加強(qiáng)上海市優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)修繕管理的幾點(diǎn)思考

■ 蔡樂剛 Cai Legang 陳 洋 Chen Yang

0 前言

上海市已經(jīng)公布了4批共632處優(yōu)秀歷史建筑，其中屬市級(jí)文物保護(hù)單位的有61處(第一批)，屬優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)的有571處(第二、三、四批)，其中有一處包括多幢單體建筑，因此整個(gè)保護(hù)范圍涉及2 138幢房屋。上海市優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)管理的主要依據(jù)是《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》（以下稱《保護(hù)條例》）。該條例自2003年1月1日起施行，實(shí)施至今已有7年多的歷程，其間上海的歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)工作取得了豐厚的成績。這與其在制度保障上所起的作用密不可分。

上海市優(yōu)秀歷史建筑大多建于上世紀(jì)初，目前仍發(fā)揮著巨大的作用，經(jīng)歷近百年的使用，部分建筑出現(xiàn)一定程度的損壞，優(yōu)秀歷史建筑修繕改造行為日益增多，而其與保護(hù)管理的沖突逐步顯現(xiàn)，為更好地保護(hù)和利用好優(yōu)秀歷史建筑，在《保護(hù)條例》制度保障下，加強(qiáng)優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)性修繕保護(hù)管理的重要性不言而喻。

1 優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)修繕管理現(xiàn)狀

目前，上海市優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)修繕管理工作分為3個(gè)階段進(jìn)行。

（1）修繕改造實(shí)施準(zhǔn)備階段。由業(yè)主或其授權(quán)人提出修繕或改造的申請，并報(bào)送市房管局申請修繕改造立項(xiàng)；市房管局根據(jù)修繕改造申請?zhí)岢隽㈨?xiàng)告知單，告知相關(guān)保護(hù)注意事項(xiàng)；業(yè)主或授權(quán)人委托有資質(zhì)的房屋質(zhì)量檢測單位和修繕設(shè)計(jì)單位對房屋進(jìn)行綜合質(zhì)量檢測和修繕改造方案設(shè)計(jì)，待設(shè)計(jì)方案成熟后由市房管局組織專家對方案進(jìn)行評(píng)審。方案評(píng)審?fù)ㄟ^并完善后報(bào)送市房管局，市房管局出具修繕改造實(shí)施批復(fù)。

（2）修繕改造實(shí)施階段。由業(yè)主或其授權(quán)人委托具備相關(guān)修繕改造施工資質(zhì)的單位按報(bào)送的修繕改造方案，對優(yōu)秀歷史建筑進(jìn)行修繕改造施工。該過程中市區(qū)兩級(jí)房管部門會(huì)不定期地對施工工地進(jìn)行抽查。抽查的主要內(nèi)容為是否按設(shè)計(jì)方案施工，是否存在違反保護(hù)原則的現(xiàn)象，同時(shí)，街道房管辦按正常巡查日程對施工工地進(jìn)行日常巡查。

（3）竣工驗(yàn)收階段。由業(yè)主或其授權(quán)人向市房管局提出竣工驗(yàn)收申請，由市房管局組織專家對優(yōu)秀歷史建筑的修繕改造進(jìn)行驗(yàn)收。待業(yè)主或其授權(quán)人組織相關(guān)單位對驗(yàn)收過程中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改后，將竣工資料報(bào)送市房管局存檔管理。

2 優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)修繕管理問題分析

從上述管理的3個(gè)階段可以看出，目前的修繕改造管理主要存在以下幾個(gè)問題：

（1）修繕改造實(shí)施的主體為優(yōu)秀歷史建筑的業(yè)主或其授權(quán)人，也就是說，修繕改造的資金主要來源于業(yè)主或其授權(quán)人，優(yōu)秀歷史建筑主管部門無資金支持，由此帶來兩個(gè)問題，其一為優(yōu)秀歷史建筑的修繕改造較一般建筑增加了行政審批程序，前期準(zhǔn)備時(shí)間較長且過程復(fù)雜，導(dǎo)致部分業(yè)主或其授權(quán)人避開管理程序擅自進(jìn)行修繕改造，對優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)造成危害；其二為大量的優(yōu)秀歷史建筑無維修資金，長年得不到正常的維修保養(yǎng)，造成優(yōu)秀歷史建筑的損壞。目前上海市大量的優(yōu)秀歷史建筑如石庫門建筑，建造年代久遠(yuǎn)，且基本無維修基金，長年失修，損壞嚴(yán)重。

（2）修繕改造管理頭重腳輕，重方案輕實(shí)施。在目前的修繕改造管理中，前期的程序較為完善，對修繕改造申請、房屋質(zhì)量檢測、修繕改造方案均有嚴(yán)格的管理措施甚至是專家評(píng)審會(huì)，而施工過程中的監(jiān)管缺失。由此造成對修繕改造實(shí)施前的內(nèi)容審查嚴(yán)格，業(yè)主或其授權(quán)人可以避開保護(hù)要求嚴(yán)格的改造內(nèi)容，待方案評(píng)審?fù)ㄟ^并拿到實(shí)施許可后即不按方案和保護(hù)原則進(jìn)行施工，而是私自按自己的想法進(jìn)行改造施工，從而造成對優(yōu)秀歷史建筑的破壞。

（3）竣工驗(yàn)收制度不完善。目前的行政管理上對修繕改造竣工驗(yàn)收尚未有明確的竣工驗(yàn)收制度，僅依靠個(gè)別管理者根據(jù)自身的專業(yè)知識(shí)組織對優(yōu)秀歷史建筑的修繕和改造工程進(jìn)行竣工驗(yàn)收，并不是全面的竣工驗(yàn)收，僅針對部分工程、部分內(nèi)容如歷史風(fēng)貌等進(jìn)行驗(yàn)收，從而導(dǎo)致有失偏頗，不能做到全面兼顧。

（4）資料歸檔制度未建立。優(yōu)秀歷史建筑修繕改造是一項(xiàng)龐雜的工程。一個(gè)修繕改造工程項(xiàng)目資金動(dòng)則幾百萬上千萬，從修繕改造立項(xiàng)申請到最終竣工驗(yàn)收，過程中的文件資料如原設(shè)計(jì)圖紙資料、房屋質(zhì)量檢測報(bào)告、房屋修繕設(shè)計(jì)方案、施工組織設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)變更單、修繕施工日志、竣工驗(yàn)收資料等對于每處優(yōu)秀歷史建筑來講，都是不可或缺的，有必要對其進(jìn)行存檔管理，并可作為下次修繕改造的依據(jù)。然而目前，各級(jí)房屋主管部門尚未形成獨(dú)立的優(yōu)秀歷史建筑資料管理系統(tǒng)，市房管局和部分區(qū)房管局有檔案館，但未針對優(yōu)秀歷史建筑組成獨(dú)立的系統(tǒng)，資料的查閱和調(diào)閱更是不便，對后期的保護(hù)管理和修繕改造都未形成有力的支持。

3 優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)修繕管理優(yōu)化方法初探

針對目前修繕改造管理尚存的主要問題，政府管理部門有必要對其進(jìn)行優(yōu)化，建立更科學(xué)、更有效的修繕改造管理機(jī)制。

3.1 建立優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)專項(xiàng)資金

《保護(hù)條例》第五條和第六條對歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)資金的設(shè)立及籌集渠道進(jìn)行了規(guī)定。設(shè)立保護(hù)專項(xiàng)資金后，可以根據(jù)上海市優(yōu)秀歷史建筑的總量及每年修繕改造的比例，設(shè)定支持修繕和改造的分項(xiàng)資金，由此鼓勵(lì)每一處優(yōu)秀歷史建筑的修繕和改造均通過保護(hù)管理程序進(jìn)行正常的申報(bào)、實(shí)施和管理，對達(dá)到保護(hù)管理要求的修繕改造項(xiàng)目予以資金支持，用于更好地修繕和保護(hù)好每一處修繕和改造的優(yōu)秀歷史建筑。

該分項(xiàng)資金可以在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段和竣工驗(yàn)收后分批撥付，某一個(gè)環(huán)節(jié)未達(dá)到保護(hù)要求，即可終止資金支持。優(yōu)點(diǎn)是可鼓勵(lì)業(yè)主或其授權(quán)人嚴(yán)格按保護(hù)管理程序和原則實(shí)施，并可最大程度地支持每處修繕和改造的優(yōu)秀歷史建筑，每筆資金支持理論上均可用于修繕改造項(xiàng)目中；缺點(diǎn)是在未竣工驗(yàn)收前，分期支持的每一筆資金均有可能因施工過程中某一次違反保護(hù)原則的修繕而泡湯，風(fēng)險(xiǎn)較大。

當(dāng)然，也可考慮在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)告知業(yè)主或其授權(quán)人，嚴(yán)格按保護(hù)原則實(shí)施修繕和改造并順利通過竣工驗(yàn)收，可以得到政府的資金獎(jiǎng)勵(lì)。優(yōu)點(diǎn)是資金風(fēng)險(xiǎn)小，對實(shí)施主體也能起到鼓勵(lì)作用；缺點(diǎn)是該筆分項(xiàng)資金未投入該項(xiàng)目的修繕改造中，完全成為了鼓勵(lì)實(shí)施主體按保護(hù)原則和要求進(jìn)行修繕改造的激勵(lì)措施。

3.2 優(yōu)化修繕改造的行政審批程序

如前所述，目前優(yōu)秀歷史建筑修繕改造的行政審批主體為市房管局，審批主要集中在第一階段，對第二和第三階段沒有涉及，因此，為綜合全面的對每處優(yōu)秀歷史建筑的修繕改造進(jìn)行管理，有必要對目前涉及優(yōu)秀歷史建筑修繕改造的行政審批程序進(jìn)行優(yōu)化。

根據(jù)目前既有的行政審批程序，主體依然為市房管局，但可以考慮將第一階段行政審批簡化，增加第二階段和第三階段的監(jiān)控。具體來講，在第一階段，將修繕改造的立項(xiàng)告知程序簡化，僅對修繕改造實(shí)施方案進(jìn)行審批；在第二階段，為修繕改造實(shí)施階段，應(yīng)加強(qiáng)對施工過程的監(jiān)管，但不涉及行政審批；第三階段為竣工驗(yàn)收階段，是整個(gè)修繕改造過程的關(guān)鍵，應(yīng)根據(jù)第一階段的修繕改造施工方案、第二階段修繕改造施工監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題及整改情況，并結(jié)合施工單位編制的修繕改造竣工驗(yàn)收資料，市房管局組織專家進(jìn)行竣工驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收專家意見，在此基礎(chǔ)上，由業(yè)主或其授權(quán)人向市房管局提交完整的竣工資料，報(bào)送市房管局行政審批窗口，并提出竣工驗(yàn)收申請，市房管局根據(jù)竣工驗(yàn)收專家意見及其整改情況，出具竣工驗(yàn)收批復(fù)。

筆者提出的竣工驗(yàn)收批復(fù)行政審批程序，是對目前審批程序的完善和補(bǔ)充。目前的審批程序僅對實(shí)施方案進(jìn)行批復(fù)，而實(shí)施過程及實(shí)施結(jié)果不在掌控之中，僅依靠日常巡查及不定期檢查對實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督，容易導(dǎo)致實(shí)施過程及實(shí)施結(jié)果與當(dāng)初批復(fù)的實(shí)施方案相出入，甚至違背保護(hù)原則的修繕改造出現(xiàn)；增加了竣工驗(yàn)收批復(fù)流程后，可以更好地對實(shí)施過程及實(shí)施結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，預(yù)防施工過程中不符合原設(shè)計(jì)方案和不符合保護(hù)原則的修繕改造情況出現(xiàn)，防止修繕改造施工造成的損壞優(yōu)秀歷史建筑的現(xiàn)象發(fā)生，從而更好地保護(hù)好、利用好優(yōu)秀歷史建筑。并且在增加該項(xiàng)行政審批程序后，有利于每一次、每一處優(yōu)秀歷史建筑的修繕資料檔案的管理和備份，做到每一處優(yōu)秀歷史建筑、每一次修繕改造都有完整的檔案資料，做到有據(jù)可循。

3.3 制定修繕改造技術(shù)規(guī)程

目前，上海市優(yōu)秀歷史建筑修繕改造依據(jù)的主要技術(shù)規(guī)程有《房屋質(zhì)量檢測規(guī)程》（DG/TJ08-79-2008）、《優(yōu)秀歷史建筑修繕技術(shù)規(guī)程》（DGJ08-108-2004）。

在對優(yōu)秀歷史建筑進(jìn)行修繕改造前，應(yīng)對其進(jìn)行房屋質(zhì)量綜合檢測，作為修繕改造設(shè)計(jì)的依據(jù)。關(guān)于優(yōu)秀歷史建筑的房屋質(zhì)量檢測，上海市尚無正式的規(guī)程或規(guī)范，僅有2006年《上海市優(yōu)秀歷史建筑檢測與評(píng)定指南》（試行），而已有的《房屋質(zhì)量檢測規(guī)程》（DG/TJ08-79-2008），對上海市優(yōu)秀歷史建筑房屋質(zhì)量綜合檢測的要求和措施比較概括，尚未體現(xiàn)出優(yōu)秀歷史建筑的特點(diǎn)，因此有必要制定上海市優(yōu)秀歷史建筑的綜合檢測規(guī)程，作為優(yōu)秀歷史建筑檢測的依據(jù)。

目前優(yōu)秀歷史建筑的綜合檢測，主要側(cè)重點(diǎn)是調(diào)查清楚房屋的建筑平立面及剖面、結(jié)構(gòu)體系、構(gòu)件截面尺寸、材料強(qiáng)度及承載力等方面，對優(yōu)秀歷史建筑的歷史性和藝術(shù)性的調(diào)查和評(píng)價(jià)比較缺乏，尤其對優(yōu)秀歷史建筑的歷史人文價(jià)值挖掘尚顯薄弱，因此，在優(yōu)秀歷史建筑房屋質(zhì)量綜合檢測規(guī)程的修訂中，應(yīng)增加該部分的內(nèi)容，使檢測報(bào)告在歷史性、藝術(shù)性和科學(xué)性三方面都得到體現(xiàn)。

作為我國首部優(yōu)秀歷史建筑修繕的技術(shù)規(guī)程《優(yōu)秀歷史建筑修繕技術(shù)規(guī)程》（DGJ08-108-2004）自2004年3月1日實(shí)施以來，對上海市優(yōu)秀歷史建筑的修繕提供了重要的支持。該規(guī)程主要針對屋面、墻（柱）飾面、墻面清洗、樓地面、雕飾、細(xì)木裝飾、油（涂）飾及設(shè)備等8個(gè)方面的修繕設(shè)計(jì)提出了具體的設(shè)計(jì)和施工要求，但對具體的修繕技術(shù)或施工方法尚未涉及，而作為地方規(guī)程或指南性質(zhì)的修繕工藝技術(shù)規(guī)則或修繕施工工藝規(guī)程尚未編制。

當(dāng)前，隨著上海市對各類優(yōu)秀歷史建筑的修繕改造，積累了相當(dāng)多的有價(jià)值的施工經(jīng)驗(yàn)，而且隨著一批批掌握傳統(tǒng)施工工藝和修繕工藝?yán)辖橙说哪隁q漸高，部分優(yōu)秀的施工工藝和修繕技術(shù)面臨失傳的危險(xiǎn)，為解決目前優(yōu)秀歷史建筑修繕中面臨的傳統(tǒng)修繕工藝缺失、大量應(yīng)用新材料和新技術(shù)的困境，有必要針對優(yōu)秀歷史建筑修繕改造的特殊性，編制適合上海市優(yōu)秀歷史建筑修繕改造的修繕技術(shù)和施工工藝規(guī)程，重點(diǎn)解決如清水磚墻、水磨石墻（地）面等傳統(tǒng)特色工藝的材料、施工工藝及方法等問題，為更好地保護(hù)好、修繕好優(yōu)秀歷史建筑服務(wù)。

3.4 加強(qiáng)修繕改造資質(zhì)管理

優(yōu)秀歷史建筑的修繕改造，不同于一般建筑的修繕改造，參與修繕改造設(shè)計(jì)、施工的企業(yè)，除需具備目前建設(shè)工程管理部門確定的企業(yè)資質(zhì)外，尚應(yīng)具備較強(qiáng)的歷史建筑保護(hù)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。對于一幢優(yōu)秀歷史建筑的修繕改造，可能改造只是整個(gè)工程的一部分甚至極少一部分，大量的工作是對原有建筑的修繕，而要做到修繕過程中不對優(yōu)秀歷史建筑造成損壞，需要設(shè)計(jì)單位的深入調(diào)查和詳細(xì)設(shè)計(jì)，需要施工單位在現(xiàn)場的細(xì)致判斷和施工，中間任何一個(gè)環(huán)節(jié)稍有偏差，將導(dǎo)致?lián)p壞優(yōu)秀歷史建筑的嚴(yán)重后果。因此，鑒于優(yōu)秀歷史建筑修繕改造施工的特殊要求，對參與優(yōu)秀歷史建筑修繕設(shè)計(jì)施工的企業(yè)應(yīng)實(shí)行準(zhǔn)入制度，對具備優(yōu)秀歷史建筑修繕改造設(shè)計(jì)和施工能力的單位頒發(fā)資質(zhì)，并對其進(jìn)行編冊管理。

符合優(yōu)秀歷史建筑修繕改造的設(shè)計(jì)和施工資質(zhì)的單位，應(yīng)具備硬件和軟件的綜合實(shí)力。硬件包括辦公場所、施工設(shè)備等，軟件主要指人員配備。對于硬件，應(yīng)組織專家對申請單位的辦公場所、施工設(shè)備等進(jìn)行考核；對于軟件，應(yīng)對設(shè)計(jì)人員、施工人員實(shí)行上崗證制度，可根據(jù)職責(zé)分工設(shè)置技術(shù)負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、設(shè)計(jì)員（施工員）等崗位，指定每個(gè)崗位需相應(yīng)的資格要求，初始資格要求應(yīng)通過考試的方式確定，后期應(yīng)定期參與專業(yè)培訓(xùn)和考核。

對具備優(yōu)秀歷史建筑修繕改造資質(zhì)的設(shè)計(jì)、施工的單位，還應(yīng)實(shí)行年審制度，組織專家對該單位的硬件、軟件及本年度的修繕改造設(shè)計(jì)、施工項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，對符合要求的單位繼續(xù)保留資質(zhì)，對不符合要求的單位予以取消資質(zhì)。這樣，通過這樣的資質(zhì)管理，可以達(dá)到提高優(yōu)秀歷史建筑修繕改造質(zhì)量的同時(shí)，培養(yǎng)一批優(yōu)秀歷史建筑修繕改造設(shè)計(jì)和施工方面的專業(yè)人才，更好地傳承和保護(hù)優(yōu)秀歷史建筑。

4 結(jié)語

上海市優(yōu)秀歷史建筑是上海市歷史文化的見證和傳承，保護(hù)好和利用好這些歷史文化遺產(chǎn)是每一個(gè)公民應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任。在《保護(hù)條例》規(guī)定的原則下，加強(qiáng)對對優(yōu)秀歷史建筑進(jìn)行保護(hù)性修繕改造管理，是對優(yōu)秀歷史建筑科學(xué)性、歷史性和藝術(shù)性的延續(xù)，是對人類優(yōu)秀文化遺產(chǎn)的繼承和發(fā)揚(yáng)。