城鄉(xiāng)一體化下的農村公共產品供給趨勢

左 武,穆瑞田

(河北理工大學經濟管理學院,河北唐山063009)

城鄉(xiāng)一體化下的農村公共產品供給趨勢

左 武,穆瑞田

(河北理工大學經濟管理學院,河北唐山063009)

城鄉(xiāng)一體化;農村;公共產品

實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的過程實際上就是不斷增加對廣大農村公共產品有效供給的過程,對我國新中國成立以來農村公共產品供給制度的回顧,目的在于揭示我國目前農村公共產品供給演進過程以及存在的不足。在回顧的基礎上借鑒國外供給經驗以對我國未來的農村公共產品的供給制度發(fā)展趨勢予以展望。

自2005年以來,中共中央國務院的五個“一號文件”連續(xù)提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,不斷增加對農村公共產品的供給,以實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化。這一問題的提出使得增加農村公共產品的供給成為我國迫在眉睫的事情。同時增加對農村社區(qū)公共產品的供給也是有效解決“三農”問題的關鍵。

一 公共產品與農村公共產品

公共產品一般是和私人產品相對而言的。公共產品一詞嚴格定義最早由美國經濟學家薩繆爾森1954年11月在《經濟學和統(tǒng)計評論》雜志上發(fā)表的《公共支出的純理論》一文給出的。

根據(jù)薩繆爾森的定義,公共產品有兩種基本特征。一是受益的非排他性。公共產品一旦被生產出來,在技術上就難以排除任何人對它無代價的消費;同時,即使人們不喜歡某種公共產品,也不可能用拒絕付費的方法將公共產品排除在其享受之外。二是消費的非競爭性。消費的非競爭性包含兩方面的含義:第一,邊際生產成本為零,公共產品一經供給其消費就具有共享性,公共產品的社會邊際成本不因消費者人數(shù)的增加而增加。第二,邊際擁擠成本為零,每個消費者的消費不會影響或妨礙其他消費者的消費數(shù)量和質量,不存在消費中的擁擠現(xiàn)象。在公共產品的非競爭性和非排他性這兩個基本特征中,非競爭性是公共產品的基本屬性,非競爭性是由公共產品自身的因素決定的,而非排他性則是由外生因素決定的。[1]

農村公共產品是公共產品的一個組成部分,自然也具有公共產品的基本特征,它是指在農村地域范圍內為滿足農村社會進步和發(fā)展的公共需要,農民公共消費的具有非競爭性和非排他性的產品和服務。但由于農村社區(qū)是具有邊緣性和生產分散性的基層組織,生產規(guī)模小且經營分散,從而決定了農村公共產品供給的特殊性。第一,較強的外溢性。相對于城市公共產品而言,農村公共產品具有較強的正的外溢性。如農村道路、農村電網等公共產品,既優(yōu)化了農村的投資環(huán)境,同時產生的收入效應、消費效應、就業(yè)效應,對啟動農村消費,擴大內需和拉動經濟增長具有明顯的帶動作用;第二,需求多樣性和層次性。第三,從農村公共產品覆蓋范圍的大小變化來看,供給具有層次性。第四,成本沉淀性。由于農村地域遼闊、農民居住分散,農村中的公共產品除一部分成本在較長時期內回收外,相當一部分成本集聚沉淀,難以取得城市中部分公共產品那樣高的回報。

二 中國農村公共產品供給的制度變遷

回顧中國農村公共產品的供給歷程,我們可以把農村公共產品的供給分為三個階段:

第一階段,計劃經濟時期的農村公共產品供給制度(1958—1978年)

計劃經濟時期的農村公共產品供給制度具有如下的基本特點:第一,農村公共產品的決策規(guī)則是“自上而下”的,表現(xiàn)為行政性決策普遍,行政動員性明顯,指令計劃性強,受政治利益的影響較大,政府及集體組織是唯一的供給主體;第二,從籌資渠道分析,這一時期制度外籌資供給公社社區(qū)的公共產品在整個農村公共產品供給中占有重要的地位;第三,集體經濟組織在農村公共產品的供給中起著壟斷和排他的重要作用,工分制的分配方式使農民的負擔間接而隱性,而對勞動力的高度控制使集體組織隨心所欲指揮和調配勞動力進行勞動密集型的公共建設成為可能。

第二階段,家庭承包責任制時期的農村公共產品供給制度(1978—1999年)

改革后,農村實行了家庭承包責任制。這一時期農村公共產品供給制度具有如下基本特點:第一,農村公共產品供給的決策程序與機制仍然是“自上而下”和強制性的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會承擔著大部分農村社區(qū)公共產品的供給。第二,政府作為公共利益的代表,成為農村公共產品最重要的供給者,是農村公共產品名義上的供給者,在農村公共產品供給中居主導與壟斷地位;農民成為農村公共產品供給的出資者和成本的實際承擔者。第三,農村公共產品資金來源仍游離于公共收支制度范疇之外,農民負擔由過去的隱性化變?yōu)橹苯踊凸_化。第四,隨著市場經濟快速發(fā)展,一部分集體經濟和私人經濟構成了新的公共產品供給來源,政府供給、社會參與及市場化運作的社區(qū)公共產品供給格局初露端倪。

第三階段,農村稅費制度改革后的農村公共產品供給制度(2000年至今)

中國農村稅費制度改革始于20世紀90年代初期,主要是解決農村稅費制度的缺陷—農民負擔沉重的問題。進入2000年,農村稅費制度改革被列為農村工作的中心任務之一。農村稅費制度改革也被稱為繼土地改革、家庭承包責任制后,新中國的第三次革命。農村稅費制度改革經歷了規(guī)范農民稅費負擔、減征農業(yè)稅和免征農業(yè)稅等若干階段,農民的政策性負擔逐步降低直至徹底取消。隨著農村稅費制度改革的深入,農村公共產品供給資金嚴重不足的問題也日益突顯,并日益成為影響農村公共產品供給的瓶頸之一。同時,這一時期農村公共產品供給制度具有如下的基本特點:第一,農村公共產品供給決策機制出現(xiàn)了政府允許空間內“一事一議”形式的邊緣制度創(chuàng)新,盡管“自上而下”的行政決策機制沒有出現(xiàn)實質性變化,但有望出現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”結合的復合型決策機制。第二,農村社區(qū)公共產品供給在制度上告別了制度內與制度外并舉的歷史,強制性地進入制度內供給的階段。第三,農村公共產品供給主體正在向規(guī)范的多元化方向發(fā)展,并且在嘗試引入市場競爭機制和第三部門社會事業(yè)機制。[3]

由上可知,我國農村公共產品供給制度演進的三個階段,在決策機制與籌資渠道方面表現(xiàn)出了明顯的連續(xù)性特征。計劃經濟時期與家庭承包責任制時期的決策機制都表現(xiàn)出“從上而下”的垂直管理決策特征,第三個時期依然沒有突破計劃經濟時期以行政計劃手段強制性供給的特征,只是對制度外籌資渠道的依賴性相對減弱。但是,隨著制度的演進,供給主體由計劃經濟時期的一元化供給逐步向多元化供給發(fā)展,到稅費制度改革后供給主體的多元化趨勢日益加強和明朗。

表1 三個時期農村公共產品供給制度比較

三 農村公共產品供給制度變遷的趨勢和方向

隨著經濟社會的發(fā)展,“三農”問題的有效解決就成為我國現(xiàn)階段經濟社會發(fā)展的重點。國家自2005年以來的中共中央國務院連續(xù)五個“一號文件”的發(fā)布都是著力于解決城鄉(xiāng)公共產品供給失衡的問題。那么,在現(xiàn)階段,如何進行有效地供給公共產品就成為重中之重。要有效地供給公共產品,不僅要從我國的現(xiàn)實出發(fā),還要放眼世界,總結其他各國在農村公共產品供給方面的經驗。通過對國外有代表性的國家進行分析,如美國、日本、印度以及韓國的“新村運動”[2]等國的農村公共產品供給制度的。通過分析可以看到,這些國家的經濟發(fā)展水平不同,資源稟賦不同,各國農村公共產品的供給有著各自的得特征,但他們也存在著一些共同之處,從而反映出在市場經濟條件下農村公共產品的一般要求。我們可以借鑒國外經驗主要有:第一,農村公共產品供給主體在工業(yè)化中后期以政府為主;第二,在政府為主導的農村公共產品供給的前提下,鼓勵非政府組織和農民積極參與公共產品的供給;第三,明確各級政府責權,規(guī)范政府的農村公共產品供給行為;第四,在農村公共產品的供給過程中重視農民的需求與參與;第五,政府所攻擊的農村公共產品的種類和數(shù)量呈現(xiàn)出明顯的層次性特征。即在這些國家的農村公共產品供給主體表現(xiàn)為政府供給為主,市場化多元供給為輔的特征,并在供給結構上根據(jù)農村社區(qū)的具體情況因地制宜地供給一些農民切實需要的公共產品,體現(xiàn)出供給的層次性等。

立足我國的國情,我國目前財政實力雖然較以前有巨大提高,但是要滿足農村社會多層次、多領域的公共產品需要仍存在很大的困難,并且農村所有的公共產品供給都一味地希望政府正式的財政資助也是不現(xiàn)實的,對政府財政的“等、靠、要”必將延緩農村公共產品的供給步伐,阻礙農村社會經濟發(fā)展的步伐。為了使有利于農村社會短期和長遠發(fā)展需要的公共產品能及時生產和供給,對農村公共產品體制進行制度創(chuàng)新和公共產品的產權改造顯得極為必要。各項農村政策的出臺既是黨中央與政府的政策輸出,更是下大決心治理“三農”的政治意志。隨著農民經濟利益獨立性的增強和因收入分層導致的公共產品需求偏好的異質性和層次化,存在著農民在舊體制下難以獲得的潛在利潤和新體制的制度紅利,這為其他供給主體供給部分公共產品提供了充分可能性。因此,需要政府采取思想引導和配套優(yōu)惠措施的利益誘導相結合的方式誘致農村的公共產品供給制度的變遷,在法律和制度上鼓勵農民和各種利益主體供給公共產品,明晰公共產品的產權關系,對現(xiàn)行的農村公共產品供給推行公辦民助、民辦公助、公退民進等多種形式的體制創(chuàng)新路徑。

我們認為,就農村公共產品供給制度創(chuàng)新而言,基本內容主要包括決策制度、籌資制度和生產與管理制度的創(chuàng)新,具體表現(xiàn)為:

第一,決策制度創(chuàng)新—培育多中心的決策機制。高度集中、“自上而下”的農村公共產品單中心供給決策制度,其自身的運轉是以壓力型行政體制為基礎,主要表現(xiàn)為管制型的政府行政建制、準動員型的行政執(zhí)行模式和以完成上級任務指標為手段的行政激勵體制。創(chuàng)新農村公共產品供給決策制度,就是要使“自上而下”的統(tǒng)治性權力“自下而上”的自治性權力交互作用,實現(xiàn)多中心決策。

第二,籌資制度創(chuàng)新—向多元化融資機制轉變。農村稅費制度改革后,基層政府的籌資規(guī)模與解決農村公共產品供給問題的實際需要相距甚遠,從而使改革農村公共產品籌資制度成為農村公共產品供給制度創(chuàng)新的核心問題。通過降低制度外資金在農村公共產品中的分攤比例,適當引入多渠道的投資機制,是政府擺脫以往處于不穩(wěn)定狀態(tài)的融資模式,向制度化、常態(tài)化方向轉變,實現(xiàn)農村公共產品融資方式由政府單一融資向多元主體的市場化融資轉變。[5]

第三,生產與管理制度創(chuàng)新。(1)實行公示、招標和引入競爭機制,對于事關農民重大利益的公共產品建設項目應實行事前公示制度和公開招標投標,維護公平競爭秩序,使非政府主體有機會參與供給競爭,降低公共產品的生產成本;(2)建立一種“自上而下”的以農民為主體的監(jiān)督和考核機制。落實村務公開,政務公開、財務公開,并規(guī)范公開的時間、場合、形式,使農民能表達自身對公共產品供給的評價,并對政府官員業(yè)績的衡量產生實質性影響;(3)提高公共資源利用率和透明度;(4)推進制度建設和項目管理改革,引進推廣項目預算、集中支付、政府采購、報賬制、公示制、專家和中介機構評估等科學管理措施,制定農村公共產品的質量、技術等生產標準,并據(jù)此檢查監(jiān)督,確保公共產品質量,政府調節(jié)農村公共產品在地區(qū)間、居民間的分配,對市場化供給的公共產品收費價格、收費年限、利潤進行控制,保護投資者合理收益的同時,防止農村公共產品領域出現(xiàn)曬農民利益的現(xiàn)象。

第四,科學合理的配置農村公共產品。[6]在財力有限的情況下,社會福利的最大化取決于公共產品的合理配置與使用。健全完善農村公共資金管理制度;改變基層政府職能定位不準、各級政府間職責劃分不清的狀況等,提高公共產品供給效率。

第五,建立必要的激勵約束機制。引入競爭的刺激以及利益的誘導,鼓勵農民在其內部通過集體投資的方式提供自己所必需的公共產品;給予政府提供的公共產品績效評價以及對農村公共產品資金的籌措、管理、使用進行規(guī)范監(jiān)督。

[1] 劉會柏1農村公共產品供給體制:變遷、比較與反思.楚雄師范學院學報,2008(11):831

[2] 官愛蘭,全輝1韓國經驗借鑒與我國農村公共產品供給的長效機制構建.農業(yè)考古,2008(6):2391

[3] 李燕凌.農村公共產品供給效率論[M]1北京:中國社會科學出版社,20071

[4] 王小寧.農村公共產品供給制度變遷的路徑依賴與創(chuàng)新[J]1中國行政管理,2006(7):741

[5] 劉建平,龔冬生1稅費改革后農村公共產品供給體制的多中心體制探討[J]1中國行政管理,2006(7):701

[6] 張曉燕.新農村建設與農村公共產品供給體制創(chuàng)新[J]1理論界, 2007,(9)1

Urban2rura l integra tion of Rura l Public Goods Supply Trend

ZUO Wu,MU Rui2tian
(College of Economics and Management,Hebei Polytechnic University,Tangshan Hebei063009,China)

urban2rural integration;ruralareas;pulic goods

To achieve the Urban and ruralbasic public goods supplies equalization p rocess is actually growing on the vast ruralareas the process of effective supply ofpublic goods,since the founding ofNew China,China’s ruralpublic goods supp ly system,a review of the purpose is to revealChina’s current supply of public goods in rural areas shortcomings1In the lack of knowledge on the basisof advanced foreign experience to draw on China’s future supp ly ofpublic goods in rural development trend of the system to be p rospects1

F 327

A

167322804(2010)0420049203

2009210213