江陰市電力行業(yè)用地集約利用評價(jià)

徐 慧，黃賢金，姚 麗，揣小偉，趙榮欽，高 珊

（1.南京大學(xué)國土資源與旅游學(xué)系，江蘇南京 210093；2.上海師范大學(xué)旅游學(xué)院，上海 200234；3.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035）

江陰市電力行業(yè)用地集約利用評價(jià)

徐 慧1，2，黃賢金1，姚 麗3，揣小偉1，趙榮欽1，高 珊1

（1.南京大學(xué)國土資源與旅游學(xué)系，江蘇南京 210093；2.上海師范大學(xué)旅游學(xué)院，上海 200234；3.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035）

研究目的：對江陰市電力行業(yè)用地土地集約利用水平進(jìn)行評價(jià)，為電力行業(yè)土地集約利用提供決策依據(jù)。研究方法:文獻(xiàn)資料法，AHP方法和聚類分析法。研究結(jié)果：（1）江陰市電力行業(yè)用地集約水平整體偏低；（2）參評企業(yè)土地集約利用程度的綜合評價(jià)結(jié)果差異性較大。研究結(jié)論：宜從市場機(jī)制、政策導(dǎo)向、技術(shù)創(chuàng)新等方面構(gòu)建電力行業(yè)土地集約利用對策框架體系。

土地集約利用；電力行業(yè)；評價(jià)；江陰市

目前中國有關(guān)土地節(jié)約集約利用研究成果較多，集中于對土地集約利用內(nèi)涵、動(dòng)力機(jī)制、評價(jià)方法等的研究[1-5]，研究對象集中于區(qū)域[6-7]、城市[8-11]及不同產(chǎn)業(yè)[12-14]等方面的土地集約利用問題。但目前對于快速發(fā)展的能源產(chǎn)業(yè)的土地集約利用研究不足。就電力行業(yè)而言，改革開放以來中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶動(dòng)了電力行業(yè)的快速發(fā)展，電力行業(yè)用地呈現(xiàn)出增長快、利用效率低等特點(diǎn)，尤其是小火電廠和企業(yè)自備電廠，土地利用帶來的環(huán)境污染等問題負(fù)外部性明顯。因此，電力行業(yè)土地整體利用潛力較大，土地集約利用水平有待提高。

江蘇省江陰市是改革開放初期“蘇南模式”的發(fā)祥地。作為特定歷史發(fā)展階段的產(chǎn)物，“蘇南模式”不可避免地帶有傳統(tǒng)體制的痕跡和早期工業(yè)化的局限，以村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的特點(diǎn)造就了大批量小火電廠、自備電廠的重復(fù)建設(shè)，土地資源浪費(fèi)等問題日益暴露。因此，在中國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)時(shí)期，以江陰市為例，進(jìn)行電力行業(yè)用地集約利用水平評價(jià)，分析電力行業(yè)在土地利用過程中存在的問題，對從產(chǎn)業(yè)角度研究土地集體利用水平、提高電力行業(yè)用地效率，具有重要的理論和實(shí)踐意義。

1 江陰市電力行業(yè)土地集約利用評價(jià)指標(biāo)體系

1.1 土地集約利用評價(jià)指標(biāo)建立的基本思路

土地集約利用著重體現(xiàn)在土地利用強(qiáng)度和用地效率兩個(gè)方面。其中，土地利用強(qiáng)度包括土地投資強(qiáng)度和土地開發(fā)強(qiáng)度，用地效率包括土地利用的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。電力行業(yè)土地集約利用應(yīng)該包括以下三個(gè)方面：（1）土地投入產(chǎn)出效率不斷提高；（2）土地利用空間布局實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置；（3）實(shí)現(xiàn)最優(yōu)綜合效益。

根據(jù)生產(chǎn)要素函數(shù)理論和電力行業(yè)土地利用特征，土地利用投入強(qiáng)度主要選擇單位面積固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、技術(shù)投資強(qiáng)度和職工人數(shù)等指標(biāo)，其中職工人數(shù)從側(cè)面反映了企業(yè)吸納就業(yè)勞動(dòng)力的能力，可作為衡量社會(huì)效益的指標(biāo)之一，這些指標(biāo)與評價(jià)目標(biāo)均正相關(guān)。土地利用效率采用單位土地面積年發(fā)電量、年設(shè)備平均利用小時(shí)數(shù)、單位面積污染物排放量等指標(biāo)來衡量。其中，單位土地面積發(fā)電量作為土地利用產(chǎn)出的直接指標(biāo)，由于生產(chǎn)量和銷售總收入受市場影響較大，具有不穩(wěn)定性，因此，選取前3年年發(fā)電量的平均值來衡量；年設(shè)備平均利用小時(shí)數(shù)反映土地投入要素的組合利用狀況；單位面積污染物排放量則是作為衡量環(huán)境效益的指標(biāo)之一，反映土地利用對環(huán)境影響的負(fù)外部性。土地利用布局的空間效益則用容積率、建筑密度等指標(biāo)來衡量?？紤]目前一些企業(yè)借發(fā)展工業(yè)為名，在廠區(qū)建設(shè)高檔商業(yè)樓、綜合樓、住宅（包括別墅）的現(xiàn)象比較普遍，故增加了土地利用結(jié)構(gòu)指標(biāo)——企業(yè)內(nèi)部行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地比例，以衡量土地利用程度。從目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層3個(gè)層次，共9個(gè)指標(biāo)因子構(gòu)建其指標(biāo)體系（表1）。

1.2 權(quán)重的確定

采用層次分析法（AHP），構(gòu)造判斷矩陣，利用方根法計(jì)算各指標(biāo)的相對權(quán)重值，并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)（CR），獲取江陰市電力行業(yè)土地集約利用評價(jià)指標(biāo)體系權(quán)重值（表2）。

2 評價(jià)模型與方法

2.1 土地集約利用程度綜合指數(shù)計(jì)算

土地集約利用程度綜合指數(shù)是將各控制層指數(shù)值乘以各自的權(quán)重，進(jìn)行加和求得[12]。計(jì)算公式為：

式1中，ECLi為土地集約利用程度綜合指數(shù)；Ui為某一準(zhǔn)則層指標(biāo)數(shù)值；Wi為該準(zhǔn)則層指標(biāo)權(quán)重。

式2中，Vi為某一指標(biāo)層指標(biāo)數(shù)值；Wi為該指標(biāo)層指標(biāo)權(quán)重。

據(jù)此，計(jì)算出區(qū)域內(nèi)各電力企業(yè)用地集約利用程度綜合指數(shù)值，進(jìn)行極值標(biāo)準(zhǔn)化后，得到各企業(yè)土地利用集約程度綜合度分值表。本研究通過對江陰市26個(gè)電廠，按照表1的指標(biāo)體系的調(diào)研，依據(jù)上述評價(jià)方法，計(jì)算出江陰市各電力企業(yè)土地利用集約程度分值。其中具體企業(yè)以案例1、案例2、案例3……來表示（表3）。

2.2 評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)選擇

土地集約利用評價(jià)研究中，評價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的確定一般有三種方法[1]：（1）國家、地方、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)域各種規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，如用地定額指標(biāo)、工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)；（2）根據(jù)區(qū)域背景來確定；（3）科學(xué)研究的判定標(biāo)準(zhǔn)。

表1 電力行業(yè)土地集約利用評價(jià)指標(biāo)體系Tab.1 Index system of evaluation on intensive land use in electric power industry

表2 電力企業(yè)土地集約利用潛力評價(jià)指標(biāo)體系權(quán)重值Tab.2 W eight values of index system of potential evaluation on intensive land use in electric power enterprises

江陰市的26家電廠中，改革開放初期公司自備小火電廠與現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)?；姀S并存，土地使用權(quán)取得方式劃撥、協(xié)議、招標(biāo)、掛牌等多種形式同在，電廠投資運(yùn)營時(shí)間長短不一，投資收益情況亦不同。結(jié)合江陰市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史和電力行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，通過計(jì)算各企業(yè)用地集約利用程度綜合度分值，采用SPSS聚類分析法，結(jié)合區(qū)域背景、咨詢相關(guān)專家和實(shí)地調(diào)研，綜合評價(jià)江陰市電力行業(yè)土地集約利用水平。聚類分析結(jié)果如圖1所示。

表3 江陰市電力行業(yè)用地集約利用程度綜合度分值表Tab.3 Scores of com prehensive level of intensive land use in electric power enterprises of Jiangyin City

3 評價(jià)結(jié)果綜合分析

3.1 江陰市電力行業(yè)土地利用特點(diǎn)分析

通過表3和圖1對江陰市電力行業(yè)土地集約利用綜合分值分析，可以看出江陰市電力行業(yè)土地利用呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：第一，各電廠土地集約利用綜合分值差異較大，存在明顯斷層，這說明以發(fā)電為主營業(yè)務(wù)的規(guī)?；?、專門化電廠比公司自備電廠具有更大的規(guī)模收益，土地集約利用水平較高。第二，大部分企業(yè)自備電廠土地集約利用綜合得分居中。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這些企業(yè)多是通過土地招標(biāo)、掛牌、拍賣、協(xié)議等方式取得土地使用權(quán)，土地成本的增加促進(jìn)了其他生產(chǎn)要素（勞動(dòng)力、技術(shù)等）的高投入，進(jìn)而提高了企業(yè)土地利用產(chǎn)出水平。據(jù)調(diào)查，大型企業(yè)選擇自備電廠的成本比市場購買價(jià)格便宜15%—30%。這說明市場的競爭機(jī)制和土地有償使用制度在提高土地集約利用水平方面起著非常重要的作用。第三，集體土地使用權(quán)和國有劃撥土地使用權(quán)下的電廠，土地集約利用綜合分值明顯偏低。國有劃撥土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)的無償使用大大降低了企業(yè)經(jīng)營成本，企業(yè)土地集約利用意識不強(qiáng)烈，企業(yè)土地利用缺少統(tǒng)一合理的規(guī)劃引導(dǎo)，容積率較低，土地利用結(jié)構(gòu)不甚合理；此外，裝機(jī)容量相對于占用土地面積而言明顯偏低，土地利用效率較低。第四，個(gè)別電廠由于土地利用規(guī)劃因素影響，近期拆遷，企業(yè)土地集約利用程度綜合度分值有下降趨勢，其土地集約度評分宜做適度下調(diào)。

3.2 江陰市電力行業(yè)土地利用存在的問題

總體來看，江陰市大部分電廠土地利用效率低、空間布局不合理，加之政府引導(dǎo)控制的約束機(jī)制不完善等因素，很大程度上制約著土地的集約高效利用。具體表現(xiàn)為：（1）從行業(yè)整體看，江陰市小火電廠數(shù)量所占比例較大，單位面積產(chǎn)能較低；由于歷史原因，大部分自備電廠分布在各公司內(nèi)部，空間集聚程度低，即使個(gè)別廠區(qū)土地集約利用水平較高，但行業(yè)整體用地集約水平較低。（2）就電廠內(nèi)部土地利用而言，容積率和建筑密度偏低。部分裝機(jī)容量較小的電廠、煤場及附屬設(shè)施占地面積偏大。電廠內(nèi)部輔助生產(chǎn)和附屬建筑布局松散，架空管線未集中共架布置，架空建（構(gòu)）筑物下的有效空間尚未充分利用。（3）從土地使用權(quán)取得方式分析，以劃撥、協(xié)議出讓、占用集體土地等土地使用權(quán)取得方式，降低了企業(yè)成本，企業(yè)在項(xiàng)目審批之初利用粗放，實(shí)際占用面積大于有效需求面積，部分企業(yè)改變土地原批準(zhǔn)用途，轉(zhuǎn)為其他經(jīng)營用地，如臨街門面房、超市、家具城、飯店等。（4）從城市視角分析，由于電力企業(yè)數(shù)量多、分布散、規(guī)模小，未能形成集聚效益，周邊社會(huì)服務(wù)設(shè)施水平較低，對中心城區(qū)的依賴性較大，這些廠區(qū)未能形成對市區(qū)人口足夠的吸引力，使城市發(fā)展仍然保持單中心向心發(fā)展的趨勢，增加了居民的通勤費(fèi)用和城市交通壓力。（5）從體制上分析，行業(yè)、企業(yè)、政府、市場以及社會(huì)之間協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。中國現(xiàn)行的電價(jià)形成機(jī)制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和垂直一體化電力工業(yè)管理體制的產(chǎn)物，由于電力行業(yè)具有自然壟斷性，政府定價(jià)方式必不可少，但銷售電價(jià)與上網(wǎng)電價(jià)之間沒有聯(lián)動(dòng)，終端電價(jià)無法準(zhǔn)確、及時(shí)反映電力供求關(guān)系，也無法反映上游能源市場供求關(guān)系，煤炭行業(yè)、電力行業(yè)之間存在市場機(jī)制的漏洞，從而影響企業(yè)收益水平。其次，目前中國銷售電價(jià)目錄體系復(fù)雜，不同區(qū)域、行業(yè)的電價(jià)差別很大。現(xiàn)行的電價(jià)制度和審批管理辦法一定程度上助長了一部分能耗高的地方小火電廠以及自備電廠的發(fā)展。

4 對策建議

通過江陰市電力行業(yè)土地集約利用水平評價(jià)和綜合分析，可以看出：（1）通過招標(biāo)、拍賣等出讓方式獲得土地使用權(quán)的企業(yè)，土地集約利用水平明顯較高。因此，市場在土地資源配置中起到非常重要的作用。（2）小火電廠規(guī)模小、裝機(jī)容量小、技術(shù)裝備落后，與標(biāo)準(zhǔn)化、專門化的電廠相比，年機(jī)組平均利用小時(shí)數(shù)低，且發(fā)同樣多的電量，小火電機(jī)組能耗高，單位土地面積產(chǎn)能低，生產(chǎn)要素投入比例失調(diào)，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新是提高土地集約利用水平的另一重要措施。（3）針對企業(yè)布局分散、集聚程度低，以及由此帶來的電廠企業(yè)周邊基礎(chǔ)設(shè)施配套落后的問題，需要從城市規(guī)劃、企業(yè)用地監(jiān)管等政策機(jī)制上加以誘導(dǎo)。因此，宜從市場機(jī)制、政策導(dǎo)向、技術(shù)創(chuàng)新等方面構(gòu)建電力行業(yè)土地集約利用對策體系（圖2）。

4.1 建立完善的基于市場機(jī)制的企業(yè)用地體制

完善市場機(jī)制，是節(jié)約集約用地的內(nèi)在動(dòng)力，是優(yōu)化配置土地資源最有效的方式。主要包括兩層含義：（1）完善土地市場秩序，推行土地使用權(quán)“招拍掛”制度，規(guī)范“招拍掛”出讓程序和環(huán)節(jié)。原協(xié)議出讓或行政劃撥土地，改變?yōu)榻?jīng)營性用地的，要依法收購，重新“招拍掛”出讓。（2）創(chuàng)新土地市場運(yùn)行機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)增加投資、提升建筑容積率。比如，對于部分存量建設(shè)用地增加土地投資、在規(guī)劃許可范圍內(nèi)提升建筑容積率的企業(yè)，可以不要求追加土地出讓金[11]，以此，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，鼓勵(lì)企業(yè)自發(fā)節(jié)約集約用地。

4.2 完善電力行業(yè)用地指標(biāo)體系，加強(qiáng)廠區(qū)合理規(guī)劃

通過建立電力行業(yè)用地的準(zhǔn)入門檻指標(biāo)，控制電力行業(yè)用地增長速度，引導(dǎo)電力行業(yè)用地從量的擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)的提升，與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)城市從粗放向集約發(fā)展。加強(qiáng)電廠廠區(qū)的合理規(guī)劃，同時(shí)，電廠公用工程、交通運(yùn)輸、生活服務(wù)，以及輔助生產(chǎn)和附屬建筑，應(yīng)充分利用當(dāng)?shù)匾延械脑O(shè)施，或與有關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安排，擴(kuò)大協(xié)作范圍，避免重復(fù)建設(shè)。

圖2 電力行業(yè)土地集約利用措施體系Fig.2 Countermeasure system of intensive land use in electric power industry

4.3 完善基于政府調(diào)控的政策體制

完善政府調(diào)控的政策體制，是節(jié)約集約用地重要的外部力量，主要包括完善企業(yè)用地考核機(jī)制、加強(qiáng)用地監(jiān)管機(jī)制和政策引導(dǎo)三層含義。（1）對于已建電廠，要加強(qiáng)電力建設(shè)用地跟蹤管理。國土部門督促用地單位嚴(yán)格按照合同約定進(jìn)行建設(shè)，招商部門要加強(qiáng)項(xiàng)目跟蹤管理，根據(jù)用地單位履行協(xié)議情況使其享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策①段兆廣，等.快速城市化地區(qū)工業(yè)用地集約利用研究［A］.第三屆中國城市發(fā)展與土地政策國際研討會(huì)，2007:94-101.。（2）強(qiáng)化電力建設(shè)項(xiàng)目用地審批管理，對不符合國家土地供應(yīng)政策要求的項(xiàng)目一律不予供地。（3）加快小火電企業(yè)整理，關(guān)停廠辦小火電機(jī)組，在電源項(xiàng)目規(guī)劃的安排上，與各地關(guān)停小火電機(jī)組情況掛鉤。以此引導(dǎo)電力企業(yè)向規(guī)?；⒓刍l(fā)展，降低發(fā)電成本。

4.4 加快技術(shù)創(chuàng)新，提倡節(jié)地型新技術(shù)、新材料、新工藝的應(yīng)用和節(jié)地型電力建設(shè)項(xiàng)目

運(yùn)用先進(jìn)實(shí)用技術(shù)改造提升傳統(tǒng)煤電產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)傳統(tǒng)煤電產(chǎn)業(yè)向高新技術(shù)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展。比如，采用等離子點(diǎn)火技術(shù)、圓形密封式環(huán)保型煤場及管狀帶式輸送機(jī)的應(yīng)用、電廠廠區(qū)配電裝置采用全封閉組合電器（GIS）方案等，與常規(guī)配電裝置相比，可以節(jié)約較多的土地資源[15]。提倡節(jié)地型電力建設(shè)項(xiàng)目，主要包括盡量采用高參數(shù)機(jī)組、大容量機(jī)組，對于缺水地區(qū)盡量采用空冷機(jī)組，盡量發(fā)展坑口電站等措施。另外，擴(kuò)大、調(diào)整電源結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展水力發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、核能發(fā)電以及太陽能發(fā)電，以優(yōu)化電力行業(yè)用地結(jié)構(gòu)，提高行業(yè)整體土地利用效益。

5 討論

目前中國從產(chǎn)業(yè)視角對土地集約利用水平的研究較少，通過對江陰市電力行業(yè)土地集約利用水平進(jìn)行評價(jià)，發(fā)現(xiàn)該地區(qū)電力行業(yè)土地集約利用水平較低。由于江陰市電力企業(yè)多為火電廠，因此文中提出的建議針對新興能源企業(yè)諸如水電、核電、風(fēng)電等企業(yè)用地不一定適用，針對這些新興電源企業(yè)的土地集約利用評價(jià)在今后的研究中有待深入和完善。

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Evaluation on Intensive Land Use of Electric Power Industry in Jiangyin City

XU Hui1,2,HUANG Xian-jin1,YAO Li3,CHUAIXiao-wei1,ZHAO Rong-qin1,GAO Shan1
（1.Department of Land Resources and Tourism Sciences,Nanjing University,Nanjing 210093,China;2.College of Tourism,ShanghaiNormal University,Shanghai200234,China;3.China Land Surveying and Planning Institute,Beijing 100035,China）

The purpose of this paper is to evaluate the level of intensive land use of electric power industry in Jiangyin City so as to provide common reference for intensive land use of electric power industry.Methods employed include literature consultation,AHP and cluster analysis.The results indicate:（1）the whole level of intensive land use of electric power enterprises in Jiangyin City is relatively low;（2）there exists considerable differences among comprehensive evaluation results of intensive land use levels in evaluated enterprises.It is concluded that the countermeasure frame system for intensive land use of electric power industry should be established based on aspects such as market mechanism,policy guidance and technological innovation,etc.

intensive land use;electric power industry;evaluation;Jiangyin City

F301.2

A

1001-8158（2010）01-0043-07

2009-02-14

2009-09-17

國家科技部軟科學(xué)基金資助項(xiàng)目“新興產(chǎn)業(yè)用地政策研究”（2007GXS3B046）；國家“十一五”科技支撐計(jì)劃課題“村鎮(zhèn)退化廢棄地恢復(fù)關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)”（2006BAJ05A08）；國土資源部2008年大調(diào)查項(xiàng)目“我國產(chǎn)業(yè)用地集約利用和宏觀調(diào)控研究”（1211070602033）。

徐慧（1981-），女，河南商丘人，講師，博士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋乩靡?guī)劃與管理。E-mail:xuhuijsnj@163.com