轉(zhuǎn)移支付保障村政府基本服務(wù)均等化

◎ 河南省安陽縣農(nóng)技推廣中心 李改清

一、村級轉(zhuǎn)移支付的概念

轉(zhuǎn)移支付作為一個完整的名詞產(chǎn)生于現(xiàn)代西方國家，英文原意是資金的轉(zhuǎn)移。我們國家“轉(zhuǎn)移支付”的概念是在1993年11月，中共中央十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》一文中正式提出，我們稱的財政轉(zhuǎn)移支付是指政府間資金的相互轉(zhuǎn)移和再分配。一般特指相臨兩級政府間、上級政府對下級政府的財力援助與支持。是一種為實(shí)現(xiàn)國家宏觀調(diào)控，保障不同區(qū)域內(nèi)政府施政能力和居民生活基本平衡的政府間財力調(diào)配的一種形式，屬于財政再分配的范疇。

轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是糾正或調(diào)整地區(qū)間縱向和橫向間失衡，保證各級政府的財政收支平衡，最終實(shí)現(xiàn)全國各地的公共服務(wù)水平的均等化。這一目標(biāo)絕不等于要直接拉平各地生活水平，也不意味著要完全消除各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，而是要使各地方政府的基本服務(wù)能力達(dá)到均衡。

財政轉(zhuǎn)移支付的形式主要有一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，前者是指中央對地方轉(zhuǎn)移支付時對該項(xiàng)資金的用途沒有特定限制，地方政府可以根據(jù)自身需要自行支配；后者是指中央對地方轉(zhuǎn)移支付時對該項(xiàng)資金的用途有一定的條件限制，接受該資金的地方政府必須按照中央政府的要求使用資金，所以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付又稱專項(xiàng)撥款。

村級轉(zhuǎn)移支付是指取消農(nóng)業(yè)稅附加后，各級財政支付給村級的專門用于村級干部報酬、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、辦公經(jīng)費(fèi)等以保證村級組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的經(jīng)費(fèi)資金。在《村集體經(jīng)濟(jì)組織會計制度》中，將這部分資金列入“補(bǔ)助收入”科目進(jìn)行核算。由此可見，目前我國各級財政對村級的轉(zhuǎn)移支付僅限于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范疇。

二、村級轉(zhuǎn)移支付的作用

2004年以前，村級的收入主要依靠提留統(tǒng)籌、農(nóng)業(yè)稅附加及返還，但是2004年皇糧國稅取消后，農(nóng)業(yè)稅附加也隨之取消。村級收入因來源減少或消失，村干部報酬和辦公經(jīng)費(fèi)失去了保障，經(jīng)常出現(xiàn)拖欠村干部工資的情況，一定程度上影響了村干部工作的積極性。為保障村級工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，各級財政專門安排轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金，確保村級補(bǔ)助資金和村級自有資金能夠基本滿足村干部報酬、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、辦公經(jīng)費(fèi)等事項(xiàng)的需要。由此可見，村級轉(zhuǎn)移支付資金對于保障村級政府基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)農(nóng)村社會和諧與穩(wěn)定中發(fā)揮著十分重要的作用。

三、村級轉(zhuǎn)移支付資金的性質(zhì)與管理要求

村級轉(zhuǎn)移支付既然是各級財政撥付給村級的經(jīng)費(fèi)資金，其所有權(quán)當(dāng)然就歸村集體所有，村級對這部分資金就應(yīng)該有占有、使用、支配的權(quán)利。按中央對村級轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)行“鄉(xiāng)級管理，村級使用”的要求，確保?？顚Ｓ谩８骷夀r(nóng)經(jīng)和財政作為主管部門應(yīng)該共同監(jiān)督和管理其使用情況，嚴(yán)禁截留、平調(diào)、挪用這部分資金。安陽縣農(nóng)業(yè)局“農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理辦公室”負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本縣各財政所對村級轉(zhuǎn)移支付資金的分配和撥付到位情況，以預(yù)防各部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)平調(diào)或挪用該項(xiàng)資金，同時確保該項(xiàng)資金的及時到位和正確使用。

安陽縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不太均衡，部分行政村全年基本沒有收入來源，這些村級的最基本的開支全部依靠財政的轉(zhuǎn)移支付來應(yīng)付，這一專項(xiàng)資金對他們這些村來說可謂“雪中送炭”,非常及時和必要，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門對該項(xiàng)資金的分配與管理也是非常的嚴(yán)密。

四、村級轉(zhuǎn)移支付中存在的問題

（一）、轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模太小

目前財政對村級轉(zhuǎn)移支付僅限于村干部報酬、五保戶供養(yǎng)、辦公經(jīng)費(fèi)。對于村級公共衛(wèi)生、社會治安、村級道路、農(nóng)田水利、村民供水等基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的供給尚處于空白，致使村級的公益性事業(yè)因財力不足無法開展，而村級公共產(chǎn)品的嚴(yán)重匱乏也制約了村級經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，盡管我國財政轉(zhuǎn)移支付的總量在持續(xù)增長（1995年中央的各類轉(zhuǎn)移支付額為2530億元，2005已增長到11483億元，2009年增長到23955億元），但由于我國人口眾多、國土面積廣大，有限的轉(zhuǎn)移支付資金往往在下?lián)苓^程中發(fā)生“滲漏”，再加上我國有五級政府（中央、省、市、縣、鄉(xiāng)），雖然村委會行使基層政府的職能，但是卻沒有自己獨(dú)立的財政機(jī)構(gòu)，各級財政撥付給村級的轉(zhuǎn)移支付資金只能到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門，倘若鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難，那么最終到達(dá)村級的資金因時間的延誤，數(shù)量的滲漏，都會使村級的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模變小。

（二）轉(zhuǎn)移支付的形式、模式單一

我國財政轉(zhuǎn)移支付模式有三種：一是自上而下的縱向轉(zhuǎn)移，二是橫向轉(zhuǎn)移，三是縱橫交叉轉(zhuǎn)移，而目前中央和地方對村級的轉(zhuǎn)移支付僅限于縱向的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，橫向、縱橫交叉、一般轉(zhuǎn)移支付都還是空白，使得農(nóng)村基層政府提供基本服務(wù)的能力以及實(shí)現(xiàn)各地政府財力均等化的目標(biāo)受到了限制。因?yàn)閷ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付帶有專項(xiàng)性質(zhì)，到達(dá)村級后，村級無權(quán)靈活使用而必須專款專用，不能增加村級的自由支配財力。

（三）?？罘峙淙狈_性和透明性

由于縣對村級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法沒有公開或者公開性不夠高，各村對?？钍侨绾畏峙涞?，分配的標(biāo)準(zhǔn)是什么等都不十分清楚，只能從鄉(xiāng)財政所了解本村獲得了多少?？?，但不知應(yīng)分配多少，也不知道其他村應(yīng)分配多少實(shí)際獲得多少。由于村會計不清楚具體數(shù)額容易導(dǎo)致村級年初編制財務(wù)收支預(yù)算表時漏計或者無法統(tǒng)計該資金，不利于村級統(tǒng)籌安排預(yù)算支出。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政撥付資金不徹底，程序不規(guī)范

目前安陽縣21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所對村級的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金實(shí)行專戶存儲，每年由鄉(xiāng)財政所直接將村干部報酬撥付到村干部的工資卡上，然后由村會計直接將村干部報酬、報刊雜志、五保戶補(bǔ)助等報銷單據(jù)報送鄉(xiāng)財政所進(jìn)行列支。村級當(dāng)年的零星余額留存鄉(xiāng)財政所賬面并結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門對這部分資金完全失去參與分配和監(jiān)督管理的權(quán)利。因?yàn)檫@部分資金根本不經(jīng)過“三資”代理服務(wù)中心的代管資金賬戶。而這種模式的結(jié)果導(dǎo)致村級的收支被人為的分成兩部分，其中的一部分存放在鄉(xiāng)財政所，另一部分收支手續(xù)存放在“三資”代理服務(wù)中心，造成村級收支的不完整和不連續(xù)，村級賬面無法真實(shí)地完正地反映全年的財務(wù)收支全貌，特別是給村級的財務(wù)公開造成困憂。因?yàn)榘碴柨h全部實(shí)行了會計電算化，月末或季末由電腦自動生成的村級財務(wù)收支報表中并不包括在鄉(xiāng)財政所的那部分，如果按此底稿公開，勢必會引起群眾的誤解，認(rèn)為財務(wù)公開不真實(shí)不全面。如果將二者合而為一，又會造成村級公開的內(nèi)容與“三資“代理服務(wù)中心的公開底稿不一致，在每年由縣紀(jì)檢委、監(jiān)察、財政、農(nóng)業(yè)、民政部門聯(lián)合對村級村務(wù)財務(wù)公開檢查時如果發(fā)現(xiàn)這種情況是要扣分的，也是不允許的。如果鄉(xiāng)財政所能將這部分資金統(tǒng)一撥付到”三資’代理中心的代管資金賬戶上，由農(nóng)經(jīng)和財政部門共同參與分配和監(jiān)督管理，這樣村級的收支就會完整和連續(xù)地反映到村級的賬目上，由此生成的財務(wù)公開底稿也將是完整和連續(xù)的，按此底稿公開，群眾也不會誤解，干群矛盾也會消除。

五、完善村級轉(zhuǎn)移支付的建議

（一）增加對農(nóng)村公共物品轉(zhuǎn)移支付的力度

農(nóng)村中的純公共物品包括：農(nóng)村基層政府管理、社會治安、計劃生育、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科研、農(nóng)業(yè)環(huán)保、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、社會救濟(jì)等，建議將上述公共物品全部納入預(yù)算支出范圍，加大財政對于農(nóng)村純公共物品的投資。

中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文近日透露，為遏制取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，今年中央、省、市級政府對農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付將超過1000億元。隨著中央財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的不斷擴(kuò)大，村級提供公共產(chǎn)品的能力應(yīng)能保持在一個最低水平的公平范圍內(nèi)，從而保障村民享受公共服務(wù)方面最基本的權(quán)利。

（二）增加轉(zhuǎn)移支付形式，完善轉(zhuǎn)移支付模式

相對于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來說，一般轉(zhuǎn)移支付能補(bǔ)充村級財力的不足，村級對此擁有較大的自主權(quán)，可根據(jù)自身需要，用與村級道路、農(nóng)田水利、公共衛(wèi)生、自來水供應(yīng)等方面的支出，以滿足村級基本公共物品和基礎(chǔ)性設(shè)施的需要。為防止資金的滲漏，可減少中間的環(huán)節(jié)。譬如可嘗試中央將資金撥付到省，省可以直接撥付到縣，縣可直接撥付到村。這樣既可以減少中間環(huán)節(jié)主持資金的運(yùn)作費(fèi)用，又可以縮短資金的在途時間，提高資金的使用效率。我國農(nóng)村大部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較薄弱，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異顯著，僅僅依靠本地財力和縱向轉(zhuǎn)移支付是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要橫向轉(zhuǎn)移支付作為補(bǔ)充以幫助不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)政府公共產(chǎn)品均等化目標(biāo)。

（三）建立財政轉(zhuǎn)移支付的法律體系

2009年我國中央的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模已達(dá)23955億元，對如此一大筆資金的管理，僅僅依據(jù)財政部制定的一個部門規(guī)章來規(guī)范，顯得十分單薄。為此迫切需要全國人大或國務(wù)院盡快制定并出臺《中華人民共和國政府轉(zhuǎn)移支付法》，以法律的威嚴(yán)性和統(tǒng)一性來規(guī)范和約束轉(zhuǎn)移支付的行為，增加其透明度，保證其實(shí)施的嚴(yán)肅性，明確轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額、轉(zhuǎn)移支付的方式、轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管以及違法違規(guī)行為責(zé)任的認(rèn)定和處罰，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付管理工作的科學(xué)化，制度化，規(guī)范化。制定和完善《村級轉(zhuǎn)移支付管理辦法》，將村級轉(zhuǎn)移支付的來源、計算方法、資金數(shù)額、資金劃撥的時間、劃撥程序、使用方向、資金的核算、監(jiān)督管理等內(nèi)容 在網(wǎng)上公開，為農(nóng)業(yè)、民政、紀(jì)檢等部門對村級的轉(zhuǎn)移支付資金的使用、財務(wù)工作流程、財務(wù)公開進(jìn)行監(jiān)督檢查提供法律依據(jù)。盡快形成一套完整高效的轉(zhuǎn)移支付法律體系。

（四）加強(qiáng)資金的管理

2010年2月8日，中央紀(jì)委、財政部、農(nóng)業(yè)部、民政部共同發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級會計委托代理服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》中指出，財政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的村級資金，要納入會計委托機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，建賬核算，嚴(yán)格監(jiān)督使用。根據(jù)此《指導(dǎo)意見》，財政部門應(yīng)及時足額將村級轉(zhuǎn)移支付資金撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級代理中心的代管資金賬戶上，村級將其納入“補(bǔ)助收入”科目進(jìn)入村級帳內(nèi)進(jìn)行核算，并且與村級自有資金一起在年初要編制預(yù)算并報代理中心備案，年終要及時編制決算。按照財務(wù)工作流程，嚴(yán)格資金的使用，并及時實(shí)行財務(wù)公開，接受群眾監(jiān)督。財政、農(nóng)經(jīng)部門要加強(qiáng)對此項(xiàng)資金的專項(xiàng)審計，確保轉(zhuǎn)移支付資金正確、合理地使用。