全球化之產(chǎn)業(yè)與環(huán)境變遷下的城市區(qū)域整合

劉天寶,韓增林,張 磊

(1.北京大學城市與環(huán)境學院城市與經(jīng)濟地理系,北京100871; 2.遼寧師范大學城市與環(huán)境學院,遼寧大連116029)

全球化之產(chǎn)業(yè)與環(huán)境變遷下的城市區(qū)域整合

劉天寶1,韓增林2,張 磊2

(1.北京大學城市與環(huán)境學院城市與經(jīng)濟地理系,北京100871; 2.遼寧師范大學城市與環(huán)境學院,遼寧大連116029)

伴隨全球化的深入,城市區(qū)域之間的分工演變成為以產(chǎn)業(yè)鏈為基礎的垂直分工,發(fā)展中國家的城市區(qū)域同時處于與發(fā)達國家城市區(qū)域之間的垂直競爭和與發(fā)展中國家城市區(qū)域之間的水平競爭中,同時在環(huán)境變遷的過程中也處于不利的地位。城市間的關系以競爭為主導,但整合的意向和需求已經(jīng)出現(xiàn)。認為改變行政力量與市場力量耦合作用的模式是整合的關鍵和切入點,具體策略包括:通過政府權責范圍的界定和部門關系的梳理來實現(xiàn)行政力量作用模式的轉(zhuǎn)變;通過制度建設和完善發(fā)揮市場機制在資源配置和經(jīng)濟整合中的作用;通過基礎設施的統(tǒng)一規(guī)劃和建設以縮短城市間的時空距離;通過構建統(tǒng)一的環(huán)境管理體系來維護區(qū)域的公共利益。

全球化;產(chǎn)業(yè)與環(huán)境變遷;城市區(qū)域;整合

20世紀90年代以來,伴隨全球化進程的深入,世界范圍內(nèi)參與競爭的主體發(fā)生了明顯的變化,以經(jīng)營城市為特征的城市之間的競爭過渡到了由空間上緊密相連、競爭+合作的城市群體構成的城市區(qū)域之間的競爭。城市密集地區(qū)從傳統(tǒng)意義的地區(qū)內(nèi)“城市-區(qū)域”關系演化為“城市/區(qū)域-全球”的新的關系形式。一方面使得國家內(nèi)的城市密集地區(qū)數(shù)量和作用不斷提高;另一方面,這些全球城市之間的合作聯(lián)盟帶動整個城市/區(qū)域成為全球性核心區(qū)域[1]。我國地方政府在中央向地方的行政分權以及一系列的財稅體制改革以后不僅充滿了發(fā)展地方經(jīng)濟的強烈愿望,而且具備了相當程度的能力,由此在城市之間,尤其是條件相似的臨近城市之間產(chǎn)生了激烈的競爭,“行政區(qū)經(jīng)濟”應運而生,惡性競爭、以鄰為壑成為常態(tài),而整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境則成了公地。這種過分追求局部利益而忽視甚至破壞整體持續(xù)發(fā)展[2]的模式在取得了一定經(jīng)濟效益的同時,還導致了資源低效配置、區(qū)域環(huán)境問題嚴重以及整體競爭力不強等一系列難以解決的問題,不但嚴重制約了城市自身的發(fā)展,也破壞了相關區(qū)域的發(fā)展[3]。由此,城市區(qū)域的整合、協(xié)調(diào)發(fā)展成為調(diào)整的方向和研究的焦點[4]。

城市區(qū)域整合是指城市區(qū)域內(nèi)各城市之間由注重個體、競爭為主導的關系向整體調(diào)控下的合作+競爭為主導的關系的轉(zhuǎn)變過程,目的是實現(xiàn)整個城市區(qū)域經(jīng)濟、社會、環(huán)境等的可持續(xù)發(fā)展和整體競爭力的提升,以及個體城市在此過程中更多的受益。城市區(qū)域整合的實質(zhì)是城市關系的轉(zhuǎn)變。隨著城市區(qū)域的不斷涌現(xiàn)和全球化進程的不斷深入,城市區(qū)域整合研究的必要性及其價值會越來越明顯。

1 研究回顧

1.1 研究內(nèi)容

我國城市區(qū)域整合的研究集中在2001年以后,主要包括王士君等對長春和吉林整合的研究[3,5-6]、焦世泰對蘭州—西寧整合的研究[7]、劉俊杰對粵港澳整合的研究[8]以及陳存友對長三角整合的研究[9-10]。此外,對城市區(qū)域管治也有一定的研究[11-12]。整合研究的內(nèi)容主要包括以下幾個方面:(1)制約因素。劉俊杰認為粵港澳整合的制約因素包括體制約束和產(chǎn)業(yè)結(jié)構斷層及轉(zhuǎn)型兩個方面。前者涉及政府機構臃腫、管理不規(guī)范、宏觀調(diào)控能力差以及社會公共服務職能不夠等。產(chǎn)業(yè)結(jié)構方面的問題包括重復建設和產(chǎn)業(yè)結(jié)構趨同、空間結(jié)構不合理以及技術開發(fā)能力差等。焦世泰等認為蘭州—西寧城市區(qū)域整合的限制因素包括行政區(qū)經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)同構和交通基礎設施不發(fā)達等。(2)不整合的表現(xiàn)。王士君認為城市區(qū)域不整合的表現(xiàn)包括:城市經(jīng)濟職能趨同,分工不合理;城市群內(nèi)市場屏蔽和地方保護主義的存在;區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題嚴重;缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,城市規(guī)劃自成一體;交通網(wǎng)絡設施缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃;企業(yè)規(guī)模小,組織結(jié)構封閉。(3)動力機制。陳存友認為區(qū)域整合的動力包括來自外部的競爭壓力和由各種發(fā)展問題導致的內(nèi)部動力構成。(4)整合模式。王士君認為城市區(qū)域整合的空間模式有“成長三角”模式、“雁行”模式、“多極式”模式和“雙核”模式。從發(fā)展過程的角度來看,經(jīng)歷從點域到廊道再到網(wǎng)絡的從簡單到復雜的過程。并且提出城市關系的演化過程,即按照“生產(chǎn)要素→產(chǎn)業(yè)結(jié)構互補→城市功能替代→一體化綜合發(fā)展”,由簡單到復雜、由低級到高級的次序展開。(5)整合類型。陳存友分析了城市區(qū)域整合的類型,包括領土主權變動型;國家政策推動型;行政歸屬調(diào)整型;重大工程啟動型;城市擴展整合型。王士君認為整合的類型包括經(jīng)濟型、基礎設施型、生態(tài)環(huán)境型和復合型。(6)整合原則。陳存友指出城市區(qū)域整合的原則包括尊重客觀規(guī)律、近遠期目標結(jié)合、系統(tǒng)原則、整合機制協(xié)同。(7)整合內(nèi)容。陳存友認為整合的內(nèi)容包括城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構、市政和基礎設施、區(qū)域經(jīng)濟運行環(huán)境。(8)整合措施。焦世泰認為整合的措施包括空間與產(chǎn)業(yè)整合;構建統(tǒng)一的網(wǎng)絡化基礎設施;確立整合發(fā)展的戰(zhàn)略意識;發(fā)展城市區(qū)域的統(tǒng)一市場。王士君認為整合的措施包括制度創(chuàng)新、建立整合發(fā)展的協(xié)作機構、生產(chǎn)要素互補、企業(yè)集團化、統(tǒng)一市場體系的建立、共享性基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設。劉俊杰認為整合的措施包括建立聯(lián)合組織、調(diào)整政府與市場和基礎設施之間的關系、實施產(chǎn)業(yè)整合戰(zhàn)略等。

1.2 特點與不足

總結(jié)已有的城市區(qū)域整合研究可以發(fā)現(xiàn)以下特點: (1)城市區(qū)域整合研究雖然很有價值,但數(shù)量并不多。同時,已有研究基本屬于以具體城市區(qū)域為對象的實證型研究,而以一般的城市區(qū)域為對象的理論研究還很少。這說明我國的城市區(qū)域整合研究還不夠深入。(2)研究過程中突出空間結(jié)構,而對整合的運行機制研究相對薄弱。如近域城市整合概念的提出,“成長三角”等模式的總結(jié),以及蘭州—西寧整合過程中的“兩心、三軸”空間結(jié)構都是從空間的角度來研究和總結(jié)城市區(qū)域整合的。但同時對于整合的各種作用力及其相互關系的分析則不夠深入。如作用最大的行政力和市場力,有些研究中沒有涉及,有些只是進行了相對簡單的分析,而對于兩者之間關系的分析顯得更加薄弱。(3)對于全球性產(chǎn)業(yè)與環(huán)境變遷的時代背景體現(xiàn)不夠。城市區(qū)域以及區(qū)域整合首先會出現(xiàn)在相對發(fā)達的區(qū)域,這樣的區(qū)域同時又是受全球化影響較為深入的地區(qū),因而時代背景對城市區(qū)域的整合過程會有很大的影響。已有的研究多從城市區(qū)域的現(xiàn)狀出發(fā),沒有對全球化這一時代背景進行專門的分析。(4)對需要整合的內(nèi)容有較多的論述,而整合的對策建議可操作性不強。如研究中認為整合的內(nèi)容包括基礎設施、統(tǒng)一的市場、生態(tài)環(huán)境等方面,但對整合的切入點以及如何實現(xiàn)分析不夠。有些措施停留在概念的階段,缺乏體制、機制的支撐。在已有研究的基礎上,本研究嘗試以一般的城市區(qū)域為對象,以全球化下的產(chǎn)業(yè)與環(huán)境變遷為背景,借鑒管治的理念,把行政力和市場力作為城市區(qū)域整合的最基本的內(nèi)生力量來探討城市區(qū)域整合的模式,希望對城市區(qū)域整合的研究產(chǎn)生一定的促進作用。

2 全球化之產(chǎn)業(yè)與環(huán)境變遷

2.1 全球化之產(chǎn)業(yè)變遷及其特點

受全球性規(guī)模經(jīng)濟、全球性分散風險和全球性資源利用的驅(qū)動[13],產(chǎn)業(yè)全球化迅速發(fā)展。表現(xiàn)在資本控制能力和商品鏈不斷上調(diào)到全球或超國家層次,生產(chǎn)能力和產(chǎn)業(yè)競爭力不斷下調(diào)到地方區(qū)域?qū)哟蝃14],與此相對應的是全球二級城市體系日漸鮮明,即處于首要地位具有強大支配力的全球性核心城市和由發(fā)展中國家的都會區(qū)構成的次級全球城市體系。

隨著生產(chǎn)分工的不斷細化,以往以產(chǎn)業(yè)的整體轉(zhuǎn)移為特點的國際分工演變?yōu)橐援a(chǎn)業(yè)鏈為基礎的垂直分工。為實現(xiàn)效益最大化,包括研發(fā)、生產(chǎn)、服務等特定的生產(chǎn)階段在最具優(yōu)勢的地區(qū)集聚,形成了以產(chǎn)業(yè)鏈為基礎的區(qū)域分工。從全球范圍內(nèi)來看地域分工呈現(xiàn)“大區(qū)域離散小地域集聚”的特征[15]。這種垂直分工和區(qū)域分工的耦合作用決定了不同區(qū)域在分工體系中的地位和作用,其差別不僅體現(xiàn)在對原料、勞動力、生產(chǎn)配套能力的要求上,還包括最終利益的分配和對環(huán)境的影響。由于產(chǎn)業(yè)鏈中的價值分布呈現(xiàn)“U”型非均衡的特點,全球城市區(qū)域依靠其科技、人才等優(yōu)勢居于控制地位,分享了更多的利益,而處于次級地位的城市區(qū)域被動地依靠其廉價勞動力,以土地和環(huán)境為代價處于“打工者”的地位。

黃宗遠認為由此導致的對產(chǎn)業(yè)格局的影響包括:各國產(chǎn)業(yè)結(jié)構由內(nèi)斂型協(xié)調(diào)向外向型協(xié)調(diào)大調(diào)整;垂直競爭和平面網(wǎng)絡型競爭同時進行[16]。在利益驅(qū)動和競爭的壓力下,各地紛紛調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略,努力融入全球化進程。城市區(qū)域從生產(chǎn)原料和金融資本的獲取到生產(chǎn)過程和產(chǎn)品市場都受全球化的深刻影響。區(qū)域產(chǎn)業(yè)不再是為了本地而生產(chǎn),產(chǎn)品市場也不再限于國內(nèi),外向型成為其最重要的特點。垂直競爭主要指發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的競爭,其實質(zhì)是占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈高端價值地位的競爭。由于發(fā)展中國家的不利地位,競爭過程困難重重。平面網(wǎng)絡型競爭指欠發(fā)達國家的城市區(qū)域在產(chǎn)業(yè)鏈的縱向競爭中處于不利地位的同時彼此之間的競爭,其實質(zhì)是產(chǎn)業(yè)鏈中橫向產(chǎn)業(yè)平面內(nèi)的同質(zhì)產(chǎn)品差異化競爭[16]。由于發(fā)展中國家之間生產(chǎn)水平比較接近,之間競爭的主要表現(xiàn)為產(chǎn)品差異化和相同市場的爭奪。

2.2 全球化之環(huán)境變遷及其特點

關于經(jīng)濟全球化對環(huán)境的影響及其根源國內(nèi)外已有較多的研究[17-23],形成的理論包括污染避難所假說、環(huán)境比較優(yōu)勢理論,根源包括公共物品和外部性導致的市場失靈、不平等的貿(mào)易等。概括起來,全球化對環(huán)境的影響可以分為正負兩個方面。前者包括:全球化擴大了資源的配置范圍,提高了資源利用效率;通過引進國外先進技術和設備,提高資源利用效率和環(huán)境治理水平;發(fā)展中國家FD I的流入促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級和治理污染的能力,以及外資企業(yè)相應的示范效應。全球化對環(huán)境影響的負面效應集中在發(fā)展中國家,包括:高耗能、高污染和資源密集型產(chǎn)品的出口加劇的資源環(huán)境壓力;發(fā)展中國家廢棄物資源的進口和處理所帶來的環(huán)境問題;為了逃避本國環(huán)保法規(guī)和避免支出高昂的環(huán)保費用,發(fā)達國家的污染密集型企業(yè)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移。以中國為例,從2001—2006年凈出口能源從2.1億t標準煤增長到6.3億t標準煤,相當于用國內(nèi)的資源補貼國外的消費,且把污染留在了國內(nèi)。FD I中污染密集型企業(yè)所占比重從1995年的30%上升到2005年的84%,充分展示了其損人利己的一面[18]。英國新經(jīng)濟基金會2007年10月發(fā)布了以中國為題的報告,用大量數(shù)據(jù)證明西方國家正在將污染轉(zhuǎn)嫁到中國①參見:http://www.neweconomics.org/gen/uploads/fmq 2 gmnw 2 dn 2 qemwoor 0 m 4505102007192709.pdf.。

由于發(fā)展中國家與發(fā)達國家在發(fā)展階段、技術水平、環(huán)保意識、對經(jīng)濟發(fā)展的渴求程度、管理水平等方面的較大差異,以及當前國際不公平的制度等原因,全球化所帶來的對環(huán)境的積極效應在一定程度上惠及發(fā)展中國家的同時,發(fā)展中國家也承擔了更多的不合理的環(huán)境負面效應。

3 全球化下城市間的關系及整合實踐

城市之間的關系可以從競爭、合作及二者的相互關系3個方面來進行分析。改革開放以來地方政府獲得了發(fā)展經(jīng)濟的激勵,“經(jīng)營城市”成為其指導理念,城市關系進入競爭為主導的時代,競爭內(nèi)容從初期的限制資源、要素的流動到后來的市場分割等等。進入1990年代以后,由此導致的問題逐漸顯露,包括區(qū)域環(huán)境的破壞、惡性競爭導致的利益損失、重復建設、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)等等。同時,隨著全球化進程的深入,產(chǎn)業(yè)、社會財富和資本集聚的空間尺度開始超越城市的層級,城市區(qū)域開始稱為基本的競爭單元。在單個城市競爭風險增大、惡性競爭導致的利益受損和競爭力下降等構成的推力以及城市合作的潛在利益構成的拉力作用下,城市合作正在成為時代的主題。但如何實現(xiàn)合作還處在不斷的探討和實踐中。主要的觀點包括:通過統(tǒng)一規(guī)劃的實施來實現(xiàn)整合和協(xié)調(diào)發(fā)展[24-25];深化改革建立利益評判與分配、補償機制來改變主體的行為模式從而實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展[26]。

我國城市區(qū)域整合的實踐集中在城市化水平較高的東部沿海地區(qū)。1980年代中期,長三角嘗試建立上海經(jīng)濟區(qū),但沒有成功;1995年廣東完成《珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)城市群規(guī)劃》,并且獲得很高的評價,規(guī)劃的實施帶來了許多積極的效果,但現(xiàn)實的發(fā)展狀態(tài)與規(guī)劃的初衷偏離較大[24];2002年完成的《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究》達到了國際水平,然而很多城市對此沒有熱情,效果大打折扣。類似的還有長株潭及山東半島的規(guī)劃。楊保軍(2004)對協(xié)調(diào)發(fā)展不能實現(xiàn)的原因做了系統(tǒng)的分析,包括理念、利益機制、制度建設等8個方面[26]。在完善的市場經(jīng)濟體制建立之前,地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的巨大作用會一直存在下去,而且決策目標依然是利益最大化(包括本區(qū)域的利益、地方政府的利益等),從而利益調(diào)控體系、政府行為的規(guī)范與調(diào)整及相應考核體系的轉(zhuǎn)變就構成了實現(xiàn)整合的關鍵之一。

當前,我國城市間的關系正處于由以城市為單位的惡性競爭為主導的關系走向城市之間有序競合從而構成完整城市區(qū)域的過渡時期,目標是實現(xiàn)城市間有序競爭+密切協(xié)作,以城市區(qū)域為單位參與國際競爭。用新理性主義的觀點來分析,當前的城市區(qū)域正處于臨界狀態(tài),應該用非線性的思維來考慮如何實現(xiàn)城市關系發(fā)展的突變,完成非連續(xù)性的跨越。

4 城市區(qū)域整合策略

行政力量與市場力量的耦合作用決定了區(qū)域發(fā)展的模式和特點,而當前這種耦合作用的不規(guī)范和不協(xié)調(diào)導致了城市區(qū)域整合的困難。在我國的區(qū)域發(fā)展過程中,政府管理過程中有許多越位和缺位現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)不是城市政府的非理性造成的,恰恰是出于以實現(xiàn)地方利益為目的的“理性”行為。城市區(qū)域整合必須承認城市政府的理性,整合不是要改變其理性的本質(zhì),而是實現(xiàn)其理性行為模式的轉(zhuǎn)變。另一方面,由于政府的不適當干預以及監(jiān)管不到位等原因,還存在許多市場機制發(fā)揮不充分、市場運行不規(guī)范的地方。本文認為通過制度的建設和完善實現(xiàn)政府職能的調(diào)整和市場機制的充分利用及其規(guī)范運行是實現(xiàn)城市區(qū)域整合的關鍵和切入點,主要包括通過城市政府權責的重新界定,變無序、惡性競爭為有序、有限競爭;通過市場機制實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置,促進城市區(qū)域的整合;通過區(qū)域?qū)哟蔚恼{(diào)控,實現(xiàn)城市區(qū)域整體競爭力的提升和城市之間關系的協(xié)調(diào)(圖1)。

圖1 城市區(qū)域整合模式Fig.1 The pattern of urban region integration

4.1 充分實現(xiàn)政府行政力量作用模式的轉(zhuǎn)變

政府職能的調(diào)整和梳理包括3個方面:涉及區(qū)域整體利益的決策部門,如規(guī)劃、環(huán)保等趨向獨立和向上層集中;上層政府主要職能向規(guī)劃實施、城市間利益調(diào)控和監(jiān)督基層政府集中;基層政府由競爭型向服務型轉(zhuǎn)變。通過城市政府權責的限定和部門關系的梳理,消除惡性競爭的行為空間和行政力量對市場機制的過度干預,從而使競爭向有序、有限的模式轉(zhuǎn)變,同時給予市場機制最優(yōu)的運行空間。如通過政府權力范圍的限定,可以防止市場分割和要素流通不暢。政府職能的調(diào)整需要和政府的考評機制配套進行,從而保證其實際效果。

規(guī)劃機構的特點包括區(qū)域?qū)哟蔚慕y(tǒng)一性、行政部門之外的獨立性和靈活的開放性,保證規(guī)劃的權威性、科學性和可操作性。統(tǒng)一進行全區(qū)域的規(guī)劃編制將能有效防止“諸侯規(guī)劃”的各自為政和相互之間不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象,通過確保區(qū)域的完整性來實現(xiàn)整體效益最大化。規(guī)劃機構獨立于上層政府的執(zhí)行機構之外可以有效防止長官意志對規(guī)劃的影響,獨立于基層政府之外則可以避免因為小區(qū)域利益而犧牲整體利益規(guī)劃的發(fā)生。開放性是指對官員、企業(yè)、學者及民眾的開放,通過獲取其觀點和想法,綜合考慮各方利益使得規(guī)劃易于接受和執(zhí)行。開放性應該是問題導向的、不同的規(guī)劃選擇不同的參與主體,通過參與的靈活性實現(xiàn)科學的開放性。同時,參與必須是全程和全面的,體現(xiàn)在從規(guī)劃的制定到實施、反饋以及調(diào)整再到規(guī)劃的監(jiān)督等方面,從而避免規(guī)劃執(zhí)行過程中的變形。

區(qū)域的整合涉及城市之間巨大的利益調(diào)整,除考慮區(qū)域的整體利益外,充分考慮各城市的利益,使其能從整合的過程中受益,能夠激發(fā)各市參與整合的積極性,也是整合成功的關鍵之一。因此,需要建立區(qū)域?qū)哟蔚睦嬖u價和分配機制,通過上層政府的協(xié)調(diào)實現(xiàn)各個城市從整合中受益。另外,如何避免下層政府的本位主義導致的區(qū)域整體受損也是上層政府的重要職責,失去了對下層權責的監(jiān)督則會導致貌合神離。

如果說上層政府兼具服務和經(jīng)濟調(diào)控兩大職能的話,基層政府的主導功能就是服務。規(guī)劃、基礎設施建設從政府剝離出來,資源、要素的流動和配置交給市場以后,政府就可以集中精力做好原來缺位的工作,主要包括教育、醫(yī)療、社保、住房和衛(wèi)生等,充分體現(xiàn)為生產(chǎn)和生活服務的特點。政府職能的改變還能將地方之間依靠犧牲資源和環(huán)境的惡性競爭改變?yōu)橐揽刻嵘a(chǎn)和生活環(huán)境來競爭。

4.2 充分發(fā)揮市場在資源配置和經(jīng)濟整合中的作用

市場在引導資源配置、促進區(qū)域之間經(jīng)濟交流具有天然的優(yōu)勢。在市場機制充分發(fā)育和規(guī)范運行的條件下,市場主體(企業(yè))會自動地選擇條件優(yōu)越的地方進行生產(chǎn),選擇互補性強的對象進行合作,從而形成以不同產(chǎn)業(yè)和不同生產(chǎn)階段為基礎的地域分工,區(qū)域聯(lián)系和整合自然就會形成。區(qū)域的金融、研發(fā)、生產(chǎn)等將在不同的城市間優(yōu)化布局,這勢必提升區(qū)域垂直和水平兩方面的整體競爭力,而個體城市會因為比較優(yōu)勢的發(fā)揮更多受益。市場機制是城市區(qū)域整合過程中重要的推動力,需要做的是規(guī)范其運行,防止市場失靈的發(fā)生。

在我國行政力量和市場力量耦合作用的過程中,前者過于強勢,限制了市場機制作用的發(fā)揮,市場的完整性沒有表現(xiàn)出來,具有以行政區(qū)為單位的馬賽克特點。同時,對市場的規(guī)范不夠,主要體現(xiàn)在環(huán)境犧牲和資源價值體現(xiàn)不充分等方面。需要建立和完善一系列制度,為市場機制的發(fā)揮創(chuàng)造平臺,當前最突出的是產(chǎn)權制度和社保制度。制度建設的過程中要在區(qū)域之間推行統(tǒng)一的標準,做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一,相互配合。

市場制度和產(chǎn)權制度相互配合、協(xié)調(diào)推進是經(jīng)濟增長得以實現(xiàn)的關鍵[27]。通過產(chǎn)權的明確界定可以增加交易的可靠性和降低交易成本。楊小凱認為“當交易效率足夠低時,自給自足是全部均衡;當交易效率足夠高時,分工是全部均衡”[28]。社會保障是國家通過立法并依法采取強制手段對國民收入進行再分配,對暫時或永久失去勞動能力,及因各種原因造成生活困難的社會成員提供基本生活保障,以保證勞動力再生產(chǎn)、社會安定、經(jīng)濟有序進行的措施、制度和事業(yè)的總稱[29]。完善的社保制度不僅是經(jīng)濟運行的安全網(wǎng),還能通過對勞動力流動、企業(yè)進入和退出的促進作用提高經(jīng)濟效率。此外,國有企業(yè)在我國具有特殊的地位,同時和政府的關系密切,不利于市場機制的發(fā)揮,也是改革的重點。

4.3 建設統(tǒng)一的基礎設施，縮短區(qū)域的時空距離

這里的基礎設施主要指交通和通訊。如果說政府職能轉(zhuǎn)換和市場機制的發(fā)揮是城市區(qū)域整合的軟件,區(qū)域統(tǒng)一的基礎設施則是整合的硬件。從本質(zhì)上來說,統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)域的基礎設施解決的是城市之間可達性的問題。通暢的交通能降低資源要素流動的阻力,使得大范圍的資源優(yōu)化配置成為可能,在形成差異化地域分工的同時避免了惡性競爭。要素流動性的增強還能誘發(fā)新的互動,促進整個區(qū)域的整合。

當前,我國城市區(qū)域基礎設施的問題主要表現(xiàn)為重復建設及其導致的資源閑置和浪費、區(qū)域之間缺乏協(xié)調(diào)及其導致的運行不暢。根源在于由權利分散所導致的基礎設施的規(guī)劃和建設是以城市為單位展開的,實施的過程中只考慮自己的利益和需求,不顧及周圍環(huán)境的影響和相互協(xié)調(diào)。珠海機場就是一個典型的例子,某些城市之間的斷頭路、標準不一同樣是這種問題的反映。需要強調(diào)的是基礎設施的統(tǒng)一應該是硬件建設和軟件管理的雙重統(tǒng)一。為此,具有區(qū)域意義的基礎設施,包括港口、機場、高速公路等,必須進行統(tǒng)一的規(guī)劃和實施,由獨立于行政部門之外的規(guī)劃機構從整個區(qū)域的高度操作。僅具有城市意義的基礎設施則由該市獨立于行政之外區(qū)域規(guī)劃機構的下屬規(guī)劃機構進行,同時區(qū)域?qū)哟蔚囊?guī)劃部門應該保留審批權。

4.4 構建環(huán)境管理監(jiān)督體系，維護區(qū)域的公共利益

環(huán)境是一種典型的公共物品,同時又是一種不可分撥(inappropriable)的資源[30]。公共物品屬性決定了環(huán)境產(chǎn)品的提供只能靠政府而不是市場,雖然市場機制可以得到很好的利用。外部成本內(nèi)部化以及污染許可證交易制度是較成熟的做法,應該充分利用。環(huán)境的不可分撥性則要求環(huán)境必須從區(qū)域或者更高的層面統(tǒng)一管理,制定相同的標準,通過城市之間的利益分配、補償機制協(xié)調(diào)彼此之間的關系。人為的分割只會導致“搭便車”現(xiàn)象和對公共利益的攫取。

當前,我國環(huán)境管理中的主要問題是城市之間相互影響、推卸責任、環(huán)境管理讓位于經(jīng)濟發(fā)展等,根源在于區(qū)域環(huán)境管理分割、由管理部門不獨立導致監(jiān)管弱勢以及運行過程中的權責和利益劃分不清等。淮河治污效果的不理想雖然有發(fā)展觀念的問題,但深層次的原因還在于管理體制,而珠海市雖然獲得了人居環(huán)境獎卻產(chǎn)生了降低環(huán)保標準的想法,則反映了管理過程中利益補償機制的不足。

在城市區(qū)域整合的過程中,通過將環(huán)保部門獨立出來,可以避免環(huán)保在經(jīng)濟增長面前的弱勢問題。建立區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)一的環(huán)保部門,負責全區(qū)域的環(huán)保工作,這樣可以實現(xiàn)政策統(tǒng)一、標準一致,而且便于城市之間的協(xié)調(diào)和利益分配。如制定區(qū)域統(tǒng)一的項目準入和污染排放標準,可以防止為追求GDP而追逐污染項目的行為。而權責的明確和補償機制的建立則能夠激發(fā)環(huán)保的積極性。環(huán)保部門在整合中要發(fā)揮更大的作用,因此必須獲得相應的權利,應該是政策制定、監(jiān)督管理、違法懲罰等的統(tǒng)一體。

5 結(jié)語

城市區(qū)域已經(jīng)成為國際競爭的主角,全球化的深入發(fā)展則引起了發(fā)展背景的巨大變遷,尤其是產(chǎn)業(yè)和環(huán)境受其影響巨大。我國的城市區(qū)域集中在城市化水平較高的東部地區(qū),同時該區(qū)域也是對外開放的前沿,深受國際化影響。然而,由于種種原因,我國的城市區(qū)域并未形成一個整體,嚴重制約了進一步的發(fā)展,而整合是唯一的出路。

城市區(qū)域整合的關鍵是承認政府理性行為的前提下改變行政力量和市場力量耦合作用的模式。具體策略包括:(1)重新界定政府部門的權責范圍,梳理部門之間的關系,從而實現(xiàn)行政力量的規(guī)范和有效發(fā)揮。(2)建設和完善產(chǎn)權、社保等制度,為市場機制作用的充分發(fā)揮創(chuàng)造條件。(3)從區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)一規(guī)劃、建設具有區(qū)域意義的基礎設施,實現(xiàn)城市之間便捷、通暢的聯(lián)系。(4)構建區(qū)域一體和獨立的環(huán)保部門,維護區(qū)域的公共利益,為生產(chǎn)和生活創(chuàng)造優(yōu)越的環(huán)境。

城市區(qū)域的整合應該是綜合全面的,本文只是對經(jīng)濟、管理、基礎設施和環(huán)境等方面的整合進行了初步的設想,教育、文化以及城市之間的社會交流則沒有涉及,對相應的利益調(diào)整和資金來源等也沒有討論。此外,固定機構之外靈活多樣的交流和協(xié)商機制也有突出的優(yōu)越性,同樣值得挖掘、利用。這些既是本文的不足,也是今后應該努力的方向。

參考文獻:

[1] 易千楓,張京祥.全球城市區(qū)域及其發(fā)展戰(zhàn)略[J].國際城市規(guī)劃,2007,22(5):65-69.

[2] 國家自然科學基金重點項目建議.面對21世紀我國城市化新形勢,要重視區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展[R].國家自然科學基金委員會簡報,1997(16):

[3] 王士君,高群,王丹.城市相互作用關系的一種新模式—近域城市整合研究[J].地理科學,2001,21(6): 558-562.

[4] 尚正永,毛廣雄.國內(nèi)外城市區(qū)域的研究進展[J].世界地理研究,2007,16(2):10-16.

[5] 王士君,高群.論長春—吉林城市整合發(fā)展[J].經(jīng)濟地理,2001,21(5):589-593.

[6] 王士君,吳嫦娥.東北城市組群整合關系及其調(diào)控機制——以長春市、吉林市為例[J].地理學報,2004,59 (增刊):116-124.

[7] 焦世泰,石培基,王世金.蘭州——西寧城市區(qū)域空間整合戰(zhàn)略構想[J].地域研究與開發(fā),2008,27(2):43 -46.

[8] 劉俊杰.新時期粵港澳區(qū)域整合發(fā)展的若干制約因素及調(diào)控[J].人文地理,2002,17(4):63-66.

[9] 陳存友,湯建中.大都市區(qū)城市經(jīng)濟整合發(fā)展研究——以長江三角洲為例[J].中國軟科學,2003,18(6):120 -124.

[10] 陳存友,劉厚良.區(qū)域經(jīng)濟整合發(fā)展研究——以上海市南匯區(qū)為例[J].地域研究與開發(fā),2003,22(6):18 -21.

[11] 張京祥,黃春曉.管治理念及中國大都市區(qū)管理模式的重構[J].南京大學學報,2001,38(5):111-116.

[12] 張京祥,羅小龍,殷潔.長江三角洲多中心城市區(qū)域與多層管治[J].國際城市規(guī)劃,2008,23(1):65-69.

[13] 金芳.產(chǎn)業(yè)全球化及其對中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響[J].世界經(jīng)濟研究,2004(9):49-53.

[14] Sassen S.The Global City:New York,London,Tokyo [M].Princeton University Press,1991.

[15] 呂文棟,張輝.全球價值鏈下的地方產(chǎn)業(yè)集群戰(zhàn)略研究[J].中國軟科學,2005,20(2):119-124.

[16] 黃宗遠,徐壽波.產(chǎn)業(yè)鏈全球化與欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展路徑研究[J].經(jīng)濟問題,2007(9):4-9.

[17] 路斌,趙世萍.全球化和貿(mào)易自由化對環(huán)境的影響[J].世界環(huán)境,2002(3):27-29.

[18] 中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會專題政策研究課題組.全球化背景下的中國環(huán)境與世界環(huán)境[N].中國環(huán)境報,2008-02-29(2).

[19] CopelB R,TaylorM S.Trade,Growth,and the Environment[J].Journal of Economic Literature,2004,85:716 -737.

[20] Hatzipanayotou P,Lahiri S,Michael M S.Can Cross-Border Pollution Reduce Pollution[J].Canadian Journal Economics,2002,35:805-818.

[21] 成功,曹利軍.經(jīng)濟全球化背景下比較優(yōu)勢理論的新發(fā)展——環(huán)境比較優(yōu)勢理論[J].現(xiàn)代管理科學,2006 (3):26-28.

[22] 王曄,張慧芳,強小安.經(jīng)濟全球化的環(huán)境困境尋根[J].人文地理,2003,18(6):77-81.

[23] 王軍.理解污染避難所假說[J].世界經(jīng)濟研究,2008 (1):59-65.

[24] 周干峙.城市及其區(qū)域——一個開放的特殊復雜的巨系統(tǒng)[J].城市規(guī)劃,1997,21(2):4-7.

[25] 吳良鏞.城市地區(qū)理論與中國沿海城市密集地區(qū)發(fā)展[J].城市規(guī)劃,2003,27(2):12-18.

[26] 楊保軍.我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的困境及出路[J].城市規(guī)劃,2004,28(10):26-34.

[27] 顧穎.關于產(chǎn)權制度和市場制度的探討[J].中國軟科學,2003,18(9):145-150.

[28] 羅吳桉,任家華.契約理論的演進與新興古典經(jīng)濟學[J].求實,2004(1):102-103.

[29] 張薇,周新媛.公平與效率視角下的我國社保制度改革[J].河北大學成人教育學院學報,2008,10(3): 115-116.

[30] 張敏,姜學民.我國環(huán)境政策的改革思路[J].中國生態(tài)農(nóng)業(yè)學報,2002,10(4):137-139.1998,14(2):98-101.

[10] 陳振羽,朱子瑜.從項目實踐看城市設計導則的編制

[J].城市規(guī)劃,2009,33(4):45-49.

Rethinking on Urban Design Based on China’s Current Urban Plann ing System

Zhang Yanming
(School of Geography and Environm ental Science,Zhejiang No rm al University,Jinhua321004,China)

Despite China’s rapid urban development,the ideal urban space is still difficult to obtain.The crux of the matter lies in that it is difficult for urban design to play its role truly in China’s current urban planning system.After reviewing the evolution history of the concept and contentof urban design,thispapermakes the summary of the development of the theory and practice of urban design in China,with an emphasis on analysis of the status quo and problems of China’s urban design.Then it tries to clarify the relationship between urban planning and urban design,pointing out thatChina’s current urban planning system must follow the path of integration of urban design and urban planning.Finally,from the point of view of integrating urban design and urban planning,the article puts forwards China’s urban design strategies from the following aspects:theoretical understanding,laws and regulations,research priorities and ways and approaches.

urban planning system;urban design;control and guidance;design guidelines;coping strategies

book=86,ebook=74

F292

:A

:1003-2363(2010)05-0011-06

2009-11-07;

:2010-07-15

國家自然科學基金項目(41071049)

劉天寶(1977-),男,河北保定人,博士研究生,主要從事城市地理學研究,(E-mail)liutb5678@163.com。