共謀效應(yīng):跨界流域水污染治理機(jī)制的實(shí)地研究①
——以“SJ邊界環(huán)保聯(lián)席會議”為例

唐國建

(1.河海大學(xué)社會學(xué)系,江蘇南京 210098;2.山東工商學(xué)院政法學(xué)院,山東煙臺 264005)

共謀效應(yīng):跨界流域水污染治理機(jī)制的實(shí)地研究①
——以“SJ邊界環(huán)保聯(lián)席會議”為例

唐國建1,2

(1.河海大學(xué)社會學(xué)系,江蘇南京 210098;2.山東工商學(xué)院政法學(xué)院,山東煙臺 264005)

跨界流域水資源問題主要包括水量分配和水污染。已有相關(guān)研究涉及了流域水環(huán)境管理體制、流域水污染治理機(jī)制、上下游利益博弈和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)戎T多方面。SJ邊界環(huán)保聯(lián)席會議的實(shí)踐表明:目前以一級政府下屬的環(huán)保局為主體的跨界流域水污染聯(lián)合防治機(jī)制,實(shí)質(zhì)上是政府之間的共謀行為,其社會效應(yīng)體現(xiàn)為該機(jī)制有效地協(xié)調(diào)了上下游的利益博弈,并在一定程度上遏制或避免了因經(jīng)濟(jì)糾紛引發(fā)的突發(fā)性事件;其生態(tài)效應(yīng)卻是聯(lián)防機(jī)制,不僅忽視了河流生態(tài)系統(tǒng),而且由于它將污染事件信息控制在內(nèi)部,其結(jié)果往往是加劇了河流的水污染。

共謀行為;跨界流域;水污染

一、提出問題

水資源的兩個基本要素是水量和水質(zhì)[1]。水量決定著水資源利用的利益分配,水質(zhì)決定著這種利益分配實(shí)現(xiàn)的可能性。因此,不同形式的水資源問題都可概括為兩大類:水量分配問題和水污染問題。作為陸地水資源的主要形式,跨界②本文中的“跨界”是指一個社會中的跨行政區(qū)(包括從省到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同級別)。流域在這兩個問題上體現(xiàn)得非常明顯。在中國,跨界流域水量分配問題目前已有合理的解決方案,即依據(jù)流域初始水權(quán)分配③參見王浩主編的《中國水資源和可持續(xù)發(fā)展》第420-424頁。初始水權(quán)就是國家按照法定程序,第一次給各區(qū)域、各用戶分配的水資源使用權(quán)。省級區(qū)域水權(quán)是流域初始水權(quán)分配的核心問題。由國家對全流域水資源實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一分配。其典型例子是自1999年正式實(shí)施經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的水量統(tǒng)一分配方案以后,黃河下游就沒有再出現(xiàn)過斷流。但是,水污染問題近年來卻在逐年升級:2001年江浙邊界因水污染引發(fā)麻溪港堵壩事件;2005年的“松花江水污染事件”導(dǎo)致了原國家環(huán)?？偩志珠L引咎辭職;2007年接連爆發(fā)的太湖、滇池、巢湖的藍(lán)藻事件則震動了全國。

學(xué)術(shù)界從不同的學(xué)科角度對水污染問題展開了討論,其中一個重要議題就是流域管理。管理學(xué)研究主要集中于流域水污染治理機(jī)制[2]和水環(huán)境管理體制[3]。法學(xué)研究的焦點(diǎn)則是流域水環(huán)境管理和水污染控制的立法與執(zhí)行問題[4]。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究將視線停留于流域水污染事件中各個利益相關(guān)者之間的利益博弈,包括地方政府與地方企業(yè)之間、流域上下游之間的利益博弈和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題[5],而且其研究往往和管理學(xué)研究相結(jié)合[6]。與其他學(xué)科相比,社會學(xué)在流域管理上的研究顯得相對淺薄[7],但其亮點(diǎn)在于關(guān)注流域水污染中人的問題。流域是一個個特定水域有機(jī)聯(lián)系在一起的整體,水域污染的主要原因肯定也是流域水污染的主要原因。從“人水不諧”型到“人水和諧”型轉(zhuǎn)變,需要通過增進(jìn)人們的生態(tài)認(rèn)識、改變?nèi)藗兊膬r值觀念等來實(shí)現(xiàn)[8-10]。當(dāng)然,觀念和行為的轉(zhuǎn)變與政策的引導(dǎo)與規(guī)范是相互關(guān)聯(lián)的。環(huán)境政策的制定以及執(zhí)行過程中相關(guān)主體因其行為選擇差異而形成的博弈格局,對污染治理結(jié)果產(chǎn)生重大影響[11]。

與學(xué)術(shù)界一樣,現(xiàn)實(shí)中人們對跨界流域水污染治理也主要關(guān)注于管理體制。自跨界流域水量分配通過全流域的統(tǒng)一規(guī)劃和管理而取得成效之后,流域水污染的綜合規(guī)劃和治理也成了實(shí)踐的主流①水利部成立的“流域綜合規(guī)劃修編辦公室”,實(shí)際上已經(jīng)表明“聯(lián)席會議制度”已經(jīng)成為中國流域水污染治理的主要措施。參見http://www.mwr.gov.cn/ztpd/tszt/lyzhghxbzt/index.aspx.。其中,跨界流域水污染聯(lián)合防治機(jī)制作為一種兼顧了法律法規(guī)、利益博弈、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、管理效益的治理機(jī)制,是當(dāng)前現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的結(jié)果。但是,這種機(jī)制的建立和完善,以及有效地執(zhí)行真的能解決流域水污染嗎?通過考察一個具體的案例,筆者將問題分成了兩個相互關(guān)聯(lián)的子問題:①跨界流域水污染聯(lián)合防治機(jī)制產(chǎn)生的原因是什么,如何形成的,怎樣運(yùn)行的,有什么效果?②聯(lián)合防治機(jī)制是否真的解決了流域水污染,還是只解決了流域水污染中的某個問題?通過這兩個問題的解答可以明晰目前跨界流域水污染治理機(jī)制究竟解決了什么問題,以及存在什么問題。

二、跨界流域水污染聯(lián)防機(jī)制的建立與實(shí)踐

本文的分析材料主要來源于對S省三河縣的實(shí)地考察和訪談。通過圖1很容易看出三河縣的地理位置非常適合跨界流域水污染問題研究所要求的地理?xiàng)l件。三河縣位于S省最南端,為J省的三縣市所環(huán)繞,北部與本省的三縣市接壤?？h域內(nèi)有3條主要的河流,其中斤河和木河屬過境河流,歸屬于淮河水利委員會管轄。白河發(fā)源于境內(nèi)的馬嶺山。因?yàn)楹恿魉廴镜膯栴},三河縣和下游的J省的三縣市,以及木河上游的D縣多次發(fā)生跨界糾紛事件。三河縣主要通過白河來污染下游J省三縣市,而J省D縣通過木河來污染三河縣。2006年SJ邊界環(huán)保聯(lián)席會議產(chǎn)生之前,三河縣在諸多的跨界水污染事件中時而是被告,時而是原告。

圖1 三河縣地理區(qū)位簡略

正是基于三河縣的特殊地理位置,三河縣環(huán)保局成為“SJ邊界環(huán)保聯(lián)席會議”的發(fā)起者。在談到聯(lián)席會議因何產(chǎn)生時,三河縣環(huán)保局局長聲言:“由于處于跨省界的特殊位置,白河引起的邊界污染事故糾紛一度掀起軒然大波,除了加強(qiáng)對河流的綜合整治外,還需要有更加便捷有效的方式來加強(qiáng)邊界各市縣的交流,建立解決和預(yù)防跨界環(huán)境污染糾紛問題的長效機(jī)制”。作為最原初的提議者,三河縣環(huán)保局監(jiān)察大隊(duì)杜大隊(duì)長言道:“以前每年下游J省總是往上告我們,影響不好。我們得想個什么法子來解決一下這個問題,于是我就提出搞這么一個聯(lián)防機(jī)制?！?/p>

作為一種跨界流域水污染治理機(jī)制,從建立的動機(jī)看,“SJ邊界環(huán)保聯(lián)席會議”明顯地體現(xiàn)為地方政府之間的“共謀行為”②這里的“共謀者”既包括同一行政區(qū)中不同層次的基層政府,也包括不同行政區(qū)的各級基層政府?！肮仓\行為”在周雪光那里是指基層政府之間的非正式行為,但是,在本文中,不同行政區(qū)的各級基層政府通過相關(guān)的合法程序?qū)⑦@種“共謀行為”變成了一種正式的制度,而筆者之所以仍然用這個概念來概括,是因?yàn)檫@種行為的起因動機(jī)、目標(biāo)指向、運(yùn)作方式等都體現(xiàn)了“共謀”。參見:周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”:一個政府行為的制度邏輯[J].社會學(xué)研究,2008(6):1-26.。這種共謀行為隨著聯(lián)席會議制度的逐步完善而成為一種合法的制度安排。2006年9月,由三河縣環(huán)保局提議并牽頭,聯(lián)合本省的H縣和J省的X市、D縣、M縣、P市的環(huán)保局召開了第一次SJ邊界環(huán)保聯(lián)席會議,會議審議并通過了《SJ邊界環(huán)保聯(lián)席會議制度》。這個制度文件成為SJ邊界跨界流域水污染聯(lián)合治理的總綱領(lǐng)。2007年4月,第二次聯(lián)席會議在J省X市召開,會議通過的《SJ邊界環(huán)境污染聯(lián)合處理機(jī)制》,就如何合作處理流域水污染制定了初步的原則和行動細(xì)則。2007年6月,第三次聯(lián)席會議在J省D縣召開,S省L縣和J省的Y縣、G市云山區(qū)成為新加入的成員,會議通過的《SJ邊界建立污染聯(lián)合防治若干措施》詳細(xì)列出了具體操作措施。2007年12月,第四次聯(lián)席會議在J省M縣召開,《SJ邊界環(huán)境污染聯(lián)合防治快速反應(yīng)工作規(guī)則》的出臺就流域水污染引起的突發(fā)事件的處理工作進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。2008年11月,第五次聯(lián)席會議在S省 H縣召開,會議通過了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)SJ邊界縣(市)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的意見》。

第五次會議由于H縣環(huán)保局自身的緣故而將會議日程推遲了將近1年,這引起了會議其他成員單位的關(guān)注。據(jù)杜大隊(duì)長所言,設(shè)立一個會議常設(shè)機(jī)構(gòu)就成為下次會議的主題。這個常設(shè)機(jī)構(gòu)就是固定的聯(lián)席會議辦公室,以前的聯(lián)席會議辦公室是由哪個縣(市)環(huán)保局牽頭就設(shè)在哪個縣(市)的環(huán)保局。作為一個常設(shè)機(jī)構(gòu),聯(lián)席會議辦公室將在三河縣環(huán)保局掛牌成立,負(fù)責(zé)每次會議的組織、聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)等工作。實(shí)際上就是讓聯(lián)席會議規(guī)范化。

從上述聯(lián)防機(jī)制產(chǎn)生的起因和形成過程來看,聯(lián)席會議的主要目標(biāo)是:①互通信息共同維護(hù)河流生態(tài)安全;②聯(lián)合打擊邊界地區(qū)環(huán)境違法行為;③消除跨界水污染糾紛事件,尤其是要盡量避免發(fā)生因糾紛引起的突發(fā)性群體沖突事件。從內(nèi)容上看,前一個目標(biāo)要實(shí)現(xiàn)的是生態(tài)效益,后兩個要實(shí)現(xiàn)的是社會效益。我們可以通過聯(lián)防機(jī)制的運(yùn)行過程及結(jié)果來考察這兩種效益是否得到了實(shí)現(xiàn)。

作為一種主要以處理污染糾紛事件為目的的機(jī)制,聯(lián)席會議的存在明顯地縮短了事件處理時間,提高了辦事效率。通過對J省X市和三河縣的污染糾紛事件處理過程為例,比較一下有聯(lián)防機(jī)制和沒有聯(lián)防機(jī)制的差異就能明了。比較圖2和圖3,環(huán)節(jié)的減少帶來的是效率的提高。在圖2中,從X市受損民眾向上反映情況到三河縣環(huán)保局派出監(jiān)察大隊(duì)進(jìn)行調(diào)查,期間大概需要三四個月的時間?！捌鋵?shí)等我們接到調(diào)查任務(wù)的時候,很多污染源早就找不著了。那些偷排污染的企業(yè)在這么長的時間里早就將所有的污染痕跡處理了。對此,我們也只能如實(shí)上報,等結(jié)果反饋到新斤市受損民眾那里又是幾個月的時間。最后往往是不了了之。”杜大隊(duì)長說到這里時語氣有點(diǎn)無奈?！暗?, 聯(lián)防機(jī)制建成后 , 從X市民眾向上反饋到我們協(xié)商做出處理結(jié)果并反饋給這些民眾,整個過程也就2～3天的時間?！倍糯箨?duì)長有點(diǎn)自豪地說:“而且由于快速得到處理,不會驚動上級政府,也不會驚動媒體,還能有效地阻止因糾紛引起的群眾鬧事。”

圖2 沒有聯(lián)防機(jī)制前跨界水污染事件的處理過程

圖3 聯(lián)防機(jī)制建立后跨界水污染的處理過程

圖3中聯(lián)防機(jī)制能避免圖2中的諸多環(huán)節(jié)是符合相關(guān)法律規(guī)定,這也是聯(lián)防機(jī)制能夠存在的制度保證。《中華人民共和國水法》(2000年頒布)第六章第五十六條規(guī)定:“不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的,應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理;協(xié)商不成的,由上一級人民政府裁決,有關(guān)各方必須遵照執(zhí)行?！薄吨腥A人民共和國水污染防治法實(shí)施細(xì)則》(1989年頒布)第二章第十九條規(guī)定:“水污染事故發(fā)生或者可能發(fā)生跨行政區(qū)域危害或者損害的,事故發(fā)生地的縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)及時向受到或者可能受到事故危害或者損害的有關(guān)地方人民政府通報事故發(fā)生的時間、地點(diǎn)、類型和排放污染物的種類、數(shù)量以及需要采取的防范措施等情況?！?/p>

通過比較圖2和圖3的差異,可以發(fā)現(xiàn)SJ邊界環(huán)保聯(lián)席會議的運(yùn)行在實(shí)踐中主要體現(xiàn)為3種行為:①污染事件發(fā)生后及時溝通,互通信息,限制事態(tài)擴(kuò)張;②依據(jù)調(diào)查結(jié)果共同協(xié)商達(dá)成處理方案,避免糾紛沖突事件;③將事態(tài)控制在聯(lián)防機(jī)制之內(nèi),避免驚動上級政府和媒體。很明顯這3種行為都是跨界基層政府間的“共謀行為”。從他們處理事件所堅(jiān)持的“五要、五不要”①在《SJ邊界環(huán)境污染聯(lián)合處理機(jī)制》中提出的,即要實(shí)事求是,不要夸大虛報;要當(dāng)機(jī)立斷,不要優(yōu)柔寡斷;要互通信息,不要激化矛盾;要內(nèi)部解決,不要上訪告狀;要互相致函,不要媒體炒作。原則也能看出“共謀”的味道。借鑒周雪光的定義,結(jié)合實(shí)證案例,本文所探討的跨界共謀行為,指不同行政區(qū)的各級基層政府相互配合,采取各種策略應(yīng)對因水污染事件而引起的來自更上級政府的政策法令和檢查監(jiān)督,以及民眾和媒體的輿論和監(jiān)督。

三、共謀行為的社會效應(yīng)

用“共謀行為”來形容跨界流域水污染聯(lián)合防治現(xiàn)象,與周雪光一樣,“是在中性意義上使用的一個分析概念”[12]。相應(yīng)的,筆者用“效應(yīng)”而不是“效益”來定位這種行為的結(jié)果。從產(chǎn)生原因、形成過程和運(yùn)行方式來看,SJ邊界環(huán)保聯(lián)席會議在處理跨界環(huán)境問題上已經(jīng)形成了比較規(guī)范的程序和相關(guān)的行動規(guī)則。作為一種合法性的共謀行為,從兩個案例中可確定聯(lián)席會議執(zhí)行的社會效應(yīng)就是該機(jī)制目標(biāo)設(shè)定的社會效益,即有效地打擊邊界污染違法行為和消除跨界水污染糾紛事件。

案例1 白河的污染治理與成效

為改變“白河成為黑河”的現(xiàn)狀,1998年,三河縣開始就白河污染問題展開整治。對3家造紙企業(yè)中的兩家實(shí)施了直接關(guān)停,另一家企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)為LN紙業(yè)集團(tuán),由先前的木漿造紙轉(zhuǎn)為廢紙?jiān)旒垺?004年出臺的《三河縣白河流域綜合整治規(guī)劃》,開始實(shí)施白河小流域綜合治理工程,2005年底完成。通過綜合治理,白河COD從每升水31.2mg降低到了28.19mg,氨氮從每升1.2mg降低到了0.59mg,穩(wěn)定達(dá)到了Ⅳ類水質(zhì)要求。SJ邊界環(huán)保聯(lián)席會議中“三同機(jī)制”、“五要五不要”原則等的實(shí)踐有效地確保了白河水質(zhì)的穩(wěn)定。下游J省境內(nèi)一發(fā)現(xiàn)污水就會馬上告知上游的三河縣環(huán)保局,充分發(fā)揮下游的監(jiān)督作用。三河縣環(huán)保局一有河流排污的信息就會通知下游江蘇各相關(guān)縣市做好準(zhǔn)備,避免因受損而引發(fā)經(jīng)濟(jì)糾紛等問題。因此,雖然現(xiàn)在從閘一到閘三的河水仍然是淺黑色的,并且天氣一熱仍會發(fā)出臭味,但是,白河引起的跨界水污染這幾年都沒有發(fā)生過比較嚴(yán)重的事故,聯(lián)防機(jī)制將可能爆發(fā)的糾紛問題都控制在機(jī)制內(nèi)部解決了。

案例2 一家跨邊界污染企業(yè)的處理過程

有一家私人小型造紙廠建在X市和三河縣的邊界線上,這家企業(yè)經(jīng)常往白河里超標(biāo)排放污水。在聯(lián)防機(jī)制沒有建立之前,兩地政府都拿它沒辦法。因?yàn)楫?dāng)X市環(huán)保局去企業(yè)要求檢查的時候,企業(yè)主說該企業(yè)是歸屬三河縣管轄,并出具了三河縣審批的各種企業(yè)相關(guān)證件。而等三河縣環(huán)保局去企業(yè)要求檢查時,企業(yè)主說該企業(yè)是歸屬X市管轄,也出具了X市審批的各種企業(yè)相關(guān)證件。在聯(lián)防機(jī)制建立以后,兩地環(huán)保局在聯(lián)席會議上互通信息了解到這家企業(yè)的情況,于是,兩地環(huán)保局通過協(xié)商約定同一時間去該企業(yè)要求檢查。在這種情境下,該企業(yè)主不得不確定企業(yè)的歸屬。結(jié)果該企業(yè)查實(shí)歸X市管轄。X市環(huán)保局當(dāng)即處理了該企業(yè)的非法排污行為。

上述兩個案例表明SJ邊界環(huán)保聯(lián)席會議在處理跨界水污染問題上產(chǎn)生了比較好的社會效益。尤其是案例2中跨界污染企業(yè)的處理事件,充分表明了聯(lián)防機(jī)制對這種利用地利條件進(jìn)行的規(guī)避行為實(shí)現(xiàn)了有效處理。其實(shí),對于這種憑借地利條件來規(guī)避法規(guī)管制的企業(yè)是邊界兩地政府都頭疼的,也是兩地政府都想處理的。在以前的情境中,這類企業(yè)能夠存在也是因?yàn)閮傻卣蚰撤N原因而相互扯皮的結(jié)果。結(jié)合圖2和圖3,可發(fā)現(xiàn)聯(lián)席會議中各個成員單位之間的共謀很容易消除跨界流域中因行政區(qū)劃而導(dǎo)致管理上的扯皮或沖突現(xiàn)象。

但是,聯(lián)席會議至少在形式上仍然存在著一個重要的缺陷,那就是河流管理并不是只由環(huán)保部門說了算。杜大隊(duì)長在談到白河跨界水污染事故時就頗為無奈地說:“開閘放水由水利局的人說了算,而他們因各種原因排放污水的時候總是不通知我們,結(jié)果我們直到接到下游環(huán)保局的事故通告才知道。這讓我們很難做?！鄙嫠块T之間因?yàn)槔娴牟缓献鲬?yīng)該是目前聯(lián)防機(jī)制在實(shí)踐中面臨的最大問題。白河如此,斤河和木河就更是如此了。白河是歸屬三河縣水利局管轄,三河縣政府還可以出面協(xié)調(diào)下屬部門之間的關(guān)系。但是,斤河和木河是歸屬淮河水利委員會管轄,三河縣政府都沒有資格出面協(xié)調(diào),必須通過更上一級政府。

四、共謀行為的生態(tài)效應(yīng)

自從SJ邊界環(huán)保聯(lián)席會議建立之后,以前經(jīng)常出現(xiàn)在地方政府公告和媒體報道中的跨界污染事件日益減少,而關(guān)于該治理機(jī)制的正面反響頻頻見報。那么,聯(lián)席會議是否真的有效地遏制或解決了跨界流域水污染,即是否真正地實(shí)現(xiàn)了其目標(biāo)設(shè)定的生態(tài)效益?筆者發(fā)現(xiàn)從正面的、官方的渠道很難獲得論證這個問題的材料。于是,筆者將焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向了該治理機(jī)制處理過的一起跨界流域水污染事件,希望通過實(shí)際的結(jié)果及現(xiàn)狀來論證這個問題。

案例3 官方報道的一起跨界水污染事件

2006年10月27日下午,三河縣環(huán)保局接到舉報,反映木河高頭鎮(zhèn)段網(wǎng)箱魚[9]出現(xiàn)死魚現(xiàn)象。10月30日,該局再次接到群眾反映木河連心橋(筆者注:該地位于木河高頭鎮(zhèn)段的下游)附近網(wǎng)箱死魚的舉報。根據(jù)群眾反映,三河縣環(huán)保局執(zhí)法人員沿木河高頭橋向上查找污染源,確定為J省D縣 K鄉(xiāng)入河口上游的TH乙醇酒精有限公司與SY酒業(yè)等多家企業(yè)向木河排放了大量嚴(yán)重超標(biāo)廢水。根據(jù)調(diào)查結(jié)果,L市(筆者注:不是三河縣環(huán)保局,而是三河縣人民政府的上級政府啟動聯(lián)防機(jī)制的!)立即啟動了SJ邊界環(huán)境污染事故聯(lián)合處置應(yīng)急機(jī)制。10月31日,L市環(huán)保局與三河縣政府、S省D縣政府及相關(guān)部門就死魚事件進(jìn)行了溝通協(xié)調(diào)。之后,D縣政府責(zé)令縣相關(guān)企業(yè)立即停止向木河非法排污。D縣、三河縣成立了事故處理調(diào)查小組(筆者注:調(diào)查小組成員主要包括各縣環(huán)保局、縣漁政大隊(duì)、縣水利局),啟動污染損害賠償程序。

官方提供的信息都是事件的概況,停留于表面。但是,在這些表面的信息中,筆者認(rèn)為有一點(diǎn)是值得注意的,那就是一級政府和其所屬的環(huán)保局在處理流域水污染問題上是否存在差異?這也是以基層環(huán)保局為組成成員的聯(lián)防機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有效應(yīng)所需要克服的一個重要障礙。

從圖2和圖3中可以看到在同一境內(nèi),一級政府中的不同部門在污染事件的直接起因與處理上存在著各種各樣的問題。在這起上游放污水導(dǎo)致下游死魚的污染事故中,之所以由一級政府牽頭來處理,就是因?yàn)槭欠耖_閘排放污水是由水利部門負(fù)責(zé),死魚受損評估等情況由漁政部門負(fù)責(zé),環(huán)保部門只能負(fù)責(zé)查找、確定污染源,并依法對污染源做出處理。從事故的發(fā)生、調(diào)查認(rèn)證到確定處理方案,環(huán)保局起的作用是很有限的。因此,以環(huán)保局為組成成員的聯(lián)防機(jī)制在涉及跨界流域水污染引發(fā)的經(jīng)濟(jì)糾紛等事件中起的作用也是有限的。如果就整個流域水污染問題的起因、發(fā)展和解決而言,聯(lián)防機(jī)制的作用就更有限了。畢竟流域水污染問題涉及的部門實(shí)在是太多了。

在官方的眼中,似乎沒有出現(xiàn)上下游的糾紛沖突事件,那么,跨界流域水污染問題就算得到了有效解決。當(dāng)?shù)氐臐O民卻并不這樣認(rèn)為。在他們看來,他們不去鬧事并不代表沒有事。筆者沿著事件發(fā)生的三河縣木河段進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。這個季節(jié)正好是漁民放養(yǎng)魚的時候。通過訪談和觀察,筆者找到了幾個重要的且政府沒有提及的信息:①漁民都知道污染來自于上游的L縣和J省D縣的哪幾家企業(yè),也知道每年的8～9月份上游的水閘都會排放污水下來,網(wǎng)箱魚會被嗆死。②2006年之前因水污染受損,漁民也有過上告,但因?yàn)闈O民人數(shù)少,都沒成功。近幾年養(yǎng)魚的人多了,受損的漁民就聯(lián)合起來上告,政府不得不下來調(diào)查和管理。③2006年聯(lián)席會議建立后,每年出現(xiàn)的水污染事故都能獲得賠償,其過程是:漁民發(fā)現(xiàn)大面積死魚情況→上告當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府→鄉(xiāng)政府上告縣漁政部門→漁政部門下來查看并評估損失→漁政部門依據(jù)損失調(diào)查確認(rèn)事故并告知環(huán)保部門→環(huán)保部門調(diào)查并確認(rèn)污染源→(聯(lián)防機(jī)制啟動)漁民代表會同當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政府部門與污染源地的政府和污染企業(yè)進(jìn)行談判、協(xié)商處理方案→討價還價之后確定賠償金額,達(dá)成解決方案→污染企業(yè)將賠款上交企業(yè)所在地的政府→企業(yè)所在地的政府將賠款轉(zhuǎn)交給受損漁民所在地的政府→漁民所在地政府將賠款按損失評估分發(fā)給漁民。④賠償金額一般是每箱魚300～400元,與漁民投資的成本大致相等,而且“這魚死了以后還是可以賣一點(diǎn)錢”。由于當(dāng)?shù)卣慕槿?沒有再出現(xiàn)過漁民集體鬧事事件,但是,賠款由政府轉(zhuǎn)手,經(jīng)常出現(xiàn)扣留、拖延的現(xiàn)象,這引起了漁民的不滿。⑤由于有賠償?shù)幕颈Ｕ?所以木河附近的漁民逐年增加,并且投資也逐年增加。漁民不僅在河里養(yǎng)魚,而且也用電觸的方式捕撈野生魚。因此,對漁民來說,目前在河里養(yǎng)魚還是可以獲益的。

從漁民的角度來看,反正賠款能保證最低成本的回歸,那么,只要河流沒有達(dá)到一放魚苗就死的狀況,就可以繼續(xù)養(yǎng)魚。當(dāng)然,漁民對上游企業(yè)的污染始終是不滿的,如果河流不污染的話,他們的收益肯定會更多,畢竟河流水資源的使用是免費(fèi)的。他們也抱怨政府,不但不好好管理河流,還經(jīng)?？丝蹪O民獲賠的錢,并且還不讓他們再養(yǎng)魚。漁民說起這些事情的時候,往往帶著憤慨的情緒:“政府年年都不讓我們在河里養(yǎng)魚,還要我們簽字保證。我們都沒有同意不養(yǎng)魚,也沒有去政府那里簽字?！?/p>

雖然無法直接獲得D縣相關(guān)企業(yè)的資料,但是,依據(jù)基本的市場邏輯可推知,D縣排污企業(yè)賠付的金額肯定是少于其治污成本的。只要生產(chǎn)能夠帶來足夠的利潤,那么,“排污—賠款”或“偷排—躲避賠款”就會是企業(yè)采取的最常規(guī)的行為模式。

因此,作為流域水污染事件的3個相關(guān)主體——地方政府、污染企業(yè)和當(dāng)?shù)貪O民在一個“共有常識”①這個“共有常識”就是“漁民知道上游污染企業(yè)會排污,上游污染企業(yè)也知道漁民知道上游污染企業(yè)會排污”,如此循環(huán)下去。3個行為主體之間相互都是這種狀況。下進(jìn)行博弈。聯(lián)席會議將這種博弈的影響控制在自己可容許的范圍之內(nèi)。在聯(lián)防機(jī)制的干預(yù)下,地方政府、污染企業(yè)和當(dāng)?shù)貪O民在跨界流域水污染問題上的行為邏輯可概括如下:

當(dāng)?shù)貪O民:知道上游企業(yè)會排污→仍然投資在河里養(yǎng)魚→河流污染,受到損失→上告當(dāng)?shù)卣⑴c之共同要求上游企業(yè)賠償→在聯(lián)防機(jī)制的作用下,經(jīng)過討價還價達(dá)成解決方案→獲得賠款,賣掉死魚獲得一定收入→繼續(xù)投資在河里養(yǎng)魚→……(新一輪循環(huán))。

污染企業(yè):知道下游有漁民養(yǎng)魚→生產(chǎn)性排污(直排或偷排)→在聯(lián)防機(jī)制的作用下,企業(yè)與受損漁民及相關(guān)政府部門協(xié)商賠償事宜→討價還價至賠償金額低于治污成本,達(dá)成解決方案→賠款了事→新一輪生產(chǎn)性排污→……(新一輪循環(huán))。

地方政府:知道有漁民養(yǎng)魚,企業(yè)也可能排污→獲知一起流域水污染事故→評估損失,展開調(diào)查→確定污染源,啟動聯(lián)防機(jī)制→主持協(xié)商會議,確定解決方案→消除了可能的跨界糾紛事件→該起流域水污染事故得到有效解決,獲得政績→獲知一起流域水污染事故→……(新一輪循環(huán))。

聯(lián)防機(jī)制使得三方各取其利,在一定程度上安然相處。地方政府出面協(xié)調(diào),遏制或解決了因污染可能引發(fā)的社會沖突事件,沒有驚動媒體,避免了來自社會各方面的輿論壓力;沒有驚動上級政府,在年終政績考核中可以獲得好的評價。污染企業(yè)只要在賠款低于治污成本的前提下,用賠款避免當(dāng)?shù)卣耐．a(chǎn)或關(guān)閉禁令以及下游受損漁民的上告,繼續(xù)排污生產(chǎn)獲取利潤。漁民投資養(yǎng)魚就是一種副業(yè),現(xiàn)在不管怎樣至少能獲得賠償而保本,運(yùn)氣好賣掉死魚還能賺一筆。雖然政府方面總在抱怨?jié)O民不聽勸告并每年都反映污染事故,企業(yè)方面總在抱怨?jié)O民和政府每年都來鬧事要錢,漁民方面總在抱怨企業(yè)每年都排污和政府每年都扯皮,但是,誰也沒有真正地去關(guān)注問題的源頭。污染河流發(fā)出的嗚鳴聲是如此的微弱,以至于依托它生存的人們對此不屑一顧!相關(guān)行為主體的循環(huán)行為也不能無限制的循環(huán)下去,它有一個終點(diǎn),那就是河流生態(tài)系統(tǒng)的徹底崩潰!這就是聯(lián)席會議執(zhí)行后可能得到的生態(tài)效應(yīng)。

五、結(jié)論與討論

跨界流域水污染首先是一個流域生態(tài)問題,然后才是由這個生態(tài)問題引發(fā)的經(jīng)濟(jì)糾紛等社會問題。本文的實(shí)踐分析表明:目前以一級政府下屬的環(huán)保局為主體的跨界流域水污染聯(lián)合防治機(jī)制有效地協(xié)調(diào)了上下游的利益博弈,并在一定程度上遏制或避免了因經(jīng)濟(jì)糾紛引發(fā)的突發(fā)性事件。但是,它也只是在一定程度上有效地解決了因河流水污染所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)糾紛等社會問題,對于流域水污染這個生態(tài)問題,不僅忽視了,甚至其行為目的就是通過控制民眾和媒體的關(guān)注來掩蓋這個事實(shí),其結(jié)果反而加劇了流域的水污染。

再思考中國大多數(shù)關(guān)于環(huán)境問題的政策和相關(guān)的運(yùn)行機(jī)制,在政府唱主角的前提下,其執(zhí)行的結(jié)果表明這些政策和機(jī)制與本文分析的聯(lián)防機(jī)制一樣,是以解決因環(huán)境破壞所引發(fā)的社會問題為目的,而往往忽視、甚至加劇了環(huán)境破壞本身所體現(xiàn)出來的生態(tài)問題。這就是為什么國家在環(huán)境保護(hù)上投入的人力、物力逐年增加的同時,環(huán)境問題也在逐年惡化的根源所在。

“一個良治社會的建立,需要掌握權(quán)力的各級決策者具有崇高的價值追求,意識到他應(yīng)當(dāng)用自己的權(quán)力來促進(jìn)一個能夠保證社會長治久安、人格尊嚴(yán)和權(quán)利能夠得到充分保障的社會制度和秩序的建立,而不是用自己的權(quán)力來鞏固或者擴(kuò)大自己的權(quán)力?！盵13]不僅僅是政府的掌權(quán)者需要改變自己的價值觀。環(huán)境危機(jī)是對整個人類而言的,而不是對某個人或某群人而言。整個人類普遍價值觀和對自然的態(tài)度不發(fā)生轉(zhuǎn)變的話,局部的環(huán)境好轉(zhuǎn)改變不了全球環(huán)境日益惡化的趨勢。因此,轉(zhuǎn)變價值觀可能顯得很空洞,卻是解決問題的根本之道。

[1]王浩.中國水資源與可持續(xù)發(fā)展[M].北京:科學(xué)出版社,2007:11.

[2]施祖麟,畢亮亮.我國跨行政區(qū)河流域水污染治理管理機(jī)制的研究:以江浙邊界水污染治理為例[J].中國人口·資源與環(huán)境,2007(3):3-9.

[3]胡若隱.地方行政分割與流域水污染治理悖論分析[J].環(huán)境保護(hù),2006(3):65-68.

[4]呂忠梅.水污染的流域控制立法研究[J].法商研究,2005(5):95-103.

[5]張俊,張榮.博弈論在治理河流水污染中的應(yīng)用[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì),2006(1):53-55.

[6]曾文慧.越界水污染規(guī)制[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2007.

[7]李強(qiáng),沈原,陶傳進(jìn).中國水問題[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2005:130-197.

[8]陳阿江.水域污染的社會學(xué)解釋:東村個案研究[J].南京師大學(xué)報:社會科學(xué)版,2000(1):62-69.

[9]陳阿江.從外源污染到內(nèi)生污染:太湖流域水環(huán)境惡化的社會文化邏輯[J].學(xué)海,2007(1):36-41.

[10]陳阿江.論人水和諧[J].河海大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版,2008,10(4):19-24.

[11]林梅.環(huán)保政策實(shí)施過程中不同政策主體之間的博弈分析:關(guān)系及格局[M]//洪大用.中國環(huán)境社會學(xué).北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2007:342-366.

[12]周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”:一個政府行為的制度邏輯[J].社會學(xué)研究,2008(6):3-4.

[13]王燦發(fā).跨行政區(qū)水環(huán)境管理立法研究[J].現(xiàn)代法學(xué),2005(5):130-140.

Effect of Collusion:Field-Research of Water Pollution Control Mechanism on Transboundary Watershed:A Case Study of SJ Border Joint Conference System for Environmental Protection

Tang Guojian
(Department of Sociology,Hohai University,Nanjing 210098,China)

The issue concerning water resources of transboundary watershed mainly include water distribution and water pollution.The current researches have been involved in awide range of contents,such as the management system of watershed′s water environment,the control mechanism of watershed’s water pollution,and interests game and economic compensation of upstream and downstream areas.According to SJ Border Joint Conference System for Water Pollution Control of Watershed,the governmentaffiliated Environmental Protection Agency is virtually the collusion among local governments.Its social effects prove that the mechanism effectively coordinates the interests between upstream and downstream areas,and to some extent,it contains or prevents the emergency resulting from economic dispute.However,itoverlooks the watershed ecosystem,which makes watershed’s water pollution become worse because the mechanism internally controls the information of contamination.

collusion;transboundarywatershed;water pollution

C913.3

A

1671-4970(2010)02-0045-06

2010-03-01

國家社會科學(xué)基金(07BSH036)

唐國建(1978—),男,廣西全州人,講師,博士研究生,從事環(huán)境社會學(xué)研究。

①本文是國家社會科學(xué)基金“‘人—水’和諧機(jī)制研究——基于太湖、淮河流域的農(nóng)村實(shí)地調(diào)查”階段性成果。陳阿江教授及課題組的羅亞娟、沈淑珍和陳濤參加了2009年4月份的實(shí)地調(diào)查,并提供許多有益建議,特此致謝。依學(xué)術(shù)慣例,本文中的地名和人名已做匿名處理。