免公共產(chǎn)品供給過(guò)程中某些成員奉行“搭便車(chē)”的機(jī)會(huì)主義政策,也應(yīng)避免有些成員將公共產(chǎn)品“私有化”的做法,實(shí)現(xiàn)索馬里海盜的打擊手段由“各自護(hù)航”轉(zhuǎn)向“共同遏制和分區(qū)巡邏”;從戰(zhàn)略層面來(lái)看,海盜問(wèn)題的本質(zhì)是索馬里問(wèn)題,國(guó)際社會(huì)應(yīng)向過(guò)渡聯(lián)邦政府提供盡可能多的人道主義援助,維護(hù)聯(lián)邦政府的權(quán)威,加強(qiáng)索馬里社會(huì)槍支管理,完善海盜懲罰的司法程序。迄今,以美國(guó)為首的西方在索馬里海盜問(wèn)題的治理中更強(qiáng)調(diào)使用武力和建立海外軍事基地,追求“立竿見(jiàn)影”;以中國(guó)為首的東方國(guó)家則強(qiáng)調(diào)索馬里海盜問(wèn)題的社會(huì)根源。今后索馬里海盜問(wèn)題的全球治理應(yīng)吸收東西方治理理念中的有益成分,兼顧策略與戰(zhàn)略兩個(gè)層面。

索馬里海盜 全球治理 范式 公共產(chǎn)品理論 中國(guó)外交

海盜是人類(lèi)社會(huì)的共同敵人,打擊海盜是國(guó)際社會(huì)的共同責(zé)任。目前,馬六甲海峽、亞丁灣和幾內(nèi)亞灣是世界上較為繁忙的海域,也是海盜最為猖獗的三大地區(qū)。尤其自2008年以來(lái),亞丁灣索馬里海盜成為吸引世界媒體關(guān)注的焦點(diǎn),對(duì)各國(guó)海外利益構(gòu)成了前所未有的挑戰(zhàn),也給聯(lián)合國(guó)執(zhí)行向索馬里提供人道主義糧食援助增添了不少麻煩。據(jù)國(guó)際海事局(IMB)統(tǒng)計(jì),僅從2010年4月1日至4月6日共6天的時(shí)間里,世界各地新增報(bào)道海盜襲擊事件11起,其中有7起發(fā)生在索馬里海域。①I(mǎi)nternational Piracy Bureau.Live Piracy Report.http://www.icc-ccs.org/index.php?option=comfabrik&view=table&tableid=534&calculations=0&Itemid=82索馬里海盜問(wèn)題成為影響中東和非洲局勢(shì)走向、引發(fā)大國(guó)關(guān)系互動(dòng)的重要因素。索馬里海盜問(wèn)題是索馬里亂局的外溢,本質(zhì)上屬于全球治理問(wèn)題,它是國(guó)際社會(huì)長(zhǎng)期對(duì)索馬里亂局漠視、全球公共產(chǎn)品供應(yīng)“赤字”的必然結(jié)果。②目前學(xué)界對(duì)索馬里海盜問(wèn)題的研究主要有三個(gè)路徑,一是從國(guó)際法角度探討各國(guó)打擊海盜的合法性問(wèn)題,如:李文沛.國(guó)際海洋法之海盜問(wèn)題研究.法律出版社,2010;黃莉娜.國(guó)際法視角下的索馬里海盜問(wèn)題.法學(xué)評(píng)論,2010(2);何學(xué)明,逄金雷.透視索馬里海盜.海洋出版社,2009。二是從非傳統(tǒng)安全的國(guó)際政治角度探討打擊索馬里海盜問(wèn)題,如:孫國(guó).索馬里海盜.人民武警出版社,2009;肖洋,柳思思.警惕與應(yīng)對(duì):海盜行為“恐怖主義化”——以索馬里海盜為分析對(duì)象.國(guó)際論壇,2010(2)。三是從熱點(diǎn)外交的角度探討索馬里海盜問(wèn)題的危機(jī)管理,如:Murphy M N.Contemporary Piracy and Maritime Terrorism:the Threat to International Security.New Y ork:Routledge for the International Institute for Strategic Studies,2007;Spearin C.Private Security,Somali Piracy,and the Impolications for Europe.European Security and Defence Forum Workshop,2009(2);劉軍.索馬里海盜問(wèn)題探析.現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系,2008(1)

索馬里海盜對(duì)全球公共安全秩序的挑戰(zhàn)

索馬里環(huán)抱海上交通要道——亞丁灣,每年全球約2萬(wàn)艘貨船經(jīng)此航道,為索馬里海盜的興起提供了外部條件。③張家棟.世界海盜活動(dòng)狀況與國(guó)際反海盜機(jī)制建設(shè).現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系,2009(1):35索馬里海盜對(duì)國(guó)際航道通行自由構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn),增加了商船的運(yùn)營(yíng)成本,僅2008年世界各國(guó)商船就向索馬里海盜支付贖金1.2億美元,每年給國(guó)際社會(huì)造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)150億美元左右。如果商船繞道好望角,其運(yùn)費(fèi)就會(huì)增加20%—30%,保險(xiǎn)公司對(duì)于過(guò)往索馬里海域船只收取的保險(xiǎn)費(fèi)也在近年翻一番。

圖1 2008年世界主要國(guó)家和地區(qū)發(fā)生的海盜襲擊次數(shù)資料來(lái)源:ICC International Matitime Bureau.Piracy and Armed Robbery Against Ships// Annual Report 2008,January 2009:7

面對(duì)日益嚴(yán)峻的索馬里海盜危機(jī),2008年2月27日,索馬里駐聯(lián)合國(guó)代表烏爾德-阿卜杜拉致信安理會(huì),強(qiáng)調(diào)過(guò)渡聯(lián)邦政府請(qǐng)求國(guó)際社會(huì)提供緊急援助,在索馬里領(lǐng)海和國(guó)際海域采取一切必要行動(dòng),確保國(guó)際航道安全暢通。9月1日,索馬里過(guò)渡聯(lián)邦政府總統(tǒng)優(yōu)素福·艾哈邁德致信聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文,重申政府愿意同國(guó)際社會(huì)通力合作,嚴(yán)厲打擊索馬里海盜和武裝搶劫行為。①United StatesJoins International Response to Somani Pirates.The AmericanJournal of International Law, 2009,103(1):147國(guó)際海事組織(IMO)秘書(shū)長(zhǎng)米喬普勒斯(Efthimios E.Mitropoulos)于2008年11月20日致信聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文,要求安理會(huì)和國(guó)際社會(huì)采取高度協(xié)調(diào),打擊索馬里海岸日益猖獗的海盜行為,并建議在亞丁灣和索馬里附近海域采取護(hù)航行動(dòng)。①Briefing 54.International Maritime Organization,21 November,2008

索馬里海盜問(wèn)題與全球公共產(chǎn)品供應(yīng)“赤字”

索馬里海盜問(wèn)題是全球治理問(wèn)題,②全球治理的主體具有多元性,包括國(guó)家、社會(huì)、非政府組織和國(guó)際組織等,它強(qiáng)調(diào)在多邊合作的范圍內(nèi)解決成員體面臨的共同關(guān)切,這在索馬里海盜問(wèn)題上表現(xiàn)得較為明顯。參見(jiàn):Cooper A F, Hocking B,Maley W.G lobal G overnance and Diplomacy:World Apart?.London:Palgrave Macmillan,2008:2-3它從一個(gè)層面反映了索馬里因長(zhǎng)期處于無(wú)政府的戰(zhàn)亂狀態(tài),國(guó)內(nèi)公共產(chǎn)品供應(yīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重“赤字”,解決索馬里海盜問(wèn)題的過(guò)程主要就是國(guó)際社會(huì)向其提供公共產(chǎn)品的過(guò)程。

公共產(chǎn)品理論(Public G oods Theory)成長(zhǎng)于20世紀(jì)60—70年代,興盛于80年代,該學(xué)派試圖采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法,分析國(guó)際政治中的國(guó)家行為模式。③公共產(chǎn)品理論的前期研究成果可參見(jiàn):Olson M.The Logic of Collective Action:Public G oods and the Theoryof Groups.New Y ork:Schocken Books,1971;Keohane R O.After Hegemony:Cooperation and Discord in the World Political Economy.Pincetion:Princeton University Press,1984;蘇長(zhǎng)和.全球公共問(wèn)題與國(guó)際合作:一種制度的分析.上海人民出版社,2009公共產(chǎn)品的最大特點(diǎn)是:它在使用上具有非排他性(non-excludability)和非競(jìng)爭(zhēng)性,公共產(chǎn)品的提供者(多為聯(lián)盟的發(fā)起者或主導(dǎo)者)不能排斥其他成員享受公共產(chǎn)品帶來(lái)的好處。

如果將大國(guó)維護(hù)國(guó)際秩序的行為視為提供公共產(chǎn)品,索馬里海盜危機(jī)的爆發(fā)則彰顯出國(guó)際公共產(chǎn)品的供應(yīng)不足,體現(xiàn)了集體行動(dòng)的難題。冷戰(zhàn)時(shí)期,美蘇盡管在非洲之角一度競(jìng)爭(zhēng)激烈,但客觀上也為該地區(qū)提供了安全公共產(chǎn)品,維護(hù)了地區(qū)穩(wěn)定。冷戰(zhàn)結(jié)束后,蘇聯(lián)不復(fù)存在,并從亞丁灣和海灣地區(qū)撤出了軍事基地,美國(guó)也逐步減少了在該地區(qū)的軍事存在,加上索馬里于1991年起陷入無(wú)休止的內(nèi)戰(zhàn),大國(guó)和索馬里在該地區(qū)的公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)了嚴(yán)重“赤字”。

冷戰(zhàn)后,為解決索馬里公共產(chǎn)品的“赤字”問(wèn)題,以美國(guó)為首的西方國(guó)家曾試圖幫助索馬里恢復(fù)秩序和穩(wěn)定。1993年10月,維和部隊(duì)同當(dāng)?shù)剀婇y武裝爆發(fā)激烈沖突,1994年3月31日,美軍最后一批作戰(zhàn)部隊(duì)撤離索馬里,宣告了軍事干預(yù)索人道主義危機(jī)的失敗,①M(fèi)urthaand J P,Plashal J.FromVietnamto 9/11:On the Front Linesof National Security.Pennsylvania: The Pennsylvania State University Press,2006:167也宣告了聯(lián)合國(guó)在該國(guó)維和行動(dòng)的階段性失敗。國(guó)際社會(huì)撤出維和力量后,索馬里亂局不僅沒(méi)有改變,反而進(jìn)一步向失控的方向發(fā)展。

由于1993年以來(lái)美國(guó)對(duì)索馬里采取撒手不管的政策,加上其國(guó)內(nèi)軍閥割據(jù),索馬里逐步成為“燙手的山芋”,沒(méi)有一個(gè)國(guó)家愿意繼續(xù)向其提供“公共產(chǎn)品”。索馬里海盜危機(jī)從一個(gè)側(cè)面反映出國(guó)際社會(huì)尚未找到治理索馬里問(wèn)題的有效范式,其公共產(chǎn)品的缺失導(dǎo)致國(guó)內(nèi)政治危機(jī)和社會(huì)矛盾出現(xiàn)“外溢”現(xiàn)象,索馬里海盜危機(jī)就是典型的例子。如圖2所示,如果將各國(guó)從解決海盜問(wèn)題的毛收益視為“B”,將解決海盜問(wèn)題花費(fèi)的成本視為“C”,那么一國(guó)解決海盜問(wèn)題的凈收益就是“B-C”。首先,由于目前在制度設(shè)計(jì)上難以做到讓各國(guó)向索馬里提供相同比例的援助,因此結(jié)果1難以出現(xiàn);其次,由于全球公共產(chǎn)品在享受上具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性,各國(guó)選擇“搭便車(chē)”的機(jī)會(huì)主義政策難以避免,因此結(jié)果2和結(jié)果3難以出現(xiàn),索馬里海盜問(wèn)題成為缺乏全球治理的公共問(wèn)題,是個(gè)“燙手的山芋”,其本質(zhì)是公共產(chǎn)品供應(yīng)的赤字問(wèn)題(結(jié)果4)。

由圖2可以看出,解決索馬里海盜問(wèn)題,必須解決公共產(chǎn)品供應(yīng)中的“集體行動(dòng)難題”,減少國(guó)際社會(huì)成員“搭便車(chē)”現(xiàn)象,其有效途徑主要有三個(gè):第一,設(shè)計(jì)一套較為完善的索馬里海盜問(wèn)題國(guó)際安全合作機(jī)制,并通過(guò)安理會(huì)賦予這種安全合作機(jī)制一定的權(quán)威性和強(qiáng)制力。②Barrett S.Why Cooperate?:The Incentive to Supply G lobal Public G oods.Oxford:Oxford University Press,2007:190第二,給予公共產(chǎn)品主要供應(yīng)方一定的聲譽(yù)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。與小國(guó)相比,由于大國(guó)更注重聲譽(yù)、形象和國(guó)際道義因素,因此選擇“搭便車(chē)”的可能性更小一些,③熊安邦.法經(jīng)濟(jì)學(xué)視閾下的索馬里海盜問(wèn)題研究.法商研究,2009(5):8在解決索馬里海盜問(wèn)題上,國(guó)際社會(huì)應(yīng)充分尊重公共產(chǎn)品供給者的上述訴求,鼓勵(lì)其發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國(guó)的作用,使之成為提供公共產(chǎn)品的動(dòng)力。第三,在解決索馬里海盜問(wèn)題過(guò)程中,應(yīng)加強(qiáng)國(guó)際成員之間的互動(dòng),使參與方在與其他成員的協(xié)商中體會(huì)到人格化關(guān)系的影響,使之更加愿意提供公共產(chǎn)品。①詹姆斯·M.布坎南.公共物品的需求與供給.馬譯.上海人民出版社,2009:84-85要實(shí)現(xiàn)這三點(diǎn),必須加強(qiáng)索馬里海盜問(wèn)題的全球治理,即海上治理與陸上治理,在全球治理中提供公共產(chǎn)品。

圖2 全球治理中的公共產(chǎn)品供應(yīng)難題資料來(lái)源:Batina R G,Ihori T.Public G oods:Theories and Evidence.New Y ork:Springer, 2005:15

索馬里海盜問(wèn)題的海上治理:公共產(chǎn)品供給的第一層次

索馬里海盜問(wèn)題不是索馬里一國(guó)問(wèn)題,而是影響國(guó)際貿(mào)易與安全秩序的全球性問(wèn)題,國(guó)際社會(huì)因此也作出了積極反應(yīng)。索馬里海盜問(wèn)題的海上治理,主要依靠?jī)煞N手段:加強(qiáng)反海盜多邊合作和建立國(guó)際協(xié)商機(jī)制。

首先,為打擊索馬里海盜,國(guó)際組織和主權(quán)國(guó)家紛紛采取亞丁灣護(hù)航和巡邏行動(dòng),1958年《公海公約》、1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和2008年安理會(huì)通過(guò)的一系列決議成為國(guó)際社會(huì)向索馬里海域派出驅(qū)逐艦和護(hù)衛(wèi)艦打擊索馬里海盜的法律基礎(chǔ)。

2007年8月,聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)第1772號(hào)決議,請(qǐng)求國(guó)際社會(huì)為聯(lián)合國(guó)向索馬里提供糧食援助的船隊(duì)提供護(hù)航。隨后,法國(guó)、丹麥、加拿大和荷蘭等國(guó)主動(dòng)提出為聯(lián)合國(guó)糧食援助船隊(duì)提供護(hù)航任務(wù)。北約也于2008年9月宣布為聯(lián)合國(guó)糧食援助項(xiàng)目的船隊(duì)提供護(hù)航任務(wù)。2008年12月8日,歐洲議會(huì)作出一項(xiàng)決定,命令歐洲海軍力量(ENF)前往索馬里海域,參與索馬里海盜的威懾、制止和打擊行動(dòng),即“阿塔蘭塔行動(dòng)計(jì)劃”(Atalanta)。歐洲海軍力量不僅為聯(lián)合國(guó)糧食援助項(xiàng)目船隊(duì)提供護(hù)航任務(wù),而且也向其他國(guó)家的商船提供護(hù)航任務(wù)。

除西方國(guó)家外,阿盟、非盟等地區(qū)組織也紛紛投入到打擊索馬里海盜的行動(dòng)中去。2008年,埃及商船以及沙特“天狼星”號(hào)巨型油輪相繼遭索馬里海盜劫持后,阿盟在開(kāi)羅總部召開(kāi)緊急會(huì)議,埃及、沙特、蘇丹、索馬里、約旦、吉布提和也門(mén)等泛紅海沿岸國(guó)家的代表一致要求采取共同努力,確保國(guó)際航線的安全。①Arab LeagueAnti-piracyMeeting.http://english.aljazeera.net/programmes/insidestory/2008/11/ 20081120113657918575.html中國(guó)海軍在亞丁灣護(hù)航是中國(guó)向世界提供公共產(chǎn)品、探索全球治理新模式的一種有益嘗試。

表1 各國(guó)在索馬里附近海域護(hù)航和巡邏情況一覽表

注:＊中國(guó)負(fù)責(zé)索馬里護(hù)航任務(wù)的主要是東海和南海艦隊(duì),一般每次派出兩艘驅(qū)逐艦和一艘綜合補(bǔ)給艦。資料來(lái)源:Piracy in Somalia.http://en.wikipedia.org/wiki/Piracy-in-Somalia

由上文可見(jiàn),目前索馬里海盜問(wèn)題海上治理的主體繁雜,行動(dòng)混亂,缺乏必要的協(xié)調(diào)機(jī)制。面對(duì)各國(guó)采取的護(hù)航行動(dòng),索馬里海盜調(diào)整了策略,將劫持商船的地點(diǎn)從以往的亞丁灣(約18萬(wàn)平方公里)擴(kuò)展至索馬里以東、以南甚至是肯尼亞海域(約300萬(wàn)平方公里),這給國(guó)際護(hù)航和巡邏工作增添了麻煩,使成員國(guó)單獨(dú)行動(dòng)的成本不斷增加。

為應(yīng)對(duì)索馬里海盜的新策略,美國(guó)發(fā)起了多邊反海盜聯(lián)合行動(dòng)倡議,即“151聯(lián)合特遣隊(duì)”(CTF151),旨在聯(lián)合20個(gè)國(guó)家的海軍,共同打擊索馬里海盜,巡邏范圍擴(kuò)展至亞丁灣、阿拉伯海、印度洋和紅海,并向中、俄、印發(fā)出了邀請(qǐng)。2009年1月至3月,151聯(lián)合特遣隊(duì)聯(lián)合行動(dòng),共抓獲117名海盜嫌犯,其中絕大部分被送往肯尼亞進(jìn)行司法處理。①Heilprin J.UN Group Charts New Course Against Somalia Piracy.Yahoo Finance,January 1,2009; Fink M D,Galvin R J.Combating Pirates off the Coast of Somalia:Current Legal Challenges.Netherlands International Law Review,2009(6):3862009年11月18日,中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)副代表劉振民大使在安理會(huì)有關(guān)索馬里問(wèn)題的會(huì)議上發(fā)言,強(qiáng)調(diào)為更有效阻止海盜襲擊事件的發(fā)生,中國(guó)有關(guān)部門(mén)建議參與護(hù)航的各國(guó)海軍力量實(shí)行“分區(qū)護(hù)航”(Areas of Responsibility),以期提高護(hù)航效率,降低海盜得手幾率。②中國(guó)在安理會(huì)建議在索馬里沿海實(shí)施“分區(qū)護(hù)航”.http://www.un.org/chinese/focus/somalia/ pirates.shtml

目前,從北約、歐盟、澳大利亞、韓國(guó)、日本、中國(guó)、沙特、巴基斯坦、印度、俄羅斯等國(guó)和地區(qū)在索馬里海域的護(hù)航實(shí)踐可以看出,以美國(guó)為首的西方國(guó)家之間在巡邏和護(hù)航方面互動(dòng)頻繁,彼此分工與協(xié)作默契,但是中國(guó)、俄羅斯、印度、伊朗等國(guó)卻未與西方國(guó)家采取聯(lián)合行動(dòng),索馬里海盜問(wèn)題的綜合治理范式一直處于探索階段,集體行動(dòng)的難題問(wèn)題至今未能解決。

其次,除軍事手段外,國(guó)際社會(huì)還通過(guò)外交手段,探索解決索馬里海盜問(wèn)題的政治途徑。2008年12月,關(guān)于索馬里附近水域海盜問(wèn)題的國(guó)際會(huì)議在肯尼亞首都內(nèi)羅畢召開(kāi),來(lái)自40多個(gè)國(guó)家、國(guó)際組織和地區(qū)組織的代表就索馬里海盜問(wèn)題的解決方案舉行了磋商。2009年1月,在國(guó)際海事組織的邀請(qǐng)下,17個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織的代表齊聚吉布提,召開(kāi)了索馬里海盜問(wèn)題國(guó)際會(huì)議。與會(huì)代表承諾將加強(qiáng)海盜信息交流,增強(qiáng)成員國(guó)威懾、抓捕和審判海盜的能力,提高成員國(guó)海洋安全意識(shí),增強(qiáng)紅海沿岸國(guó)家海防能力。與會(huì)代表還發(fā)表了《打擊索馬里海盜與海上武裝搶劫行為守則》,隨后有9個(gè)成員體簽署了此《行為守則》。會(huì)后,肯尼亞的海洋救援協(xié)調(diào)中心(Maritime Rescue Coordination Centre)、坦桑尼亞的次區(qū)域協(xié)調(diào)中心(Sub-Regional Coordination Centre)以及即將在也門(mén)成立的地區(qū)海洋信息中心(Regional Maritime InformationCentre)承諾今后將加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作,分享海盜情報(bào)。①Baniela S I.Piracy at Sea:Somalia an Area of Great Concern.The Journal of Navigation,2010,(63): 200

繼2008年12月16日安理會(huì)通過(guò)第1851號(hào)決議后,打擊索馬里海域海盜聯(lián)絡(luò)小組(Contact Group on Piracyoff the Coast of Somalia,CGPCS)于2009年1月成立,成員包括24個(gè)國(guó)家和非盟、歐盟、北約、聯(lián)合國(guó)和國(guó)際海事組織等5個(gè)國(guó)際組織,會(huì)議組織者還向比利時(shí)、挪威、瑞典和阿盟發(fā)出邀請(qǐng)。截至2010年3月20日,已經(jīng)有47個(gè)國(guó)家和10個(gè)國(guó)際與地區(qū)組織成為該聯(lián)絡(luò)小組的成員。②Steady Progress AgainstSomaliPiracy.http://www.america.gov/st/peacesec-english/2010/March/ 20100322131130WCyeroC0.5743219.html打擊索馬里海域海盜聯(lián)絡(luò)小組下設(shè)軍事行動(dòng)協(xié)調(diào)與信息共享、對(duì)海盜的司法審判、航運(yùn)者自身防范能力、對(duì)外宣傳等4個(gè)工作組,致力于改進(jìn)對(duì)反海盜行動(dòng)的情報(bào)支持,建立反海盜協(xié)調(diào)機(jī)制,加強(qiáng)代表、拘押、起訴海盜的司法框架,追蹤與海盜有關(guān)的資金流向。③楊凱.亞丁灣海上非傳統(tǒng)安全合作與機(jī)制建設(shè).東南亞縱橫,2009(4):9國(guó)際海事機(jī)構(gòu)秘書(shū)長(zhǎng)米喬普勒斯于2009年2月24日組織召開(kāi)工作組第一次全體會(huì)議。在各國(guó)海軍打擊索馬里海盜的大背景下,此次會(huì)議強(qiáng)調(diào)資源和信息共享,審議設(shè)置區(qū)域協(xié)調(diào)中心的可能性,討論區(qū)域發(fā)展問(wèn)題。④IMO主持召開(kāi)打擊索馬里海域海盜聯(lián)絡(luò)小組會(huì)議.http://imcrc.dlmu.edu.cn/n865c8.aspx

聯(lián)合國(guó)也成為國(guó)際社會(huì)通過(guò)外交途徑解決索馬里海盜問(wèn)題的平臺(tái)。2009年1月28日,索馬里沿海海盜問(wèn)題聯(lián)絡(luò)小組在紐約聯(lián)合國(guó)總部舉行會(huì)議。主管政治事務(wù)的助理秘書(shū)長(zhǎng)查爾斯·皮特里(Charles Petrie)在代表副秘書(shū)長(zhǎng)帕斯科所發(fā)表的講話中指出,由于國(guó)際社會(huì)強(qiáng)化了對(duì)索馬里海盜的打擊,致使海盜在其出沒(méi)海域襲擊得手的比率有所下降。

索馬里海盜問(wèn)題的陸上治理:公共產(chǎn)品供給的第二層次

索馬里海盜問(wèn)題具有內(nèi)生性,本質(zhì)上是索馬里問(wèn)題,要從根本上解決海盜問(wèn)題,國(guó)際社會(huì)還必須在陸上采取聯(lián)合行動(dòng),維護(hù)索馬里國(guó)內(nèi)穩(wěn)定,加快索馬里過(guò)渡聯(lián)邦政府政治解決國(guó)內(nèi)危機(jī)的進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)民族和解,增強(qiáng)索馬里民眾的國(guó)家認(rèn)同,強(qiáng)化國(guó)家機(jī)器,加快索馬里經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)。①Joyner C.Navigating Troubled Waters:Somalia,Piracy,and Maritime Terrorism.Law&Ethics,Winter/ Spring 2009:89

索馬里海盜問(wèn)題是其民族矛盾激化的外在表現(xiàn),是索馬里國(guó)內(nèi)政治生態(tài)的“外化”。如果不從國(guó)內(nèi)政治和社會(huì)矛盾的解決出發(fā),向索馬里社會(huì)提供必要的公共產(chǎn)品,索馬里海盜問(wèn)題光靠外部打壓只能是治標(biāo)不治本。②劉乃亞.從總統(tǒng)辭職看索馬里海盜現(xiàn)象的政治與社會(huì)成因.西亞非洲,2009(7):13就國(guó)內(nèi)問(wèn)題而言,索馬里目前面臨的最大任務(wù)是如何實(shí)現(xiàn)不同政治派系的和解。2008年10月,索馬里政府和“索馬里再解放聯(lián)盟”在吉布提達(dá)成和平協(xié)議。按照此協(xié)議,雙方實(shí)行停火;11月,雙方達(dá)成權(quán)力分享協(xié)議;12月29日,時(shí)任索馬里總統(tǒng)優(yōu)素?！ぐ~德由于與總理奴爾·哈桑·侯賽因在索馬里和平進(jìn)程、內(nèi)閣部長(zhǎng)人選等問(wèn)題上存在嚴(yán)重分歧,宣布辭職。2009年1月30日,過(guò)渡議會(huì)在吉布提舉行了總統(tǒng)選舉?！八黢R里再解放聯(lián)盟”領(lǐng)導(dǎo)人謝赫·艾哈邁德在選舉中獲勝,但索馬里政治重建步伐步履蹣跚。③關(guān)注索馬里局勢(shì).http://www.un.org/chinese/focus/somalia/

除政治重建外,索馬里還面臨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)重建的重任。世界糧食計(jì)劃署2008年提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,索馬里多達(dá)260萬(wàn)人處于饑荒狀態(tài),350萬(wàn)人以上依靠人道主義糧食援助。④劉軍.索馬里海盜問(wèn)題探析.現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系,2009(1):272009年4月23日,聯(lián)合國(guó)召開(kāi)索馬里援助大會(huì),國(guó)際社會(huì)承諾將提供2.5億美元的援助,其中1.34億美元用于非盟在索馬里的維和行動(dòng),使維和人員從4 350人增加至8 000人。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文發(fā)表講話指出:“海盜是無(wú)政府狀態(tài)的象征,是陸上不安全的標(biāo)志。只有陸上安全了,海上的海盜襲擊才會(huì)少一些?！雹軩onors Pledge over＄250 million for Somalia.USA T oday,April 23,20092010年1月28日,安理會(huì)一致通過(guò)決議,授權(quán)將非盟駐索馬里特派團(tuán)的任期延長(zhǎng)一年,至2011年1月31日。未來(lái),國(guó)際社會(huì)需要向過(guò)渡聯(lián)邦政府提供重要的國(guó)家重建支持,加強(qiáng)索馬里國(guó)內(nèi)槍支管理,⑥因長(zhǎng)期軍閥混戰(zhàn),索馬里目前槍支泛濫,幾乎人手一槍,成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題,也為海盜問(wèn)題的解決設(shè)置了難題。逐步建立現(xiàn)代司法體制,恢復(fù)索馬里經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè),完善教育、衛(wèi)生、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施,建立現(xiàn)代法制社會(huì),強(qiáng)化索馬里民眾的國(guó)家認(rèn)同,弱化其族群認(rèn)同。當(dāng)然,這些任務(wù)不可能一蹴而就,至少需要幾十年的努力。

結(jié) 論

索馬里海盜問(wèn)題的全球治理實(shí)際上考驗(yàn)了國(guó)際社會(huì)各方的經(jīng)驗(yàn)和能力。目前向索馬里提供公共產(chǎn)品的主體具有多元性,包括聯(lián)合國(guó)、非盟、阿盟、歐盟、北約和國(guó)際海事組織等國(guó)際和地區(qū)組織,也包括中國(guó)、俄羅斯、印度和巴基斯坦等主權(quán)國(guó)家;既包括軍事手段,又包括政治手段;既包括海上治理,又包括陸上治理。其面臨的最大的難題是如何整合上述不同主體、不同力量和不同類(lèi)型的公共產(chǎn)品供給者,建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。其在制度設(shè)計(jì)上需注意以下幾點(diǎn):

第一,國(guó)際社會(huì)圍繞索馬里海盜問(wèn)題開(kāi)展的合作所帶來(lái)的收益是全球公共產(chǎn)品,由于公共產(chǎn)品不可分隔,即使沒(méi)有提供防御費(fèi)用的國(guó)家也能享受合作。因此,應(yīng)盡可能鼓勵(lì)國(guó)際社會(huì)成員充分承擔(dān)經(jīng)濟(jì)、政治、軍事和道義責(zé)任,包括發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家,特別是索馬里的鄰國(guó)。第二,由于制度約束機(jī)制的缺失,在向索馬里提供援助、應(yīng)對(duì)索馬里海盜行動(dòng)中成員體在安全合作問(wèn)題上多采取“搭便車(chē)”政策,所以為了使聯(lián)合行動(dòng)達(dá)到優(yōu)化和高效的程度,應(yīng)盡力避免打擊海盜行動(dòng)中的“單干”做法。第三,由于參與者機(jī)會(huì)主義行為的傾向性與成員數(shù)量的多寡呈正比,參與集體行動(dòng)的成員越多,各成員就越有可能采取推卸責(zé)任的“搭便車(chē)”政策,因此必須強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國(guó)在軍事打擊和政治斡旋行動(dòng)中的核心地位。第四,建立索馬里海盜問(wèn)題解決中的激勵(lì)機(jī)制,使各方在聯(lián)合國(guó)的框架下,確保在經(jīng)濟(jì)援助、議題設(shè)置和軍事力量投入貢獻(xiàn)大的國(guó)家獲得更多的聲譽(yù)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán),賦予其一定的政治地位。

只有做到以上四點(diǎn),才能夠根本上解決索馬里海盜問(wèn)題解決中的“集體行動(dòng)難題”,也才能使各方通過(guò)多邊合作獲得的收益與成本之比大于“單干”的收益與成本。當(dāng)然,要做到這一點(diǎn)并非易事,特別是當(dāng)各成員對(duì)彼此戰(zhàn)略意圖不確定性時(shí),這種合作的深度和廣度勢(shì)必大打折扣。

(責(zé)任編輯:張業(yè)亮)

D815·5

A

1007-1369(2010)4-0151-12

2010.6.11

本文系上海市教育科研創(chuàng)新項(xiàng)目“準(zhǔn)聯(lián)盟外交與大國(guó)準(zhǔn)聯(lián)盟戰(zhàn)略比較研究”的前期成果。

孫德剛,復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士后,上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)中東研究所, 200083。