我國小煤礦安全生產(chǎn)長效機制研究

劉文革 劉順章 劉 毅 劉 璐

(國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院,北京市朝陽區(qū),100029)

★煤礦安全★

我國小煤礦安全生產(chǎn)長效機制研究

劉文革 劉順章 劉 毅 劉 璐

(國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院,北京市朝陽區(qū),100029)

分析了目前我國小煤礦安全生產(chǎn)形勢與特點,歸納總結(jié)了小煤礦安全監(jiān)管政策、機制和方法等方面存在的問題,并從政府監(jiān)管和落實企業(yè)責(zé)任角度挖掘影響我國小煤礦生產(chǎn)安全事故多發(fā)的深層次因素,從政府、小煤礦企業(yè)和社會3個視角提出了建設(shè)我國小煤礦安全生產(chǎn)長效機制的對策建議。

小煤礦 安全事故 長效機制

小煤礦安全形勢嚴(yán)峻的原因是多方面的,其中基礎(chǔ)性安全管理薄弱是重要因素之一。因此,深入分析小煤礦安全生產(chǎn)形勢,研究小煤礦安全監(jiān)管利益機制、安全投入等多方面存在的體制、機制問題,探索小煤礦安全生產(chǎn)長效機制,成為實現(xiàn)我國小煤礦安全生產(chǎn)長治久安的治本對策和當(dāng)務(wù)之急。

1 我國小煤礦安全生產(chǎn)形勢分析

改革開放以來,我國小煤礦煤炭產(chǎn)量約占全國煤炭總產(chǎn)量的1/3,但事故死亡總量卻高達(dá)全國煤礦事故死亡總量的2/3以上。2009年,我國小煤礦產(chǎn)量占全國的38.2%,事故死亡人數(shù)占全國煤礦死亡總數(shù)的66.8%。1981-2009年中國各類煤礦事故死亡人數(shù)所占比例見圖1。

圖1 1981-2009年我國各類煤礦事故死亡人數(shù)所占比例

近年來,我國政府通過“關(guān)停和整合小煤礦”以及“加快大型煤炭基地建設(shè)”兩種途徑對我國小煤礦的安全生產(chǎn)實施了強化管理,使我國小煤礦安全生產(chǎn)狀況總體趨于好轉(zhuǎn),但百萬噸死亡率仍居高不下,重特大事故時有發(fā)生,安全形勢依然較為嚴(yán)峻。2009年,我國小煤礦百萬噸死亡率高達(dá)1.689人,是國有重點煤礦的4.5倍、國有地方煤礦的2.1倍,全年小煤礦發(fā)生13起重特大事故,占全國煤礦重特大事故總量的65%,1981-2009年我國煤礦百萬噸死亡率變化情況見圖2。

圖2 1981-2009年我國煤礦百萬噸死亡率變化情況

2 加強小煤礦安全管理取得的成效及存在的問題

現(xiàn)階段,我國政府正利用當(dāng)前煤炭需求下降的有利時機,持續(xù)深入開展小煤礦整頓、關(guān)閉政策,采取了提高辦礦標(biāo)準(zhǔn)、淘汰落后產(chǎn)能、政策性關(guān)閉、資源整合、大礦托管等多種形式。

各地政府也采取了不同措施對煤炭行業(yè)進行整頓。內(nèi)蒙古繼續(xù)加強煤礦、非煤礦山安全生產(chǎn)監(jiān)管,完成淘汰30處以上小煤礦任務(wù)(其小煤礦總數(shù)是40個);河南省要求全省年產(chǎn)30萬t以下礦井全部實施停工停產(chǎn)整頓;江西省為了鼓勵年產(chǎn)3萬t以下小煤礦按規(guī)定關(guān)閉,安排獎勵資金5000萬元;四川省已經(jīng)制定了關(guān)閉小煤礦的近期計劃。

通過一系列“整頓、關(guān)閉”措施,目前我國小煤礦尚存1.1萬余處,平均規(guī)模為18萬t/a。截2009年底,全國共關(guān)閉小煤礦1.3萬處,約占2005年初全國小煤礦數(shù)量的49.3%,淘汰落后生產(chǎn)能力3億t/a。煤炭產(chǎn)業(yè)集中度也大大提高,小煤礦平均單井能力由2005年的3.2萬t/a,提高到2009年底的9.5萬t/a。

盡管我國各級政府采取了一系列措施解決小煤礦問題,但事故總量大、且頻發(fā)的現(xiàn)象仍然客觀存在,對資源環(huán)境的破壞以及違法、違規(guī)現(xiàn)象仍然屢禁不止,小煤礦安全問題仍未從根本上得到有效改善,諸多方面仍面臨問題和挑戰(zhàn),具體表現(xiàn)為如下3個方面。

(1)資源浪費和環(huán)境污染嚴(yán)重。我國不少小煤礦生產(chǎn)工藝落后,資源回收率一般只有10%～15%左右,即采1 t煤就要丟掉8～9 t,每年直接毀壞和浪費的煤炭資源超過10億t。小煤礦亂采濫挖,矸石和其他廢棄物不合理堆放,造成地表千瘡百孔,水土流失,破壞農(nóng)田,破壞生態(tài)環(huán)境,生態(tài)保護和綜合治理任務(wù)異常艱巨。

(2)生產(chǎn)力水平落后。我國小煤礦點多面廣,目前全國共有小型煤礦約1.1萬余處,占全國煤礦總數(shù)的90%左右。大部分小煤礦生產(chǎn)水平極低,云南、貴州、湖南等南方省份小煤礦機械化程度幾乎為零,工效不到1 t/工,而事故起數(shù)和死亡人數(shù)卻占全國煤礦事故總量的73%和76%。大量小煤礦無序開采,浪費煤炭資源,嚴(yán)重污染環(huán)境,存在巨大的安全隱患,制約了煤炭工業(yè)的健康發(fā)展。

(3)違法違規(guī)現(xiàn)象大量存在。我國部分小煤礦申請?zhí)降V權(quán)證之后,以探礦為名,行采煤之實;有的小煤礦以基本建設(shè)或技術(shù)改造施工為名,非法進行生產(chǎn);有的非法小煤礦無視國家法令和政府監(jiān)管,無視礦工生命安全,日停夜開、明停暗采;有的小煤礦假借資源整合之名,繼續(xù)非法開采;受經(jīng)濟利益驅(qū)使,小煤礦超能力、超強度、超定員生產(chǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重,這也是導(dǎo)致事故頻繁發(fā)生的重要因素。

3 小煤礦生產(chǎn)安全事故多發(fā)的深層次因素分析

3.1 能源對煤炭的依賴性

西方發(fā)達(dá)國家都以石油和天然氣為主要能源,而我國卻一直以煤炭作為全國的能源支柱。煤炭資源一直在我國一次能源生產(chǎn)和消耗中占有極其重要的地位(見圖3)。

由于國民經(jīng)濟發(fā)展突飛猛進,而煤炭又是我國的主要能源,資金投入速度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上煤炭生產(chǎn)消費增長的步伐。為盡快滿足國民經(jīng)濟發(fā)展需求,由民間資金開發(fā)的小煤礦數(shù)量急劇攀升。如圖4所示,“九五”以來,我國煤炭資源消費呈上升趨勢。

3.2 資源賦存條件限制與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需要

一些地區(qū)煤炭資源稟賦較差,不適于大規(guī)模開采,在當(dāng)?shù)貐^(qū)域性經(jīng)濟的要求下,小型煤礦可以拉動當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展,作為能源經(jīng)濟的補充,如果片面順應(yīng)煤炭資源整合大潮,則未必能夠達(dá)到對煤礦技術(shù)升級和提高產(chǎn)能的最終目的。例如,我國川渝地區(qū)整體煤層賦存條件都很差,煤礦規(guī)模較小,合法礦井年平均產(chǎn)能低于10萬t,在全國煤炭資源整合的大潮下,四川也在進行資源整合。但受資源本身條件的限制,即使整合以后,形成的大中型煤炭企業(yè)的產(chǎn)能還是較小,總產(chǎn)能的提升非常有限。

3.3 事故風(fēng)險成本相對較低

對于煤礦來說,短時期的產(chǎn)量水平只取決于生產(chǎn)設(shè)備的生產(chǎn)能力、煤炭賦存條件和勞動者的數(shù)量及技能水平,而與事故風(fēng)險成本投入是不直接相關(guān)的。因此煤礦總是考慮如何把既定的成本分配于生產(chǎn)設(shè)備與勞動力兩種生產(chǎn)要素的購買上,以達(dá)到產(chǎn)量和利潤最大化。

3.4 市場準(zhǔn)入門檻低

由于資源價格低,投資者可以以低廉的價格從國家手中獲取新設(shè)立的礦權(quán),特別是小煤礦,初始投資很低。素質(zhì)不高、實力不強、技術(shù)落后的企業(yè)和個人也可以開辦小煤礦,安全生產(chǎn)當(dāng)然無從保證。

3.5 監(jiān)督管理政策缺乏穩(wěn)定性

政府一些相關(guān)政策不穩(wěn)定、不透明,許多小煤礦負(fù)責(zé)人必然存在短期行為的心理,往往不重視煤礦安全的投入,追求短期利潤最大化、成本最低化。

3.6 公共權(quán)力與資本的交易

小煤礦的辦礦主體多數(shù)為縣鄉(xiāng)機構(gòu)、個人和合伙制,容易發(fā)生當(dāng)?shù)乜h鄉(xiāng)政府官員參與(參股)、幕后控制等腐敗現(xiàn)象情況,相關(guān)的政策和監(jiān)管手段達(dá)不到預(yù)期的效果。

4 建立我國小煤礦安全生產(chǎn)長效機制政策建議

在研究分析我國小煤礦安全存在問題及制約小煤礦安全長治久安的內(nèi)在機制的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國當(dāng)前現(xiàn)有的優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、持續(xù)整頓關(guān)閉、提高準(zhǔn)入門檻等政策措施,為建立我國小煤礦安全生產(chǎn)長效機制提出了如下6個方面的建議。

(1)建立小煤礦安全管理辦公室。在小煤礦密集的省份或地區(qū)建立小煤礦安全管理辦公室,由省級政府管理,對轄區(qū)內(nèi)的小煤礦實行統(tǒng)一管理,國家煤礦安全監(jiān)察局指派專人協(xié)助辦公室工作,并對辦公室安全管理工作實施監(jiān)督檢查。

(2)嚴(yán)格煤礦準(zhǔn)入,實施分類管理。在產(chǎn)能方面,按照地區(qū)經(jīng)濟狀況、能源供應(yīng)、資源賦存情況和開采條件,因地制宜,實施分類管理,將煤炭開采準(zhǔn)入劃分為禁止區(qū)域、限制區(qū)域和允許區(qū)域。在專業(yè)人員配備方面,出臺“全國煤礦企業(yè)從業(yè)人員準(zhǔn)入資格管理規(guī)定”,嚴(yán)格煤礦各級各類從業(yè)人員的學(xué)歷、從業(yè)年限、培訓(xùn)考核、執(zhí)業(yè)資格等方面的要求。在其他方面,將煤礦資源回收率、安全、生產(chǎn)裝備及環(huán)境保護措施作為否決項,對未達(dá)到國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或不符合法律法規(guī)規(guī)定的煤礦,予以停產(chǎn)或關(guān)閉。

(3)建立科學(xué)的煤礦安全利益機制。將安全生產(chǎn)狀況與投資權(quán)力掛鉤管理,根據(jù)事故情況,對投資者的權(quán)力進行分類限制,小煤礦事故發(fā)生后,不僅要對雇用礦長等相關(guān)人員依法懲罰,也要對投資者責(zé)任進行投資權(quán)力限制,如發(fā)生重特大責(zé)任事故,禁止小煤礦投資者辦礦。

延長煤礦的承包期,激發(fā)長期利益行為,變被動為主動,重視安全生產(chǎn),增加安全投入。同時,要建立健全相關(guān)法律,高度保護小煤礦礦主的合法經(jīng)營權(quán)利。

(4)推廣大礦帶小礦的幫扶機制。借鑒貴州、山西潞安等地方經(jīng)驗,推廣“大礦帶小礦”的幫扶機制,將大礦的先進工藝技術(shù)、管理水平帶到小煤礦,促進小煤礦技術(shù)管理水平的提高。

(5)健全小煤礦安全監(jiān)管體制。以安全生產(chǎn)控制考核指標(biāo)體系的發(fā)展和完善為動力,促進政府績效評估機制的改革,引導(dǎo)政府從業(yè)人員樹立科學(xué)的政績觀。可借鑒南非經(jīng)驗,發(fā)展完善煤礦安全規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)的制修訂機制,實施企業(yè)自定、政府審批的規(guī)程制訂機制和企規(guī)檢查、依法處罰的執(zhí)法監(jiān)督機制。增加煤礦安全監(jiān)察人員編制,在小煤礦聚集地區(qū)的區(qū)域性煤監(jiān)分局可下設(shè)執(zhí)法站,配備安監(jiān)力量,縮小監(jiān)察半徑,提高監(jiān)察效率。借鑒山西省呂梁市經(jīng)驗,成立地市級的煤礦用工管理中心,具體負(fù)責(zé)煤礦用工的招生、培訓(xùn)、考核、勞動合同簽訂、用工管理、工傷保險、戶籍管理以及考核管理工作。引導(dǎo)地方制訂更為嚴(yán)格的事故處罰機制,加大事故處罰范圍,在國家規(guī)定的基礎(chǔ)上,根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平,適當(dāng)加大死亡賠償金數(shù)額,提高小煤礦事故成本。

(6)充分調(diào)動社會科研、媒體資源。加強小煤礦開采和安全技術(shù)的研究,扶持煤炭科研院所、大專院校針對小礦特殊的地質(zhì)條件、開采規(guī)模、開采設(shè)備和防災(zāi)技術(shù)進行深入研究。充分發(fā)揮新聞媒體作用,加強安全生產(chǎn)輿論引導(dǎo)和監(jiān)督。進一步完善重特大生產(chǎn)安全事故快速報道機制、新聞發(fā)布制度;創(chuàng)辦安全生產(chǎn)專欄、制作專題、刊登播出公益廣告;大力宣傳安全生產(chǎn)的法律法規(guī)、黨和國家采取的重大舉措、工作先進典型和先進經(jīng)驗;定期發(fā)布安全生產(chǎn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)、特大事故處理結(jié)果。

[1]萬麗亞.當(dāng)前我國小煤礦的發(fā)展現(xiàn)狀、原因、影響及對策研究[J].法制與社會,2007(5)

[2]張世君.當(dāng)前我國小煤礦事故頻發(fā)的經(jīng)濟學(xué)分析及對策[J].市場經(jīng)緯,2007(3)

[3]孟繼民.完善小煤礦安全生產(chǎn)長效機制的路徑分析[J].經(jīng)濟問題,2007(12)

[4]薛二龍.我國小煤礦現(xiàn)狀、問題及對策建議[J].經(jīng)濟管理,2008(1)

(責(zé)任編輯 梁子榮)

Research on long-term mechan ism of small coalm ines work safety in China

LiuWen’ge,Liu Shunzhang,Liu Yi,Liu Lu
(China Coal Information Institute,Chaoyang district,Beijing 100029,China)

On the starting point of the situation and characteristics of China’s s mall coalmineswork safety,the author summarized the issues and challenges on which China’s s mall coal mines safety regulatory policies,mechanisms and methods are facing.And fromthe perspective of government regulation and implementing corporate responsibility,the author excavated the internal mechanis m and deep-level factors on affecting China’s s mall coal mine work safety accident-prone.And on the perspective of government,smallcoalmining enterprises and society,the author proposed the countermeasures and suggestionson building the long-ter m mechanis m of China’s small coal mine safety production.

s mall coalmines,work safty accident,long-ter m mechanis m

TD7

B

劉文革(1966-),男,河北人,教授級高級工程師,主要從事安全生產(chǎn)、煤炭、煤層氣領(lǐng)域的理論政策研究和安全技術(shù)研發(fā)工作。