2009年徐州市基本公共衛(wèi)生服務項目實施效果分析*

郝玉剛 肖 力 連 潔 郭成杰 陳昌峰 張洪永

基本衛(wèi)生服務的概念最早源于Winslow于1952年提出的改善健康的5大公共衛(wèi)生干預措施[1]。近年來，徐州市結合當?shù)貙嶋H，開展了基本公共衛(wèi)生服務逐步均等化創(chuàng)新探索。2009年，當?shù)卣雠_了《關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的實施意見》，按人均15元標準在全市全面實施9大類22項基本公共衛(wèi)生服務項目。隨著醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作的不斷深入，對基本公共衛(wèi)生服務項目實施效果進行評估十分必要。

1 資料與方法

1.1 對象

徐州市基本公共衛(wèi)生服務項目政策制定機構、實施機構、基本公共衛(wèi)生服務提供者和使用者。

1.2 資料來源

各級政府、行政部門文件，項目管理部門和醫(yī)療衛(wèi)生單位資料，項目年度報表，傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件、慢性非傳染病、結核病、艾滋病、瘧疾、婦幼管理等年度報表。

1.3 方法

收集全市實施基本公共衛(wèi)生服務項目相關資料，采用定性研究與定量研究的方法，對全市實施基本公共衛(wèi)生服務項目的效果進行分析評估研究。

2 結果

2.1 實施條件

建立覆蓋全民的基本公共衛(wèi)生服務需要一些基本前提條件，其中經濟發(fā)展水平是基礎，徐州市2008年全年生產總值超2000億，人均GDP3000多美元。徐州市2009年基本公共衛(wèi)生服務項目主要按人均15元標準，由省、市、縣三級財政共同負擔的方式進行籌資，共籌資12775.8萬元,實行以籌定支，采用購買服務的方式，劃撥至鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院（社區(qū)衛(wèi)生服務中心）和村衛(wèi)生室（社區(qū)衛(wèi)生服務站）。

徐州市根據省衛(wèi)生廳、財政廳、人口和計劃生育委員會《關于促進基本公共衛(wèi)生服務逐步均等化的實施意見》[2]，制定下發(fā)了九大類22項工作內容[3]；還專門制定加強項目專項資金專賬管理文件，要求各地基層醫(yī)療衛(wèi)生服務機構及預防保健部門，統(tǒng)一建立項目資金財務支出專賬和財務支出輔助臺帳。對所接收的項目專項補助資金，統(tǒng)一在“財政補助收入”總賬科目下，分工作經費、勞務費、設備購置費3個科目進行核算。

2.2 項目效果

2.2.1 居民健康檔案建立情況,見表1。

表1顯示:2009年徐州市60歲以上老年人建檔率，城市地區(qū)、農村地區(qū)分別為46.62%和59.44%，農村地區(qū)達≥50%的政策目標，城市地區(qū)未達≥80%政策目標； 2009年徐州市健康檔案計算機動態(tài)管理率，城市地區(qū)、農村地區(qū)健康檔案計算機動態(tài)管理率分別為93.43%和89.21%，均超≥80%的政策目標。

表1 徐州市2009年居民健康檔案建立情況

2.2.2 徐州市2009年傳染病防治情況,見表2。

表2顯示：2009年徐州市突發(fā)公共衛(wèi)生事件和傳染病登記報告及時率，城市地區(qū)、農村地區(qū)均為100%，并能協(xié)助專業(yè)機構開展疫點處理，排查密切接觸者，留觀隨訪，指導病家落實消毒預防等措施；徐州各地能夠結合當?shù)厝巳禾攸c，積極開展結核病、艾滋病等重點傳染病防治的健康知識宣傳，并在專業(yè)機構指導下開展咨詢服務,但工作開展不充分；各地基層衛(wèi)生單位配合專業(yè)機構對轄區(qū)內的非住院結核病人、艾滋病病人、瘧疾病人進行規(guī)范化治療管理，做到送藥到手、看服到口，做好治療記錄；各地基層衛(wèi)生單位積極協(xié)助專業(yè)公共衛(wèi)生機構對轄區(qū)內食品安全、生活飲用水安全、職業(yè)衛(wèi)生及公共場所衛(wèi)生進行監(jiān)督，收集并報告食品安全、生活飲用水安全等相關信息。

2.3 徐州市2009年慢性病管理情況,見表3。

表3顯示：2009年徐州各地對確診的高血壓、糖尿病等慢性病人群積極開展登記和隨訪管理；高血壓患者的規(guī)范化管理率，城市地區(qū)和農村地區(qū)分別為86.01%和90.23%；糖尿病患者的規(guī)范化管理率，城市地區(qū)和農村地區(qū)分別為90.34%和88.09%；

2.4 徐州市2009年9大項基本公共衛(wèi)生服務項目政策目標完成情況,見表4。

表4顯示：9大類22項基本公共衛(wèi)生服務內容完成情況與政策目標比較后,結合項目考核標準，工作效果經加權計算后，城市地區(qū)和農村地區(qū)分別為77.46分和89.2分。

3 討論

3.1 籌資情況

各級政府大力支持徐州市公共衛(wèi)生服務工作，項目經費主要由省、市、縣三級財政投入為主。這一籌資政策，與鮑勇等《中國城市社區(qū)衛(wèi)生服務現(xiàn)狀和可持續(xù)發(fā)展的策略》[4]中“公共衛(wèi)生服務是社會公益性事業(yè)，政府應通過對公共衛(wèi)生服務機構的投入來體現(xiàn)政府承擔公共衛(wèi)生服務的責任”的提法一致。徐州市通過對承擔基本公共衛(wèi)生服務機構進行績效量化考核后，確定對其財政投入資金數(shù)量，這在一定程度上可以調動基層服務機構開展基本公共衛(wèi)生服務的積極性，激勵其不斷提高服務質量，也為財政科學投入和經費合理分配提供標準和依據。通過1年的實施情況顯示，籌資機制已經建立，經費使用規(guī)范，監(jiān)管措施到位。

表2 徐州市2009年傳染病防治情況

表3 徐州市2009年慢性病管理情況

3.2 基本公共衛(wèi)生服務開展情況

3.2.1 基本公共衛(wèi)生服務功能得到體現(xiàn)，逐漸呈現(xiàn)出基層醫(yī)療衛(wèi)生機構服務的優(yōu)勢。分析結果顯示：九大類22項服務項目內容中，健康檔案動態(tài)管理、健康教育講座、一類疫苗全程接種、強化接種、群體性

接種、疑似異常反應報告處理、傳染病登記報告、疫點處理、傳染病防治咨詢服務、結核病治療管理、艾滋病治療管理、瘧疾治療管理、兒童保健手冊建立、孕產婦保健手冊建立、重性精神疾病病人登記管理工作開展相當充分，其開展率均超政策目標；新生兒訪視、兒童系統(tǒng)管理、高危孕產婦管理、產后訪視、高血壓規(guī)范管理、糖尿病規(guī)范管理、門診首診測血壓工作開展較充分，其開展率也都接近政策目標；而健康檔案建立、宣傳欄更新、健康知識入戶宣傳、老年保健、重性精神疾病病人治療隨訪和康復指導相對較差，其開展率分別為56.93%、4.09次/年、33.08%、14.09%、83.91%，工作開展較政策目標有較大差距。

表4 徐州市2009年9大項基本公共衛(wèi)生服務項目政策目標完成情況

3.2.2 基層醫(yī)療衛(wèi)生單位的服務重要性日益明顯，總體發(fā)展趨勢良好。分析結果顯示，基層醫(yī)療衛(wèi)生單位在計劃免疫、傳染病管理、慢性病管理上，工作開展充分，成效也較顯著?？梢苑从吵龌鶎有l(wèi)生服務機構在廣大居民的健康保健中發(fā)揮著越來越重要的作用，承擔起了廣大群眾健康教育服務、疾病預防、保健服務、康復服務等職能。這也從一個側面反映了居民對基本公共衛(wèi)生服務有需求，基層衛(wèi)生服務機構在公共衛(wèi)生服務工作中具有潛在的發(fā)展空間。

3.2.3 城市地區(qū)基本公共衛(wèi)生服務落后于農村地區(qū)。調查結果顯示：城市地區(qū)和農村地區(qū)項目工作總體評分分別為77.46分和89.2分, 城市地區(qū)主要在居民健康檔案建立、新生兒訪視、產后訪視、慢性病管理、重性精神疾病病人治療管理等方面落后于農村地區(qū)。

3.3 存在問題

3.3.1 基層機構基礎設施條件較差，工作開展不平衡，個別項目開展困難。由于基層衛(wèi)生服務機構公共衛(wèi)生業(yè)務用房不到位，服務設備缺乏[5]，無法滿足項目工作開展的需要，項目工作的覆蓋面存在不足，不能完全達到項目九個方面內容的整體要求[6]，部分地區(qū)存在較大差距。居民健康檔案建檔率偏低；慢性病人系統(tǒng)管理資料不完整，管理措施不到位；婦幼保健工作水平參差不齊，圍產期保健、體弱兒篩查工作質量不高。

3.3.2 項目資金安排不足，撥付不及時。目前我國在財政體制構建中只明確中央和省級政府之間的轉移支付制度，省和省級以下的轉移支付制度則尚未完全建立，省、市級政府對縣、鄉(xiāng)政府的轉移支付普遍不足，并在上級轉移支付款的使用中偏重城市利益，存在事權下移、財權上收的情況，基層政府很難從中受益[7]，這就使得基層政府缺乏足夠的財力提供當?shù)毓卜?。徐州市基本公共衛(wèi)生服務籌資有明顯的多層次性，主要由省、市、縣多級提供，存在項目資金安排不足、撥付不及時、配套資金不到位，甚至個別地區(qū)存在擠占挪用的問題，在很大程度上挫傷了基層公共衛(wèi)生工作者的積極性；同時，部分地區(qū)和單位在資金管理和使用環(huán)節(jié)存在較大問題，影響到基本公共衛(wèi)生服務項目的長遠發(fā)展。

3.3.3 公共衛(wèi)生隊伍人員素質相對偏低，服務水平不高。全市基層醫(yī)療衛(wèi)生單位普遍存在防保人員和臨床醫(yī)護人員整體學歷和業(yè)務素質不高、公共衛(wèi)生服務人員數(shù)量不足和人員流動更換頻繁、人員結構不合理、實踐技能不全面、團隊服務意識不強等問題，造成業(yè)務人員服務水平不高、機構服務功能不全的狀況。

3.3.4 居民參與和配合程度不足。由于社會宣傳力度不足，城鄉(xiāng)居民尚不完全了解基本公共衛(wèi)生服務項目的內容項目，不能完全參與和配合項目工作。

3.3.5 項目管理信息化程度不高?；竟残l(wèi)生服務工作目前尚未建立網絡管理系統(tǒng)，居民健康檔案格式與標準、慢性病管理系統(tǒng)尚未統(tǒng)一，各地、各單位擔心目前建立的居民健康檔案和慢性病管理資料與今后國家、省的要求不一致，造成重復勞動與無效勞動的問題。

徐州市基本公共衛(wèi)生服務項目的實施與新醫(yī)改政策以及各級政府要求一致,項目資金以各級政府財政投入為主，進一步體現(xiàn)了政府的公共衛(wèi)生職責[8]；通過合理安排和使用基本公共衛(wèi)生服務項目專項資金，明確了服務的購買方式，合理地解決了公共衛(wèi)生與預防保健的補償機制，極大地調動了基層防保人員的工作積極性，確保了公共衛(wèi)生服務網絡體系的正常運行；進一步明確了基層公共衛(wèi)生的工作職責，解決了長期困惑基層防保人員 “干什么”、“怎么干”的問題，基本公共衛(wèi)生服務不再是“模糊概念”；基本公共衛(wèi)生服務項目實施效果顯著，促進了基本公共衛(wèi)生服務進一步普及，提高了基本醫(yī)療衛(wèi)生服務可及性, 提高了全市人民健康水平；在指標體系、政策目標和項目報表等方面需要調整，項目制度建設、資金管理、督促考核方面仍需加強。通過效果分析，建議政府在以后實施基本公共衛(wèi)生服務項目中，加強項目的考核和管理，充分發(fā)揮項目資金的使用效率，為廣大群眾提供安全、優(yōu)質、高效、便捷的公共衛(wèi)生服務。

[1]Winslow CE. Man and epidemics.Princeton, New Jersey, 1952:33-51.

[2]江蘇省衛(wèi)生廳、財政廳、計生委.關于促進基本公共衛(wèi)生服務逐步均等化的實施意見[R].南京, 2009.

[3]徐州市衛(wèi)生局、市財政局、市計生委.關于促進基本公共衛(wèi)生服務逐步均等化的實施意見[R].徐州,2009.

[4]鮑勇,龔幼龍,顧杏元.中國城市社區(qū)衛(wèi)生服務現(xiàn)狀和可持續(xù)發(fā)展的策略[J].中國衛(wèi)生經濟,1999,18(10):24-27.

[5]郭愛民,王亞東,李春雨，等.全國社區(qū)衛(wèi)生服務現(xiàn)狀調查一采用秩和比法評價我國社區(qū)衛(wèi)生服務站的服務功能[J].中國全科醫(yī)學,2005,8(23):1918-1919.

[6]劉寶,胡善聯(lián),徐海霞.基本公共衛(wèi)生服務均等化指標體系研究[J].中國衛(wèi)生政策研究,2009,2(6):13-17.

[7]黃錄惠,湯少梁.江蘇省城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務均等化的實證研究[J].醫(yī)學信息,2010,23(3):1-2.

[8]斯貴強.社區(qū)衛(wèi)生服務作為公共產品向社區(qū)居民提供 [J].中國病案,2010,11(6):62-63.