推廣經(jīng)驗(yàn) 理順體制努力加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)

◎ 基層水利服務(wù)體系建設(shè)調(diào)研組

基層水利服務(wù)體系涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站、灌區(qū)群管組織(用水協(xié)會或段斗人員)和鄉(xiāng)村集中供水站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站是水利基層服務(wù)體系的主體，也是政府管理行為最直接、服務(wù)任務(wù)最繁重、困難與問題最多的環(huán)節(jié)。按照廳黨組關(guān)于開展“解放思想、理清思路、加快發(fā)展”大調(diào)研活動的總體部署，調(diào)研組著重圍繞加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站建設(shè)專題，先后到安康、商洛、延安和寶雞四市9縣實(shí)地走訪了19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站，查看了26處水利工程建設(shè)與管理現(xiàn)場，召開了18次有縣鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)、市縣水利部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管員參加的座談會，分析現(xiàn)狀，剖析原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，共商良策。

一、我省基層水利服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展歷程與主要形式

我省基層水利服務(wù)體系起步于上世紀(jì)60年代，發(fā)展壯大與農(nóng)村水利建設(shè)興衰息息相關(guān)，以改革開放為界，大致經(jīng)歷了四個階段：改革開放以前為起步階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)水利建設(shè)需要，設(shè)立水管員，基層水利工作開始邁入有人管理、有人服務(wù)的時期。改革開放后至上世紀(jì)80年代中期為發(fā)展提高階段，以設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站為標(biāo)志，逐步實(shí)現(xiàn)專人負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向機(jī)構(gòu)管理，人員增加，服務(wù)功能增強(qiáng)。1986年，黨中央、國務(wù)院針對農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)村水利建設(shè)管理缺位，設(shè)施破壞嚴(yán)重，做出了加強(qiáng)水利基層管理工作的決定，頒布了《基層水利水土保持管理服務(wù)機(jī)構(gòu)人員編制標(biāo)準(zhǔn)》。1988年省政府常務(wù)會議專題研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站建設(shè)問題，在全省1192個鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了全額事業(yè)性質(zhì)的水管站，水管員人數(shù)達(dá)到3400名，通過行業(yè)調(diào)整和考試招錄，直接解決了2400名長期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事水利工作的人員編制，極大地調(diào)動了廣大水管員的工作積極性，并每年從小水費(fèi)中拿出100萬元用于“五有”水管站建設(shè)，基層服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)入全新的鼎盛時期，有力地促進(jìn)了農(nóng)村水利事業(yè)的發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì)，以農(nóng)村財(cái)政體制改革為先端，水利基層服務(wù)體系時刻位于改革最前沿，處在徘徊時期，機(jī)構(gòu)撤并，人心浮動，技術(shù)力量下降，服務(wù)功能弱化。此間，雖寶雞、商洛兩市水利服務(wù)體系顯著加強(qiáng)，但其他市縣變化不大。

通過深入調(diào)研摸底，目前全省基層水利服務(wù)體系單獨(dú)設(shè)站623個，與農(nóng)業(yè)服務(wù)綜合設(shè)站673個，分別占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的41.7%和45.1%；在崗人數(shù)3473人，其中干部身份1165人，占33.5%；工人1568人；占45.1%，長期臨時工740人，占21.4%。主要有以下四種形式：一是寶雞、咸陽和渭南部分縣的一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一站，條塊結(jié)合，行業(yè)管理為主。寶雞市實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣水利局雙重管理，以縣為主”的管理體制，全市已設(shè)立了97個水務(wù)管理站，落實(shí)編制290個。岐山縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)管理站與供水站實(shí)行兩個牌子、一套人馬；二是商洛市按流域結(jié)合行政區(qū)劃設(shè)立中心水務(wù)站，作為縣級水務(wù)局派出機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)列入縣區(qū)財(cái)政預(yù)算，人財(cái)物和工作經(jīng)費(fèi)由縣區(qū)水務(wù)局統(tǒng)一管理。全市將158個鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站整合為76個基層水務(wù)管理中心站，核批編制348人；三是延安、榆林和漢中市設(shè)立專職水管員，具體負(fù)責(zé)涉水事務(wù)；四是西安、安康等市的農(nóng)技綜合服務(wù)中心（站）明確專人分管水利，統(tǒng)一由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)配使用。

基層水利服務(wù)體系的確立和運(yùn)行，在水利政策法規(guī)宣傳、農(nóng)村水利建設(shè)與管理、防汛抗旱、水政執(zhí)法以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作等多方面發(fā)揮了重要作用，對促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，既是政府組織開展農(nóng)村水利建設(shè)的參謀和助手，又是工程建設(shè)與管理的組織者和監(jiān)管者，已經(jīng)成為一支群眾離不開、政府離不了、在農(nóng)村享有較高聲譽(yù)的服務(wù)隊(duì)伍。

二、當(dāng)前基層水利服務(wù)體系面臨的突出問題及成因剖析

通過調(diào)研走訪，面對面與基層政府、水利部門同志座談、傾聽群眾訴求，深感基層水利服務(wù)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，矛盾問題突出，主要表現(xiàn)在：

（一）管理體制不順，責(zé)任主體缺位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，全省85%基層水利服務(wù)體系由縣級管理為主改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主，縣級業(yè)務(wù)部門僅被賦予業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)。大多地方將水管站并入農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心（站）,還有相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷了水管站，只保留了一名水利員的編制，實(shí)際從業(yè)人員下降，工作交叉，責(zé)任不明，忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常事務(wù)多，履行水利管理本職少。更有甚者名存實(shí)亡，行業(yè)有心無力監(jiān)管，致使農(nóng)村水利責(zé)任主體嚴(yán)重缺失，建設(shè)管理陷于無政府狀態(tài)。

（二）技術(shù)力量不強(qiáng)，保障功能削弱?；鶎铀?wù)體系中，有編制無人員、占水管員編制從事其它業(yè)務(wù)的現(xiàn)象普遍存在。就是在編人員中，中級以上職稱377人，僅占總?cè)藬?shù)的10.8%；大專學(xué)歷以上的889人，占總?cè)藬?shù)的25.6%，加之近年水利專業(yè)學(xué)生難以補(bǔ)充，使原本技術(shù)力量薄弱的結(jié)構(gòu)斷層進(jìn)一步加劇。咸陽市180個鄉(xiāng)鎮(zhèn)178個水管站中，有學(xué)歷的不到1/4,有中級職稱的僅為1/40。

（三）裝備水平落后，隊(duì)伍難以為繼。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站裝備基本滯留在上世紀(jì)80年代水平，住宿、辦公條件簡陋，缺乏最基本的技術(shù)裝備。還有一些水管站無固定場所，常年租借民房辦公。職工待遇難以保證。納入全額撥款的，工資有著落，但辦公經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，無力正常開展工作。實(shí)行差額撥款和自收自支的，收入低、生活待遇差，稍有能力的年輕職工被迫跳槽轉(zhuǎn)行。人心思變，隊(duì)伍不穩(wěn)，后勁乏力。

造成目前基層水利服務(wù)體系尷尬局面的原因是多方面的，有歷史欠賬的，有思想觀念的。主要有四方面成因：一是市縣政府對基層水利服務(wù)體系在農(nóng)村水利建設(shè)與管理中的重要地位和顯著作用認(rèn)識不到位，重視程度不高。爭取水利項(xiàng)目投資的多，關(guān)注服務(wù)體系建設(shè)的少，導(dǎo)致基層水利服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)際困難和問題突出。二是現(xiàn)行管理體制與運(yùn)行機(jī)制背離水利事業(yè)發(fā)展趨勢和規(guī)律，管人的不管事，管事的不管人，責(zé)權(quán)利分離，獎懲難以兌現(xiàn)，行業(yè)監(jiān)管形同虛設(shè)，各項(xiàng)任務(wù)難以落實(shí)，績效考核無法追究。三是投入嚴(yán)重不足?；鶎铀?wù)體系建設(shè)未納入公共財(cái)政預(yù)算，項(xiàng)目建設(shè)基本又不考慮自身建設(shè)，加之劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，雖鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資實(shí)行轉(zhuǎn)移支付，但工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，使之長期缺乏穩(wěn)定的支持渠道，隊(duì)伍建設(shè)缺乏資金保障。四是用人制度不完善，行業(yè)監(jiān)管能力滯后。由于現(xiàn)行人事管理缺陷，基層水利服務(wù)體系需要的專業(yè)人員難以入圍，非專業(yè)人員進(jìn)入較多，加之行業(yè)存在畏難思想，對人員培訓(xùn)、技能考核、技術(shù)準(zhǔn)備關(guān)心不夠，陷入一方面人才緊缺，一方面又人浮于事的怪圈。深刻反思基層水利服務(wù)體系建設(shè)，目前的狀況很難適應(yīng)水利加快發(fā)展的需要，很難適應(yīng)確保水利工程長久發(fā)揮效益的需要，也很難滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和群眾期盼的需要，亟待痛下決心、花更大力氣予以加強(qiáng)，以確保農(nóng)村水利可持續(xù)健康發(fā)展。

三、新形勢、新任務(wù)迫切要求加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)，“兩大典型”提供了重要啟示

我國已進(jìn)入全面建設(shè)小康社會、大力推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的新時期，農(nóng)村水利大發(fā)展的春天已經(jīng)到來。突破水資源“瓶頸”制約，未雨綢繆加快我省農(nóng)村水利發(fā)展，確保我省糧食安全，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收，對加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)提出更新更高要求，基礎(chǔ)地位和重要作用進(jìn)一步凸顯。

首先，農(nóng)村水利加快發(fā)展迫切要求加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)。中央和省委、省政府都把加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)作為農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的首位，支持力度逐年加大，艱巨而繁重的任務(wù)需要強(qiáng)有力的基層水利服務(wù)體系超前謀劃，來組織實(shí)施，按期全面完成各項(xiàng)建設(shè)管理目標(biāo)，才能確保糧食安全，確保新農(nóng)村建設(shè)的大力推進(jìn)。這就要求各級政府必須充分認(rèn)識基層水利服務(wù)體系的重要性，增強(qiáng)加快體系建設(shè)的緊迫感、責(zé)任感，采取有力措施，下力氣推進(jìn)體系建設(shè)，以適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的客觀需要。

其次，已成工程監(jiān)管亟待加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)。新中國成立以來，我省建成各類小型水利設(shè)施23萬多處，管好、用好遍布在三秦大地上的小水工程，使之長效發(fā)揮作用，必須依靠基層水利服務(wù)體系去監(jiān)管、去維護(hù)。沒有一支機(jī)構(gòu)穩(wěn)固、裝備精良、技術(shù)過硬的隊(duì)伍，就很難保質(zhì)保量完成這一歷史重托，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水利事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。

第三，加強(qiáng)水利行業(yè)建設(shè)務(wù)必優(yōu)先加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)。水利行業(yè)清貧，基層水利服務(wù)體系處在水利行業(yè)的最基層，最清苦?；A(chǔ)不穩(wěn)，大廈傾覆。加強(qiáng)行業(yè)自身建設(shè)，必須堅(jiān)持以人為本，把基層水利服務(wù)體系建設(shè)擺在首位，著力解決機(jī)構(gòu)編制、辦公場所、人員待遇、技術(shù)裝備等基層水利人關(guān)注的焦點(diǎn)，打造一支能打硬仗的隊(duì)伍，夯實(shí)農(nóng)村水利發(fā)展的基石。

第四，增強(qiáng)水利服務(wù)功能急需加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)?；鶎铀?wù)體系是水利工作的最前沿和終端顯示器，直接面對農(nóng)民，服務(wù)群眾，既是水利政策的宣傳者、執(zhí)法者，又是工程建設(shè)的組織者、實(shí)施者。尤其是隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和區(qū)域產(chǎn)業(yè)的壯大，對水的服務(wù)能力的要求更加強(qiáng)烈，必須建立一支精干高效、作風(fēng)務(wù)實(shí)、群眾滿意的隊(duì)伍，充分展示水利人的精神風(fēng)貌。

基于這樣的認(rèn)識，我省各地勇于創(chuàng)新、大膽探索，特別是2006年省政府《關(guān)于深化改革加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)的實(shí)施意見》和2008年省水利廳基層服務(wù)體系建設(shè)座談會之后，寶雞、商洛兩市從理順管理體制入手，充實(shí)機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)，核定人員，落實(shí)經(jīng)費(fèi)，強(qiáng)化管理，實(shí)現(xiàn)了基層水利服務(wù)體系的規(guī)范化，同時也為我省基層水利服務(wù)體系建設(shè)提供了典型示范和重要啟示。一是加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)著力點(diǎn)必須放在市級，提高市政府領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識是前提；二是理順管理體制，落實(shí)人員編制、明確管理職權(quán)，強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管是關(guān)鍵；三是落實(shí)經(jīng)費(fèi)，加大扶持，建立長效保障機(jī)制是保證；四是管好隊(duì)伍，提高素質(zhì)，增強(qiáng)服務(wù)能力是基礎(chǔ)；五是明晰責(zé)權(quán)，嚴(yán)格獎懲，建立激勵機(jī)制，激活人力資源是保障。借鑒和大力推廣兩市成功經(jīng)驗(yàn)，對開創(chuàng)我省基層水利服務(wù)體系建設(shè)新局面具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和指導(dǎo)作用。

四、加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)的對策和建議

第一，落實(shí)政策，為加強(qiáng)體系建設(shè)提供強(qiáng)有力政策支撐。省政府關(guān)于《深化改革加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)的實(shí)施意見》，對加強(qiáng)水利服務(wù)體系建設(shè)提出了明確要求，依據(jù)“意見”精神，抓緊制訂進(jìn)一步深化和加強(qiáng)我省基層水利服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見，力爭報請省政府印發(fā)，提出明確具體要求，督促市縣抓好落實(shí)，切實(shí)從根本上解決機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費(fèi)落實(shí)等關(guān)鍵問題，促進(jìn)基層水利服務(wù)體系建設(shè)有序推進(jìn)。

第二，大力推廣寶雞、商洛經(jīng)驗(yàn)，積極探索科學(xué)的建設(shè)模式。全力籌備好今年在寶雞召開的全省基層水利服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)場會，大力推廣寶雞、商洛兩市經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化督查，推進(jìn)深入發(fā)展。同時，結(jié)合各地實(shí)際，本著“理順體制、強(qiáng)化職能、健康運(yùn)行、精干效能”的原則，積極探索符合時代要求、適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)際、滿足發(fā)展需求的管理模式?，F(xiàn)階段可嘗試在關(guān)中、陜北推廣寶雞模式，在陜南推廣商洛模式，及時總結(jié)，不斷完善，促進(jìn)健康發(fā)展。

第三，完善長效投入機(jī)制，抓好示范站建設(shè)?？h級財(cái)政要把基層水利服務(wù)體系建設(shè)納入本級財(cái)政預(yù)算，建立與形勢要求相適應(yīng)的投入保障機(jī)制，切實(shí)解決人員工資待遇、技術(shù)裝備經(jīng)費(fèi)。省上每年抓100個示范站建設(shè)，每個站省級財(cái)政給予10萬元資金扶持，使之達(dá)到五有標(biāo)準(zhǔn)（即有機(jī)構(gòu)編制、有規(guī)范辦公場所、有必要儀器設(shè)備、有一定自動化辦公設(shè)施、有快捷的交通工具），培育典型，示范帶動，推動工作。

第四，強(qiáng)化培訓(xùn)和人才輸入，不斷提高隊(duì)伍技術(shù)保障能力。以強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管為抓手，通過在職人員培訓(xùn)、人才輸入、考察學(xué)習(xí)等多種形式，提高基層水利服務(wù)體系中懂專業(yè)、善管理人員比重。從今年開始，以設(shè)區(qū)市為單位，由市級主辦，省上協(xié)辦，力爭三年對在崗人員進(jìn)行一次輪訓(xùn)，并督促市縣用3～5年時間，為每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站配備一名水利專業(yè)大專以上畢業(yè)生。積極鼓勵各縣選送優(yōu)秀水管員到大專院校深造學(xué)習(xí)，省上給予必要的幫助與支持。同時，省上定期組織優(yōu)秀水管員外出考察，開闊知識眼界，提高管理水平。

第五，加強(qiáng)考核，努力實(shí)現(xiàn)水利發(fā)展與基層服務(wù)體系建設(shè)相促進(jìn)。建立基層水利服務(wù)體系建設(shè)考核機(jī)制，制定具體實(shí)施辦法，每年評比表彰一次。并將評比情況與年度“水利振興杯”競賽考核和“優(yōu)秀水利（水務(wù)）局長”評選活動相掛鉤，基層水利服務(wù)體系建設(shè)滯后的，不能奪杯，不能當(dāng)選年度優(yōu)秀水利局長。對基層水利服務(wù)體系建設(shè)搞得好的，在下年度農(nóng)村水利建設(shè)項(xiàng)目資金的安排上給予傾斜支持。建立健全基層水利服務(wù)體系管理檔案，強(qiáng)化績效考核，完善獎懲激勵機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)，為保障新時期水利事業(yè)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。陜西水利