影響我國(guó)公共危機(jī)事件中政府信息公開(kāi)效果的因素分析

北京科技大學(xué) 馬永春

影響我國(guó)公共危機(jī)事件中政府信息公開(kāi)效果的因素分析

北京科技大學(xué) 馬永春

在公共危機(jī)事件中，政府面臨的是在緊急狀態(tài)下的一場(chǎng)公共關(guān)系的處理。要正確處理危機(jī)，正確地處理信息公開(kāi)和保守秘密的關(guān)系，處理保證公民知情權(quán)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系，需要了解危機(jī)中的各方，并依此來(lái)進(jìn)行有梯度的信息公開(kāi)。

一、危機(jī)事件中各參與主體分析

在危機(jī)事件中，參與的主體包括政府、媒體、利益群體、公眾和NGO組織。

1. 政府

在公共危機(jī)事件的處理中，政府處于核心地位。在我國(guó)，中央政府享有最高行政權(quán)力，地方政府隸屬中央政府，地方權(quán)力具有中央授權(quán)性。同時(shí)地方政府作為一級(jí)政府，需要對(duì)公眾負(fù)責(zé)，具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職責(zé)。

筆者認(rèn)為，中央政府與地方政府是委托人與代理人的關(guān)系，根據(jù)公共選擇理論，兩級(jí)政府都遵循理性最大化原則，把各自的效用滿(mǎn)足程度作為自己策略選擇的依據(jù)。而中央政府的利益立足于全國(guó)的發(fā)展效益的最大化，立足于增強(qiáng)黨和國(guó)家的合法性和權(quán)威性，因此在制定政策、采取措施時(shí)會(huì)有整體的考慮，因而會(huì)在一定程度上與地方利益，尤其是地方政府的利益產(chǎn)生沖突。例如，在三鹿奶粉事件中，中央政府希望通過(guò)徹查此案而在全國(guó)的食品安全問(wèn)題上有表明立場(chǎng)，進(jìn)而在國(guó)際上改變中國(guó)食品的形象。而地方政府由于需要顧及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展的最大化，并不愿意擴(kuò)大這種負(fù)面影響，這便出現(xiàn)了地方保護(hù)主義。

在公共危機(jī)事件出現(xiàn)后，中央政府與地方政府其實(shí)是存在很多共同利益的，比如盡快解決問(wèn)題，平息外界的怒氣和指責(zé)，維持社會(huì)穩(wěn)定，恢復(fù)公眾信心等。中央政府沒(méi)有掌握地方的實(shí)際情況，對(duì)于外界的公開(kāi)相關(guān)信息的要求，心有余而力不足，主要的措施在于向地方政府施壓，并向外界釋放一系列的積極公開(kāi)信息的信號(hào)，以換取社會(huì)輿論對(duì)中央政府的理解。而更多的矛盾集中在地方政府，一方面，地方政府擁有解決問(wèn)題的意愿，但另一方面，從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等實(shí)際利益出發(fā)，地方政府實(shí)際上擁有隱藏部分信息的激勵(lì)，這與危機(jī)事件處理的要求和中央政府的執(zhí)政意愿是相悖的。

2. 媒體

在危機(jī)傳播中，大眾傳媒發(fā)揮著不可替代的作用。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，受眾的認(rèn)知平衡被打破，出現(xiàn)強(qiáng)烈的信息饑渴，時(shí)間越短，信息的報(bào)償度越高。近年來(lái)大眾傳媒在危機(jī)傳播中的地位日益提高，承擔(dān)了危機(jī)預(yù)警、危機(jī)信息解釋和輿論引導(dǎo)作用。

媒體的種類(lèi)分為傳統(tǒng)的以報(bào)紙廣播電視為主的傳統(tǒng)媒體和以因特網(wǎng)為代表的新興媒體。而這兩種媒體在信息公開(kāi)中擁有不同的作用。新興媒體具有區(qū)別于傳統(tǒng)媒體的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，能夠在信息傳播中發(fā)揮重要作用。它空前的強(qiáng)時(shí)效性使網(wǎng)絡(luò)成為“第一時(shí)間媒體”，海量的信息資源使網(wǎng)絡(luò)媒體成為危機(jī)發(fā)生信息傳播的重要力量，從而突破了傳統(tǒng)媒體的篇幅限制。而網(wǎng)絡(luò)媒體以其傳播的交互性在危機(jī)事件中發(fā)揮了特殊而重要的作用。

但是媒體也有其自身的限制。官方媒體出于我國(guó)長(zhǎng)期執(zhí)行的“喉舌論”，會(huì)潛意識(shí)地對(duì)信息做出“過(guò)濾”，限制所謂負(fù)面信息的報(bào)道，從而影響信息的客觀性；同時(shí)若危機(jī)發(fā)生的根源在于政府的公信力受到動(dòng)搖，則官方媒體在群眾中的可信度也會(huì)大大降低。

3. 利益團(tuán)體

面對(duì)危機(jī)，某些利益團(tuán)體可能是直接相關(guān)者，如三鹿事件中的三鹿公司，也可能是間接相關(guān)者，如SARS中的制藥企業(yè)，又如2004年印度洋海嘯中的旅游業(yè)企業(yè)。作為利益團(tuán)體，如果直接涉及到危機(jī)中，他們往往會(huì)掌握一部分政府與社會(huì)無(wú)法掌握的信息，而這部分的信息的公開(kāi)，對(duì)危機(jī)的解決也是至關(guān)重要的。但是這些信息也往往與利益團(tuán)體的經(jīng)濟(jì)效益和企業(yè)形象緊緊聯(lián)系在一起，因此多數(shù)情況下利益團(tuán)體會(huì)千方百計(jì)阻撓相關(guān)信息的發(fā)布，甚至向政府施壓。而在當(dāng)前的國(guó)際、國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，利益團(tuán)體與政府之間往往存在權(quán)力和利益等方面的千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。因此，政府要求利益團(tuán)體公布相關(guān)信息也成為政治力量與經(jīng)濟(jì)力量的博弈。

4. 公眾

在公共危機(jī)的突發(fā)期，一定范圍內(nèi)的個(gè)體或群體是受到影響（包括經(jīng)濟(jì)侵害、司法不公、自然災(zāi)害等）最大的，這時(shí)此群體的心理很大程度上要受到社會(huì)信息的影響，但是由于這些人沒(méi)有統(tǒng)一的組織，是一個(gè)個(gè)分散的個(gè)體，所以，在信息上處于弱勢(shì)的一端。因而在危機(jī)爆發(fā)期，做好信息公開(kāi)工作十分重要。而在危機(jī)的蔓延期，間接相關(guān)者（公眾）受到直接相關(guān)者的影響，開(kāi)始在一定程度上成為直接相關(guān)者，從而使危機(jī)擴(kuò)散。而這一階段，因?yàn)槿后w的擴(kuò)大導(dǎo)致群體異質(zhì)性的增加，所以導(dǎo)致新的信息需求更加復(fù)雜。針對(duì)直接利益群體和公眾的信息公開(kāi)，除了保證公民的知情權(quán)外，要更多地從社會(huì)心理學(xué)的角度，有梯度、有層次、步驟地開(kāi)展。既要克服官僚主義的神秘，又要防止不加區(qū)分地全部公開(kāi)，造成社會(huì)動(dòng)蕩。

涉及公共危機(jī)的社會(huì)心理學(xué)主要包括歸因、從眾和災(zāi)害反應(yīng)。

①歸因（attribution）

歸因是人類(lèi)的一種普遍需要，每個(gè)人都有一套從其本身經(jīng)驗(yàn)歸納出來(lái)的行為原因與其行為之間的聯(lián)系的看法和觀念。公共危機(jī)往往意味著一定數(shù)量的利益相關(guān)者的失敗，在缺乏足夠的社會(huì)支持信息的情況下，個(gè)人容易非理性地將失敗歸因?yàn)檎蜕鐣?huì)，從而導(dǎo)致大范圍的仇視心理。

②從眾（conformity）

個(gè)人的觀念與行為受到群體的引導(dǎo)或壓力，而向與多數(shù)人保持一致的方向變化。從眾的出現(xiàn)往往伴隨著信息的不對(duì)稱(chēng)。而要消除或者減少?gòu)谋姮F(xiàn)象的出現(xiàn)，必須充分發(fā)揮政府信息公開(kāi)的作用。而為了防止政府的錯(cuò)誤或不合時(shí)宜的信息對(duì)危機(jī)的解決產(chǎn)生負(fù)作用，政府的信息公開(kāi)也必須有梯度、有步驟。

③災(zāi)害反應(yīng)

危機(jī)的強(qiáng)烈刺激，會(huì)引起人們明顯的心理與行為反應(yīng)，人們分化成為兩種角色，一種是“定向角色”，另一種是“跟隨角色”。前者判斷環(huán)境，進(jìn)行定向，后者聽(tīng)從前者的引導(dǎo)，跟隨前者的行動(dòng)。因此，甄別定向角色和跟隨角色成為危機(jī)處理的重要內(nèi)容。

災(zāi)害事件提高了人們對(duì)危機(jī)再次發(fā)生的主觀判斷，這進(jìn)一步加劇了不安全感，因而也導(dǎo)致了社會(huì)的不穩(wěn)定性。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，人們相信危機(jī)會(huì)有可能再次發(fā)生，第二，人們相信剛剛發(fā)生過(guò)的事情在相似的條件下會(huì)再次發(fā)生。

5. NGO組織

NGO是政府有效的“減壓閥”和“穩(wěn)定器”，還有著不可忽視的精神功能。NGO在中國(guó)有兩種：一種是自上而下的NGO，具有較長(zhǎng)的歷史和“半官方”的特色；另一種多由民間人士自發(fā)成立。中國(guó)NGO主要集中在環(huán)保領(lǐng)域、婦女領(lǐng)域、扶貧領(lǐng)域，如北京的“自然之友”、“地球村”、“綠家園志愿者”，天津的“綠色之友”、江蘇徐州的“綠色之家”等。它們有的擁有廣大的社會(huì)動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)，如半官方的NGO，有的擁有專(zhuān)業(yè)技術(shù)設(shè)備，如汽車(chē)之友，有的擁有社會(huì)認(rèn)同。

NGO的主要目的是關(guān)心公共事務(wù)，在政府提供公共服務(wù)的同時(shí)，NGO也做了重要的補(bǔ)充。在國(guó)際社會(huì)中，有很多的例子可以說(shuō)明，NGO足以影響各國(guó)政府的決策，例如1999年WTO西雅圖部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議、WTO坎昆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，NGO的影響力從場(chǎng)外延伸到場(chǎng)內(nèi)，WTO當(dāng)中對(duì)于各國(guó)勞工、環(huán)保、第三世界發(fā)展中國(guó)家等等不利的談判，NGO一直在給予干擾和阻止，可以說(shuō)對(duì)世界貢獻(xiàn)良多。就算在一國(guó)之內(nèi)，NGO也常常有決定福利、國(guó)家法令、政府資源分配等方面的影響力。

國(guó)家具有公共性質(zhì)，但是有時(shí)候會(huì)“政府失靈”，不能反映民意，這時(shí)候要由NGO代表公民社會(huì)的力量來(lái)矯正。當(dāng)今世界很多政府不能完全代表民意，一定要有NGO的參與，才能形成相當(dāng)?shù)臋?quán)威性和合法性。市場(chǎng)也會(huì)“市場(chǎng)失靈”，也需要公民社會(huì)的力量來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)。

二、各要素主體在信息公開(kāi)中的相互關(guān)系

在危機(jī)事件中，政府、媒體、利益群體、公眾和NGO組織等參與主體有各自的利益需求，也會(huì)在不同的利益需求下產(chǎn)生不同的行為模式。在五方的相互作用中，因?yàn)榇嬖诘胤嚼婧驼w利益、短期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的存在不同，所以中央政府和地方政府成為矛盾比較集中的焦點(diǎn)。媒體因?yàn)楣妳⑴c的不同而分為主流媒體（以傳統(tǒng)的電視、無(wú)線廣播等單向傳播受政府控制較多的媒介）和新型媒體（網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信等可互動(dòng)的無(wú)主要權(quán)威存在的媒介）如圖1所示。

圖1 各參與主體在信息公開(kāi)過(guò)程中的博弈圖

在相互博弈的過(guò)程中，中央政府從長(zhǎng)遠(yuǎn)和整體的利益出發(fā)，通常會(huì)傾向要求地方危機(jī)信息公開(kāi)，并受到成規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)媒體輿論的影響。

地方政府受當(dāng)?shù)乩鎴F(tuán)體的影響，更多地看重當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)利益，與利益團(tuán)體有較多聯(lián)系，同時(shí)它直接服務(wù)當(dāng)?shù)馗髦苯永嫒后w，管理當(dāng)?shù)孛襟w，因此他充當(dāng)了利益的協(xié)調(diào)人，是最直接的危機(jī)信息的管理中樞。

我國(guó)采取的是一黨執(zhí)政，多黨協(xié)商的政治體制，實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和議行合一的政治原則，這種政治體制雖然在某種程度上存在權(quán)力集中，缺乏彈性的問(wèn)題，但在中國(guó)目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段下，應(yīng)該說(shuō)還是比較符合當(dāng)前國(guó)情的。政府中絕大部分管理者是黨員，應(yīng)充分利用這種政治優(yōu)勢(shì)，規(guī)范各級(jí)政府行政行為，協(xié)調(diào)好中央政府與地方政府的利益關(guān)系。在危機(jī)事件的處理中，雖然這種體制有時(shí)會(huì)造成信息的壟斷和監(jiān)督的缺位，但在處理公共危機(jī)事件時(shí)，如果能夠充分利用這種政治優(yōu)勢(shì)，有效地調(diào)配使用各種資源，會(huì)大大提高公共危機(jī)事件處理的效率。

政府對(duì)媒體的主導(dǎo)作用亦不容忽視。隨著我國(guó)各級(jí)政府危機(jī)管理水平的不斷提高，在遭遇突發(fā)性事件后，態(tài)度由過(guò)去的“堵”而逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆琛?，政府認(rèn)識(shí)到了新聞媒體在危機(jī)傳播管理中的重要作用。當(dāng)危機(jī)爆發(fā)時(shí)，公眾和政府對(duì)于危機(jī)信息的掌握是不對(duì)稱(chēng)的。相關(guān)的政府部門(mén)掌握著主要的危機(jī)信息，公眾對(duì)于危機(jī)的了解卻是零散而混亂的，而大眾傳媒是公眾獲得全面危機(jī)信息的主要渠道。如果政府的信息不能通過(guò)大眾媒體及時(shí)向公眾傳達(dá)，那么，公眾會(huì)尋求非主流的渠道獲得相關(guān)的信息，而政府因?yàn)闆](méi)有及時(shí)提供足夠的信息，將會(huì)承擔(dān)道德風(fēng)險(xiǎn)，政府的信譽(yù)將會(huì)受到損害。為了解決危機(jī)發(fā)生時(shí)的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，政府必須依靠大眾傳播媒介迅速、適宜地發(fā)布危機(jī)的各種信息。一方面，媒體及時(shí)向公眾提供政府在危機(jī)處理中的對(duì)策，解釋政府行為，凸顯政府功能，增進(jìn)公眾認(rèn)可政府的信心。另一方面，媒體也可以通過(guò)與政府的互動(dòng)，向政府傳遞了公眾社會(huì)目前的心理狀態(tài)，增進(jìn)政府對(duì)民意的敏感度，為政府導(dǎo)航，推動(dòng)政府的公共行政運(yùn)作。這樣可以充分保證政府、媒體、公眾三者之間的良性互動(dòng)，有利于危機(jī)的妥善解決。

在現(xiàn)代信息社會(huì)中，大眾傳媒在塑造公眾價(jià)值觀念、強(qiáng)化公眾意識(shí)、反應(yīng)和引導(dǎo)社會(huì)輿論等諸多方面發(fā)揮著巨大的作用。媒體的社會(huì)傳播通過(guò)影響利益團(tuán)體的形象、知名度、美譽(yù)度而影響著利益團(tuán)體的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展。另外，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)更是使得信息傳播具有驚人的速度和影響范圍，媒體對(duì)于利益團(tuán)體的重要性也達(dá)到了前所未有的地步。

從利益團(tuán)體角度來(lái)講，最直接的目標(biāo)就是經(jīng)濟(jì)效益，而在謀求此目標(biāo)的過(guò)程中，往往侵害了直接利益群體的利益。利益團(tuán)體往往與媒體有較多的經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系，如廣告、有償新聞等形式，因此利益團(tuán)體話(huà)語(yǔ)權(quán)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般公眾，在社會(huì)性危機(jī)事件的處理中占據(jù)較為主動(dòng)的地位，也負(fù)有更多的責(zé)任。同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)要求利益團(tuán)體承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，樹(shù)立良好形象，所以利益團(tuán)體也不得不接受政府的領(lǐng)導(dǎo)和NGO在輿論方面的監(jiān)督。

主流媒體的主要媒介是電視、廣播、報(bào)刊和部分官方的網(wǎng)絡(luò)等，屬于單向傳遞信息的媒體。主流媒體在很大程度上受政府引導(dǎo)，尤其在中國(guó)，“喉舌論”影響頗為深遠(yuǎn)。因此主流媒體多與政府立場(chǎng)保持一致。另外，由于利益團(tuán)體也與主流媒體有經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，因此媒體業(yè)也傾向維護(hù)利益團(tuán)體的利益。

新型媒體，如網(wǎng)絡(luò)中的博客、BBS、電子郵件，手機(jī)短信等，往往不受政府權(quán)威影響，也不容易受到主流媒體控制，信息發(fā)布的和成本較低，風(fēng)險(xiǎn)也小，因此為公眾提供了一個(gè)相互交流、傳遞信息、尋求幫助的平臺(tái)。同時(shí)，由于它傳遞速度快，在規(guī)模上往往有幾何級(jí)數(shù)的增長(zhǎng)，容易形成社會(huì)輿論壓力，從而引起高級(jí)地方政府，甚至中央政府的關(guān)注，從而解決問(wèn)題。NGO也往往依附于信息社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，同時(shí)由于他們的中立和親民的立場(chǎng)，更容易受到信任。

國(guó)家、市場(chǎng)、公民社會(huì)這三者不斷地彼此互相影響。公民社會(huì)要求國(guó)家的公權(quán)力下放，釋放公眾資源給一般大眾，同時(shí)也向要求介入企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，以迫使企業(yè)照顧一般民眾等“利害關(guān)系人”的利益，不再只照顧股東的利益。在危機(jī)過(guò)程中，NGO的存在使得政府的道德風(fēng)險(xiǎn)得以分擔(dān)，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)理性人的負(fù)面作用得以限制。NGO的存在使得信息趨向于對(duì)稱(chēng)，而在我國(guó)，在利用NGO的正面作用的同時(shí)，必須警惕國(guó)外的反華勢(shì)力支持的NGO對(duì)我國(guó)的滲透，在危機(jī)中散布謠言，造成破壞。

通過(guò)以上分析，我們看到，在危機(jī)事件中主要的主體就是地方政府和直接利益群體。地方政府和利益團(tuán)體可以通過(guò)制定政策和控制主流媒體來(lái)表達(dá)利益，引導(dǎo)輿論，但是直接利益群體的利益表達(dá)方式主要集中于新型媒體。中央政府由于接受信息的渠道少，在一定程度上上處于被隔離的狀態(tài)。而將各方有機(jī)的聯(lián)合起來(lái)的主體便是以直接利益群體的利益為代表的新型媒體，以及價(jià)值中立的NGO。

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馬永春（1970— ），北京科技大學(xué)，管莊校區(qū)副院長(zhǎng)，講師。主要研究方向：思想政治教育、高校學(xué)生管理。