中國行政體制改革中的公權(quán)研究

田山立 龍?jiān)瓢?/p>

【摘要】行政體制改革在中國改革總體戰(zhàn)略中是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革相結(jié)合的產(chǎn)物,行政體制改革的目的是提高行政效率。民主行政是政府與社會(huì)關(guān)系的目標(biāo);改革兼顧機(jī)構(gòu)改革與政治職能,使二者協(xié)同發(fā)展;目前改革就是要促使經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革、政治體制改革形成良性互動(dòng),消除改革在操作層面上的諸多阻力。

【關(guān)鍵詞】政府公權(quán);行政體制;行政改革;政治改革

改革開放20年來我國行政體制改革理論進(jìn)展,對(duì)于切實(shí)推進(jìn)21世紀(jì)我國行政體制改革具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

行政體制改革介于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革之間,是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的“結(jié)合部”。中國改革戰(zhàn)略系統(tǒng)主要包含政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革。1992年黨的十四大提出了行政體制改革的歷史任務(wù),明確了經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和行政體制三大體制改革的思路。實(shí)際上,行政體制改革是政治體制改革的有機(jī)組成部分。政治體制改革在總體上難以推進(jìn)的情況下,行政體制改革便從政治體制改革中剝離出來進(jìn)而取得自己獨(dú)立地位。因此,將行政體制改革從政治體制改革中剝離出來,既有利于推進(jìn)行政領(lǐng)域自身的發(fā)展,也可以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的變遷,從而帶動(dòng)政治體制變革。這也是由我國具體歷史條件所決定的。

中國的行政改革是以經(jīng)濟(jì)改革的理論和經(jīng)濟(jì)改革的要求來推動(dòng)行政改革的。所以,行政體制改革應(yīng)從外源式轉(zhuǎn)向內(nèi)源式,從適應(yīng)性調(diào)整轉(zhuǎn)向形成自我積極改造機(jī)制。正像西方學(xué)者所說的:“我們不能被動(dòng)地經(jīng)歷改革。我們要?jiǎng)?chuàng)造變革”。

建國以來的行政改革大致經(jīng)歷了六個(gè)不同目標(biāo)內(nèi)涵的歷史階段,各個(gè)階段行政改革的具體內(nèi)容受改革目標(biāo)的制約,而改革目標(biāo)實(shí)質(zhì)上又取決于當(dāng)時(shí)具體的內(nèi)外部條件。其中民主和效率之間的張力尤為明顯。與此相應(yīng),行政體制改革的目標(biāo)也可以劃分為效率導(dǎo)向的內(nèi)在目標(biāo)和民主導(dǎo)向的外在目標(biāo)兩類,關(guān)鍵在于科學(xué)把握兩者的主次秩序。

行政效能的提高有賴于政府權(quán)力在結(jié)構(gòu)――功能上的合理化,構(gòu)造出現(xiàn)代化的政府權(quán)力。增強(qiáng)行政效率、建設(shè)效能政府是行政體制改革的根本目標(biāo),在此目標(biāo)下,對(duì)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理化和功能的合理化,即“機(jī)構(gòu)改革”和“職能轉(zhuǎn)變” 。行政結(jié)構(gòu)的合理化即政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力主體的合理分化、增減和重組,主要是行政體制形式上的變革;行政功能的合理化即政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力作用的空間、領(lǐng)域和形式的合理變化,是行政體制的內(nèi)在變革。

這種對(duì)行政職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)外關(guān)系的分析,較之單純的機(jī)構(gòu)改革無疑是一個(gè)認(rèn)識(shí)上的進(jìn)步。雖然在1988年提出政府職能轉(zhuǎn)變以后,機(jī)構(gòu)改革獲得了深層次的動(dòng)力,但由于政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)并不明確,機(jī)構(gòu)改革也受到了各種阻力,因而無法形成機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的有效互動(dòng)發(fā)展。這實(shí)際上是至今尚未徹底解決的根本問題。

因此,行政體制改革的關(guān)鍵是要促進(jìn)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)——功能的協(xié)同發(fā)展,在我國當(dāng)前就是要形成機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變良性互動(dòng)機(jī)制。在職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及管理方式等方面,有效地加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控。同時(shí),由于行政體制改革對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革的適應(yīng)性特征以及受政治體制改革的制約,行政效率的提高和行政結(jié)構(gòu)、功能兩個(gè)層面上的改革,都必然受到經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的根本影響,尤其是經(jīng)濟(jì)體制改革的決定性作用。

在不斷推進(jìn)行政體制改革的進(jìn)程中,隨著政府職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)的提出,改革的內(nèi)容逐步從行政體系內(nèi)部延伸到行政體系外部,又從行政體系外部反射到行政體系內(nèi)部。表明在行政體制改革的進(jìn)程中,必須確保實(shí)現(xiàn)內(nèi)容變革與形式變革的有機(jī)配合和整體推進(jìn)。形成功能的良性互動(dòng)機(jī)制。因此,必須重視政府權(quán)力功能雙向合理化及協(xié)同發(fā)展。

行政體制改革難題及對(duì)策是綜合配套改革。需要從以下幾個(gè)方面來做:

首先,經(jīng)濟(jì)體制、行政體制和政治體制三大改革之間未能形成良性的互動(dòng)關(guān)系,經(jīng)濟(jì)體制和政治體制在一定程度上制約了行政體制改革的深入發(fā)展。因此,行政體制改革的深化必須與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步推進(jìn)和國家-社會(huì)二元化、黨政分開、政企分開、依法治國等改革協(xié)調(diào)進(jìn)行,行政體制改革應(yīng)取得上下兩個(gè)體制環(huán)境優(yōu)化配套。而目前模糊的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制模式、不完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治體制改革的滯后,對(duì)行政體制改革的發(fā)展形成了障礙。

其次,由于受外部環(huán)境的影響,行政體制改革存在著“不配套”和“不適度”的問題。不利于中國“政府主導(dǎo)型”行政體制改革的推進(jìn);中央集權(quán)過度,影響地方積極性的發(fā)揮,行政體制改革的貫徹缺乏徹底性。不適度的行政體制改革無法實(shí)現(xiàn)改革過程中的“帕累托改進(jìn)”,而只能使歷次改革彼此消解,使改革停留于循環(huán)往復(fù)的同水平狀態(tài)。

最后,行政體制改革面臨機(jī)構(gòu)改革中的操作性困難與行政人員對(duì)行政體制改革的觀念性和行為性滯阻,構(gòu)成了行政體制改革的最大阻力。

目前我國外部環(huán)境比以前有了顯著的改善,但在具體的實(shí)施過程中遇到很多困難:人員分流、“翻牌公司”、精簡對(duì)象的具體標(biāo)準(zhǔn)以及精簡后的管理整合等。行政體制改革形成的阻力具體概括:(1)利益和權(quán)力調(diào)整產(chǎn)生的阻力;(2)習(xí)慣和官本位意識(shí)產(chǎn)生的阻力;(3)對(duì)行政體制改革的不確定性而產(chǎn)生的阻力;(4)依賴性而產(chǎn)生的阻力;(5)曲解而產(chǎn)生的阻力等。

中國行政體制改革要走出目前的困境,關(guān)鍵是要進(jìn)行主動(dòng)的綜合配套改革,而首當(dāng)其沖的則是配套改革,為行政體制改革創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

行政體制改革和政治體制改革協(xié)同前進(jìn)具有戰(zhàn)略性和長遠(yuǎn)性。因此,在推進(jìn)行政體制改革的同時(shí),必須要借以政治體制改革措施的相應(yīng)協(xié)調(diào)、配套和保障。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、利益的分化、民眾政治參與期望的提高等新因素,會(huì)與政治體制之間形成沖突,為避免矛盾的激化,必須相機(jī)進(jìn)行政治體制改革。

行政體制改革“上下結(jié)合部”不是簡單的“經(jīng)濟(jì)——行政)政治”的機(jī)械順序,因?yàn)樵诰唧w的改革實(shí)踐中,由于行政體制改革本身就是政治體制改革的一個(gè)子系統(tǒng),政治與行政之間具有密不可分的聯(lián)系;同時(shí),由于中國行政體制與經(jīng)濟(jì)體制之間高度統(tǒng)合的性質(zhì),經(jīng)濟(jì)與行政之間存在著未完全分化的關(guān)系;再加上經(jīng)濟(jì)、政治與行政三者之間的客觀互動(dòng)聯(lián)系,因此,在行政體制改革的實(shí)際進(jìn)程中,有一個(gè)改革的邊界,即行政體制改革謀取與經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革互相配合。

作者簡介:

田山立,西華大學(xué)交通與汽車學(xué)院

龍?jiān)瓢?男,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,國際職業(yè)培訓(xùn)師,2006年度評(píng)為亞洲十大培訓(xùn)師、中國教育培訓(xùn)十大領(lǐng)軍人物