國家高新區(qū)政策評價與發(fā)展建議

劉會武王樹海

（1中國科學院科技政策與管理科學研究所 北京100190 2國家科技部火炬高技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)中心北京100045）

國家高新區(qū)政策評價與發(fā)展建議

劉會武1王樹海2

（1中國科學院科技政策與管理科學研究所 北京100190 2國家科技部火炬高技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)中心北京100045）

自上世紀80年代末以來，黨中央、國務院陸續(xù)出臺了一系列稅收、財政、土地、人才等傾斜性政策，重點支持以國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（簡稱國家高新區(qū)）為載體的高新技術產(chǎn)業(yè)。20年后的今天，作為政策推動的結果，國家高新區(qū)是否已承擔起黨中央、國務院賦予的“發(fā)展高科技、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”的使命？對中國經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)新型國家建設的貢獻如何，以及后金融危機時期國家高新區(qū)未來發(fā)展的目標導向在哪里？帶著這些問題，本文從政策評價的視角，討論了國家高新區(qū)對創(chuàng)新體系建設、經(jīng)濟增長、社會發(fā)展及制度創(chuàng)新等方面的作用和目標實現(xiàn)程度，同時，結合全球經(jīng)濟一體化和社會發(fā)展變化，提出了高新區(qū)新需求中的問題及未來發(fā)展的導向建議。

國家高新區(qū)，政策評價，歷史貢獻，發(fā)展建議

劉會武助理研究員

自上世紀50年代以來，隨著信息技術、生物技術等新興技術的快速發(fā)展，以美國硅谷為代表的一大批科技園區(qū)紛紛成立，為國家或區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展起了重要的支撐作用[1]。 我國自1998年批準建設北京市新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)實驗區(qū)以來，陸續(xù)出臺了一系列稅收、財政、土地、人才等傾斜性政策，支持創(chuàng)建了56個國家級高新區(qū)，旨在緊緊抓住新一輪科技革命的重大機遇，促進科技與經(jīng)濟相結合，重點發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)。20年來，作為政策推動的結果，國家高新區(qū)是否已承擔起黨中央、國務院賦予的“發(fā)展高科技、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”的使命？對中國經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)新型國家建設貢獻如何，以及在后金融危機時期國家高新區(qū)未來發(fā)展的目標導向在哪里？

作為一種新興的產(chǎn)業(yè)空間，科技園區(qū)自創(chuàng)建以來就引起學界的極大關注，特別是近20—30年，關于科技園區(qū)的成功要因、管理模式以及政策動力等研究成為熱點話題。本文從政策評價的視角，圍繞上述問題，重點討論了國家高新區(qū)對創(chuàng)新體系建設、經(jīng)濟增長、社會發(fā)展及制度創(chuàng)新等方面的作用和目標的實現(xiàn)程度，同時，結合全球經(jīng)濟一體化和社會發(fā)展變化，提出了高新區(qū)新需求中的問題及未來發(fā)展的導向建議。

1 政策評價的概念及內(nèi)涵

政策評價，本質上屬于公共政策評價的研究范疇，是以目標為核心，對政策或計劃的有用性或價值做出判斷[2]，其特點是：（1）政策評價依賴于價值和事實，即評價訴求既取決于“目標”，又取決于“事實”；（2）評價訴求是以當前和歷史的結果為基礎，而不是以未來的狀況為基礎。開展政策評價，首先要弄清政策的價值問題，即政策設計本身的目標導向，也就是建立政策評價的靶向和標桿；然后再去評價政策在各個方面的執(zhí)行效果。

政策評價，不同于一般的系統(tǒng)評價。系統(tǒng)評價，以自身運作為目標，重點評價系統(tǒng)運行的成功與否及效率高低等。如果說系統(tǒng)評價是一個局部效率性評價，那么政策評價就是一個考慮整體發(fā)展目標的導向性評價。當前，從政策評價的視角研究高新區(qū)的文獻相對較少，不過，政策評價在環(huán)境分析、可持續(xù)發(fā)展等方面的應用卻非常廣泛。有專家認為，政策評價是環(huán)境影響評價(EIA)的一種，是對政策及其各種替代選擇的環(huán)境影響進行系統(tǒng)地、綜合地評價的過程。我國早在1993年在上海召開的 “國際環(huán)境評估學會第十三屆年會”上，曲格平教授就正式提出要開展發(fā)展戰(zhàn)略及發(fā)展政策的環(huán)境影響評價；近些年，英國環(huán)境部陸續(xù)制定了《政策評估和環(huán)境》和《政府部門中的環(huán)境評估》等指南；美國環(huán)保部也正在開展戰(zhàn)略性（政策、計劃和規(guī)劃）評價，把政策評價作為可持續(xù)發(fā)展的有效工具[3]。

本文從政策目標的角度對高新區(qū)的發(fā)展做出評價，不僅是政策評價方法的推廣和應用，也是對高新區(qū)評價的一種創(chuàng)新。

2 政策演變與高新區(qū)的發(fā)展

自1988年北京設立新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)以來，國務院于1991年和1992年在智力資源相對密集的大中城市，分別批準設立26、25個高新區(qū)，后又陸續(xù)建立陜西楊凌農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)（1997年）、寧波高新區(qū)（2008年）、泰州和湘潭（2009年）高新區(qū)，截至目前，國家級高新區(qū)已達56個。

從政策設計的目標看，20年來，高新區(qū)承載的使命經(jīng)歷了兩次轉變：

第一次轉變就是高新區(qū)的創(chuàng)建，從無到有（1988—2002年前后）。上個世紀50—80年代，伴隨以微電子為核心的信息技術的快速發(fā)展，美國誕生了一批如惠普、IBM、微軟、英特爾、蘋果等高科技企業(yè)，引起了世界各國政府的高度關注。當時，雖然我國改革開放剛剛起步，計劃經(jīng)濟開始向市場經(jīng)濟轉軌，但國務院對建設高新區(qū)寄予了高度的關注，并且強力推進。1988年3月，《國務院關于深化科學技術體制改革若干問題的決定》明確指出：智力密集型的大城市，可以積極創(chuàng)造條件，試辦新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。這是國務院第一次提出鼓勵地方政府探索建設科技園區(qū)，為發(fā)揮地方政府的積極性、創(chuàng)造性釋放了巨大空間。同年5月，國務院批準北京市建立新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)試驗區(qū)，并制定了18條支持性政策。8月，國務院批準設立高技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)計劃（“火炬計劃”），明確提出把創(chuàng)辦高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和高新技術創(chuàng)業(yè)服務中心作為“火炬計劃”的重要組成部分。為此，國務院不僅授予地方政府“建設科技園區(qū)的權力”，而且通過“火炬計劃”給予具體的政策支持，并且通過中關村試點給予示范與引導。由此，中國建設高新區(qū)的“序幕”被拉開。鄧小平同志在1991年發(fā)出的“發(fā)展高科技、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”的號召，成為建立和發(fā)展高新區(qū)的 “旗幟”，為1991年和1992年批準設立的51個高新區(qū)樹立了導向。

在此階段，有兩項政策對高新區(qū)初期的建設和發(fā)展起到了決定性的作用：一是地方政府單獨劃撥土地，實施單獨管理。每個高新區(qū)被劃定了幾十到幾百平方公里的土地，并設立了市政府的派出機構，專門針對高新區(qū)進行土地開發(fā)、招商引資等方面的管理。政府派出機構，均被賦予市級的行政權限，并具有獨立的財政制度。這在中國制度建設中具有開創(chuàng)性的意義；二是財政部、國家稅務總局《關于企業(yè)所得稅若干優(yōu)惠政策的通知》（財稅字〔1994〕001號）規(guī)定：高新區(qū)內(nèi)經(jīng)認定的內(nèi)資高新技術企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。新辦的高新技術企業(yè)，從投產(chǎn)年度起免征所得稅2年等等。這項稅收優(yōu)惠政策在當時政府財政資金支持有限的條件下對吸引社會資源、外商投資、聚集企業(yè)資源等起到了很大的激勵作用。

這些支持性政策的微觀目標就是“引導市場化的企業(yè)資源向高新區(qū)聚積，與原有的科研院所、大學等知識性載體相結合，促進科技與經(jīng)濟相結合，推動高新技術產(chǎn)業(yè)化”。截至2000年，53家國家高新區(qū)均取得了跨越式的發(fā)展，在電子信息、現(xiàn)代通訊、生物醫(yī)藥、新材料等高新技術領域培育出了一大批高新技術企業(yè)，如聯(lián)想、四通、北大方正、深圳華為、長沙遠大、青島海爾、海信、四川長虹等，形成了具有區(qū)域優(yōu)勢和特色的支柱產(chǎn)業(yè)。當年，國家高新區(qū)技工貿(mào)總收入從1991年的87.3億元增長到2000年的9 209.3億元，增長了105.5倍；工業(yè)總產(chǎn)值從71.2億元增長到7 942.0億元，增長了111.5倍；實際上繳稅收從3.9億元增長到460.2億元，增長了118倍；出口創(chuàng)匯總額從1.8億美元增長到了185.8億美元，增長了103.2倍。高新區(qū)2000年從業(yè)人員已達到251萬，為社會創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會[4]。

第二次轉變就是引領自主創(chuàng)新，深化發(fā)展（2001年至今）。雖然在第一次轉變中也蘊藏著自主創(chuàng)新的內(nèi)涵，培養(yǎng)出一批自主品牌的企業(yè)，誕生了一批自主創(chuàng)新的成果，但是，受制于我國當時的財政收入有限、科技與經(jīng)濟相脫離的現(xiàn)實以及企業(yè)創(chuàng)新能力和市場競爭能力不足、市場制度發(fā)展不完善等因素，當時主要的目標是促進科技成果的市場化、利用內(nèi)外資資本來聚集企業(yè)和促進區(qū)域的經(jīng)濟增長。不過，國家科技部在武漢紀念鄧小平“發(fā)展高科技、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”題詞10周年暨2001年高新區(qū)所在市市長座談會會議上提出了國家高新區(qū)的“二次創(chuàng)業(yè)”，即以提高自主創(chuàng)新能力為核心，促進高新區(qū)走向內(nèi)涵式經(jīng)濟發(fā)展道路，由此開啟了國家高新區(qū)引領 “自主創(chuàng)新”深入發(fā)展的步伐。2008年，國家科技部出臺《關于建設國家創(chuàng)新型科技園區(qū)指導意見》（國科發(fā)火〔2008〕152號），標志著高新區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”指導方針和路線得到進一步明確。高新區(qū)進入引領國家自主創(chuàng)新的新階段。

隨后10年，首先在宏觀方面，黨中央在“十七大”把自主創(chuàng)新和建設創(chuàng)新型國家作為國家戰(zhàn)略，為新時期高新區(qū)發(fā)展提供了新的發(fā)展方向。2005年，溫總理視察中關村高新區(qū)對國家高新區(qū)提出“四位一體”目標定位[1]，以此構建了新的國家高新區(qū)評價指標體系（國科發(fā)火〔2008〕191號），成為指導國家高新區(qū)發(fā)展的基本方針。另外，國務院出臺的《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》(國發(fā)〔2005〕44號)，并配制的60條政策，雖然部分政策的執(zhí)行效果還有待加強，但是畢竟對國家科技創(chuàng)新具有長遠指導意義，客觀上對高新區(qū)開展自主創(chuàng)新也起到了輿論性的支持作用。其次，圍繞高新區(qū)發(fā)展，國家有關部門也出臺了專門性的支持政策。典型的有，國家科技部2008年4月下發(fā)的《高新技術企業(yè)認定管理辦法》（國科發(fā)文〔2008〕172號），對高新技術企業(yè)給予了嚴格的界定，為提升高新技術產(chǎn)業(yè)的質量和水平樹立了標桿。其他類似鼓勵集成電路、軟件以及科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金、風險投資引導基金、小額貸款公司等方面的專項政策在國家高新區(qū)也在逐步推廣和深入落實，進一步完善了高新區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。最后，2007年3月16日《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》的通過，標志著執(zhí)行了14年之久的專門針對高新區(qū)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，自2008年1月1日起將由高新區(qū)內(nèi)的高新技術企業(yè)擴散到全國范圍，至此，高新區(qū)的區(qū)域性的優(yōu)惠政策被取消。這項新政策一方面利好于全國范圍的高新技術企業(yè)，但一方面使得高新區(qū)的企業(yè)聚集效益開始弱化。

總之，在各種直接或間接政策的鼓勵和引導下，國家高新區(qū)的管理機構圍繞“自主創(chuàng)新”快速推動科研機構、創(chuàng)新平臺、創(chuàng)新資金等創(chuàng)新要素向高新區(qū)的聚集、聚合，使其成為區(qū)域創(chuàng)新體系建設的重要載體；在“一次創(chuàng)業(yè)”的基礎上，高新技術產(chǎn)業(yè)繼續(xù)做大做強，成為中國經(jīng)濟創(chuàng)造世界奇跡的重要支撐；同時，在現(xiàn)代化城市建設的過程中，高新區(qū)的城市功能也不斷增強，制度輻射能力開始顯現(xiàn)，成為區(qū)域品牌提升和社會作用增強的示范基地。當然，客觀地說，國家區(qū)域政策轉向產(chǎn)業(yè)政策，對國家高新區(qū)高端產(chǎn)業(yè)聚集，特別是中西部地區(qū)“一次創(chuàng)業(yè)”尚未完成的高新區(qū)而言，缺乏明顯的動力。

圖1 高新區(qū)科技活動經(jīng)費籌集情況

3 創(chuàng)新推動及創(chuàng)新體系建設評價

高新區(qū)聚集了眾多科研機構和大專院校，政府資金扶持力度較大，為園區(qū)企業(yè)發(fā)展提供了知識載體和資金支持。從2009年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，高新區(qū)內(nèi)聚集的各類高等院校已經(jīng)達391所，促進了高新區(qū)的企業(yè)與大專院校、科研院所建立各種合作關系，積極推動了產(chǎn)學研合作體和共建研發(fā)基地等的建設。除智力載體外，高新區(qū)為企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供了強有力的資金支持。當年，用于對科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金配套的資金已達37.0億元，比上年增加15.9億元；用于扶持創(chuàng)業(yè)投資機構的資金已達189.2億元，比上年增加111.9億元；用于扶持擔保機構的資金已達116.3億元，比上年增加89.3億元。以上3種資金共計342.5億元，資金總量高出2008年171.3億元。在政府資金的支持和引導下，國家高新區(qū)企業(yè)2009年用于科技活動籌集到的資金總額已達3 066.6億元，高出上年445.7億元，年增長17%。其中，企業(yè)籌集資金達2 601.3億元，來自金融機構的貸款90.4億元，來自各級政府部門的資金230.2億元，來自各事業(yè)單位的資金6.1億元，來自國外的資金81.9億元，來自于其他方面的資金56.7億元（見圖1）。

圖2 2010年國家高新區(qū)戰(zhàn)略研討會暨國家高新區(qū)（貴陽）創(chuàng)新發(fā)展高層論壇

從創(chuàng)業(yè)孵化到企業(yè)成長及產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，高新區(qū)已基本形成完善的組織載體，成為區(qū)域創(chuàng)新體系建設的中樞。（1）擁有龐大的創(chuàng)業(yè)企業(yè)孵化空間，孵化器數(shù)量達614個，孵化面積2 270萬平方米，在孵企業(yè)44 750家，每年畢業(yè)數(shù)達9 515家，另外還有262家大學科技園區(qū)。毫不夸張地說，我國科技企業(yè)孵化器規(guī)模和數(shù)量已居世界前列。（2）聚集了一批產(chǎn)業(yè)技術開發(fā)機構和服務組織。目前高新區(qū)內(nèi)集聚了國家工程（技術）研究中心263個、開放實驗室860個、產(chǎn)業(yè)技術檢驗檢測平臺 417個、技術轉移中心175個。（3）擁有諸多的軟件產(chǎn)業(yè)基地、專業(yè)基地、特色基地等產(chǎn)業(yè)化載體。（4）已有近一半的高新區(qū)與國際機構開展合作。其中，26家加入國際科技園區(qū)協(xié)會，部分高新區(qū)加入歐盟項目中心、信息中心網(wǎng)絡，甚至在國外設立科技園區(qū)等。未來的高新區(qū)，毫無疑問將成為創(chuàng)新型國家建設的核心支點，擁有無限的創(chuàng)新潛力，是實現(xiàn)我國經(jīng)濟結構調整、培養(yǎng)具有國際競爭力或進入世界500強民營高科技企業(yè)的主要載體。

4 經(jīng)濟增長及科學發(fā)展帶動評價

高新區(qū)經(jīng)濟的井噴式增長，成為中國創(chuàng)造世界經(jīng)濟增長奇跡的驅動力。2009年，56家高新區(qū)（含寧波、泰州和湘潭）營業(yè)總收入達78 706.9億元，工業(yè)總產(chǎn)值61 151.4億元，工業(yè)增加值達到15 416.7億元，凈利潤4 465.4億元，上繳稅額3 994.6億元，出口創(chuàng)匯2 007.2億美元，與2000年相比，年均分別增長 26.9%、25.4%、25.6%、25.0%、27.1%和30.3%（見圖3），遠遠高于國民經(jīng)濟9%左右的增長速度，對中國經(jīng)濟的快速增長做出了重大貢獻[5]。

圖3 2002與2009年主要經(jīng)濟指標對比

經(jīng)濟質量不斷提升，是高新區(qū)發(fā)展的重要特征，更是落實國家科學發(fā)展觀，肩負經(jīng)濟增長方式轉變的重要基地。2009年，國家高新區(qū)工業(yè)增加值率為25.2%、園區(qū)利潤率為5.7%，這兩項衡量經(jīng)濟質量的重要指標，近10年基本保持在24%和4%以上水平。當年，高新區(qū)企業(yè)人均營業(yè)總收入達100.3萬元 /人，比上年高7.2萬元/人；人均工業(yè)總產(chǎn)值78萬元/人；人均工業(yè)增加值20萬元/人；人均凈利潤 5.7萬元/人；人均上繳稅額5.1萬元/人；人均出口創(chuàng)匯2.6萬美元/人。與2008年相比，除人均出口創(chuàng)匯略低于上年0.2個百分點以外，其它各項人均指標均高于2008年度數(shù)值。充分顯示出，高新區(qū)人均創(chuàng)造價值的能力繼續(xù)得到提升。

高新技術產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，產(chǎn)業(yè)結構不斷優(yōu)化。2009年，國家高新區(qū)企業(yè)在各高新技術產(chǎn)業(yè)領域中，電子信息領域繼續(xù)領先，產(chǎn)品銷售收入達13 883.4億元，遠遠高于其他領域，比上年增加1 052.7億元，占產(chǎn)品銷售收入總量的30.4%；光機電一體化發(fā)展也較快，達6 809.2億元，比上年增加797.4億元，占產(chǎn)品銷售收入總量的14.9%；新材料領域達5 880.8億元，占產(chǎn)品銷售收入總量的12.9%；生物技術領域為3 789.8億元，占產(chǎn)品銷售收入總量的8.3%；新能源及高效節(jié)能技術3 595.1億元，環(huán)境保護技術524.4億元，航空航天技術247.7億元，分別占產(chǎn)品銷售收入的7.9%、1.1%和0.5%。

高新區(qū)經(jīng)濟在其所在城市所占份額逐步增加，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的貢獻度越來越大。2009年，工業(yè)增加值占所在城市比重達30%以上的高新區(qū)有23家，比上年增加4個。園區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）占當?shù)爻鞘蠫DP達到20%以上的高新區(qū)有16家，比上年增加4個。即使一些經(jīng)濟總量較小的高新區(qū)，對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展作用也非常明顯，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展確實起到了積極推動作用。

縱向相比，高新區(qū)對區(qū)域經(jīng)濟增長、高新技術產(chǎn)業(yè)壯大、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化、內(nèi)生式經(jīng)濟發(fā)展等也起到了舉足輕重的作用，這一點毫無疑問。但是，伴隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟完善的過程，我國高新區(qū)畢竟才走過20年的道路，即使以正在努力創(chuàng)建世界一流園區(qū)的北京中關村、上海張江、深圳、武漢、西安和成都6家高新區(qū)與國際先進科技園相比，仍還有相當大的差距。譬如，新竹本科以上學歷人員占園區(qū)總人數(shù)的55.8%，硅谷為70%以上，而大德科技園碩士以上學歷人員占比更是達到33.7%，但是，我國6家高新區(qū)中，本科以上學歷人數(shù)占比最高的中關村科技園區(qū)，也僅為33.7%，碩士以上學歷占比11.4%。再看研發(fā)投入占銷售收入的比例，2009年中關村科技園區(qū)僅基本維持在5%，至少落后2008年新竹科技園區(qū)3.2個百分點，落后硅谷5個以上百分點。特別是在人均產(chǎn)出方面，我國高新區(qū)的落后尤為明顯。硅谷（2009年）人均增加值為12.7萬美元，約合人民幣90萬；新竹（2009年）人均增加值高達683萬元新臺幣，約合人民幣145萬；我國6家高新區(qū)人均增加值最高的為上海高新區(qū)，也僅為24萬元左右。因此，我國國家高新區(qū)在國際化人才聚集、風險資本富集、資源利用效率、創(chuàng)新文化建設、產(chǎn)業(yè)國際競爭等方面還有不小的差距，即使按照過去10年的增長速度，要想在未來20年進入國際一流園區(qū)序列，也是非常不易的事情。

5 社會作用及體制機制創(chuàng)新評價

在集中力量發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)的同時，高新區(qū)積極引領社會功能和生態(tài)環(huán)境建設。在基礎設施建設方面，大多數(shù)高新區(qū)都與所在城市的長遠發(fā)展統(tǒng)籌考慮，堅持在高起點上進行規(guī)劃和建設，基本實現(xiàn)了交通便利、通訊發(fā)達、環(huán)境優(yōu)美。在思想文化建設方面，高新區(qū)通過堅持不懈地宣傳黨的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，倡導勇于創(chuàng)新、敢冒風險、理性懷疑、允許失敗、自強自信、鍥而不舍的新型社會文化，逐步形成了有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良好社會文化氛圍?，F(xiàn)在，不少高新區(qū)已成為城市功能建設的核心和對外開放的“名片”，成為所在城市走向現(xiàn)代化的引領和示范。在社會就業(yè)越來越難的情況下，國家高新區(qū)依靠龐大的科技型中小企業(yè)逐漸承擔起吸納就業(yè)基地的重要角色。2009年，高新區(qū)就業(yè)人口為815.3萬人，是2000年251.6萬人的3.2倍，相當于每年平均新增就業(yè)人口約63萬人，占當年大學畢業(yè)人數(shù)的1/10，不僅成為高層次人才聚集的載體，更是社會就業(yè)的吸納源，也是人才培育的孵化器。

國家高新區(qū)自創(chuàng)立起，雖然在土地、稅收等方面得到國家政策的大力支持，但是，不可否認的是，在其發(fā)展階段，國家對高新區(qū)幾乎沒有直接的財政投入。在這種條件下，國家高新區(qū)通過市場化改革、制度創(chuàng)新和社會化融資，逐步走出了一條“自我發(fā)展、自我積累、自我再發(fā)展”的創(chuàng)建道路。江澤民總書記曾經(jīng)指出，20世紀在科技產(chǎn)業(yè)化方面最重要的創(chuàng)舉是興辦科技工業(yè)園區(qū)。這種產(chǎn)業(yè)發(fā)展與科技活動的結合，解決了科技與經(jīng)濟相脫離的難題，使人類的發(fā)明或發(fā)現(xiàn)能夠被暢通地轉移到產(chǎn)業(yè)領域，實現(xiàn)其經(jīng)濟效益和社會效益。能夠走出這樣一條道路，離不開國家高新區(qū)管委會行政職能向服務職能的轉化。大部分國家高新區(qū)，基本擺脫了過去完全行政化的職能，按照“小政府、大服務”的思路，構建了“一站式、一條龍、全方位”的政務體系，引導銀行、稅務、工商、海關等在區(qū)內(nèi)設立分支機構，建立健全人才市場、勞務市場、會計師事務所、資產(chǎn)評估所、擔保公司等中介服務機構，為企業(yè)發(fā)展提供了全方面的服務體系。

然而，由于缺乏自上而下的統(tǒng)一指導和主管部門引導手段單一等原因，目前部分高新區(qū)的體制管理有回歸“行政化”的趨勢，從而對形成專業(yè)化的服務能力、探索新興的發(fā)展路徑、開展體制機制創(chuàng)新等產(chǎn)生諸多不利影響。通過建設高新區(qū)促進高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在中國本身就沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗借鑒，需要以持之以恒的精神開展自我突破、自我探索。推動科技與經(jīng)濟相結合是一個永恒的話題，在當前全球經(jīng)濟一體化的背景下，其很可能還需要與金融、教育等功能相結合，成為一個極具挑戰(zhàn)性的課題。如果高新區(qū)舊體制回歸，必然按照已有的行政化模式運行，則高新區(qū)管委會既沒有動力積極學習開展探索工作，更沒有膽量去不斷地實現(xiàn)創(chuàng)新突破，也就不可能擔負起新的使命。因此，系統(tǒng)化認識高新區(qū)的制度環(huán)境，盡快建立起相對統(tǒng)一的指導思想，形成以能力建設為核心、上下互動的管理體制，就成為當前科技主管部門研究的重點課題。

6 新時期國家需求下的導向建議

當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展正經(jīng)歷著本世紀以來最嚴峻的挑戰(zhàn)：國際貿(mào)易封鎖難以突破、自主創(chuàng)新的需求日益迫切、創(chuàng)新體系建設有待完善、企業(yè)成長能力需要加快等等。正如世界銀行與國際貨幣基金組織在2009年4月發(fā)表的《全球監(jiān)測報告》中所指出的，自2008年以來世界經(jīng)濟明顯惡化，金融危機可能演變成人類和發(fā)展的危機，全球正面臨前所未有的經(jīng)濟危機，個別國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展甚至面臨著崩潰。

全球金融危機和近些年的國際經(jīng)濟爭端給我國企業(yè)造成了巨大損失，這再次證明，培育新型高端產(chǎn)業(yè)、突破國際技術鎖定、加快產(chǎn)業(yè)價值升級、加速全球能源布局、提升國際金融話語權、應對全球糧食危機以及引進和培養(yǎng)國際創(chuàng)新人才等，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟實現(xiàn)國際化的必修之課，這也是國家高新區(qū)新時期肩負新使命的決定因素。

為此，新時期國家高新區(qū)的發(fā)展，首先要突破當前面臨的6大問題：（1）國家與地方政府所賦予的高新區(qū)發(fā)展目標導向不一致；（2）國家向高新區(qū)配置資源的能力明顯不足；（3）高新區(qū)的法律地位與體制改革方向尚不明晰；（4）高新區(qū)市場化組織建設和服務能力較弱，尚難以彌補政府與市場間的功能缺位；（5）國家高新區(qū)全國布局有待與區(qū)域發(fā)展相結合，實現(xiàn)進一步空間優(yōu)化；（6）在國家層次，高新區(qū)主管部門內(nèi)部職能需要協(xié)同和優(yōu)化。然后，以“發(fā)展高科技，引領新經(jīng)濟”為旗幟，圍繞高新區(qū)，打造引領中國經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的“創(chuàng)新經(jīng)濟體”（簡稱“五位一體”）——即成為促進知識創(chuàng)造、流動和價值快速實現(xiàn)的制度創(chuàng)新示范區(qū)（制度示范）；成為推動科技進步、引領產(chǎn)業(yè)技術突破和增強自主創(chuàng)新能力的技術創(chuàng)新先行區(qū)（技術極）；成為引領新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)崛起和高科技產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的經(jīng)濟增長先導區(qū)（增長極）；成為融科技教育、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)保、城市建設等功能為一體的現(xiàn)代文明新城區(qū)（創(chuàng)新極）；成為走向國際、實現(xiàn)開放創(chuàng)新、多民族人群和多元文化共存的全球化運作功能區(qū)（全球化）。

圖4 中關村科技園區(qū)管理委員會傳達溫總理在中關村科技園區(qū)調研時的重要講話精神

根據(jù)新的發(fā)展導向，首先建議恢復“國家火炬計劃管理辦公室”的組織與功能，在更高層次上，統(tǒng)籌協(xié)調國家高新區(qū)的主管工作，積極樹立國家高新區(qū)新時期的發(fā)展旗幟，并以高新區(qū)為核心載體，健全全國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境的建設工作；第二，結合國家數(shù)十個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的審批，進一步優(yōu)化國家高新區(qū)的優(yōu)化布局，特別是對創(chuàng)新需求比較旺盛的地區(qū)，譬如山東的西部地區(qū)、資源性城市轉型壓力較大的區(qū)域、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)急需升級的城市等，適當增加國家高新區(qū)的數(shù)量，同時，進一步支持科技部火炬中心推進 “園區(qū)分類管理指導”的工作；第三，針對國家高新區(qū)當前 “回歸行政體制”的管理趨勢，充分發(fā)揮胡錦濤總書記在深圳改革開放30周年時強調的“勇于變革、勇于創(chuàng)新，永不僵化、永不停滯”的改革精神，研究制定高新區(qū)體制機制創(chuàng)新的指導原則，進一步提升園區(qū)管理機構的學習能力、服務能力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力；第四，圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)和經(jīng)濟增長方式轉變，進一步完善國家高新區(qū)在產(chǎn)學研合作、科技資源共享、信用社會建立、國際創(chuàng)新網(wǎng)絡、科技金融創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)鏈競爭以及高端人才引進等方面的功能性政策。

1寧越敏.世界著名高科技園區(qū)的營運和發(fā)展.世界地理研究，2002（3）：1-7.

2王勝光，劉會武等．國家高新區(qū)評價方案與研究報告．中國科學院科技政策與管理科學研究所，2006,9.

3李巍等．戰(zhàn)略環(huán)境影響評價研究.環(huán)境科學進展，1995，3(3)：1-2.

4科技部火炬中心.國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)十年發(fā)展數(shù)據(jù)報告（1991—2000）.北京：科學技術文獻出版社，2001：73.

5科技部火炬中心.國家高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)展報告，2001—2009年.

AbstractSince the end of the 1980s,the State Department has made public a series of taxation,finance,land and talented person favoring policies to support the national high-tech industry development zones.Nowadays，20 years later,as a result of policies promoting,have these zones completed the mission"developing high technology and realizing industrialization"?How about the contributions to the development of China's economy, and where is the future development goal orientation of the national high-tech industry development zones during the post-economic crisis?With these questions,this paper,from the policy evaluation perspective,analyzes its contribution to construction of the national innovation system,economic growth,social development and institutional innovations and the extent of realizing the goal.Finally,some new issues about the new demands and guiding suggestions are proposed for high-tech zones in the future combined with global economic integration and social development and changes.

Keywordshigh-tech industrial development zones,policy evaluation,historical contribution and problems, proposals

劉會武 中國科學院科技政策與管理科學助理研究員，1973年出生。主要從事科技園區(qū)、創(chuàng)新政策、中小企業(yè)等方面研究，發(fā)表各類文章20余篇。E-mail:hwliu@casipm.ac.cn

王樹海 女，中國高新區(qū)協(xié)會副秘書長，原科技部火炬中心政策調研與統(tǒng)計處處長，高級工程師。澳門國際公開大學碩士研究生。E-mail:wangsh@ctp.cn

Policy Evaluation of High-tech Industrial Development Zones and Proposals for Development

Liu huiwu1Wang shuhai2
(1 Institute of Policy and Management,CAS 100190 Beijing) (2 Torch High Technology Industry Development Center 100045 Beijing)

10.3969/j.issn.1000-3045.2010.05.004

*修改稿收到日期：2010年9月9日