山西省城市防洪問題及對策

陸賽華

（山西省人民政府防汛抗旱指揮部辦公室，山西 太原 030002）

在介紹山西省城市防洪現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，從減災能力、工程體系、防洪規(guī)劃、防洪管理等方面探討了城市防洪存在的問題，并提出四方面對策，即科學編制城市防洪規(guī)劃，完善城市洪水應(yīng)急管理體系，加快實施水務(wù)一體化管理步伐，多渠道籌措資金。

城市防洪；規(guī)劃；管理；山西省

1 概況

山西省地處黃土高原東側(cè)，具有明顯的半干旱、半濕潤區(qū)域季風型環(huán)境特征，7—8月是洪災發(fā)生最多的時期。山西省11個地級市和11個縣級市都有防洪任務(wù)，其中太原市是全國重要的防洪城市。

按照城市主城區(qū)所處的地理位置及洪澇成因，全省有5個平原型城市：位于汾河兩岸的太原市、主城區(qū)西臨汾河的臨汾市，主要受汾河洪水威脅；主城區(qū)位于桑干河支流御河中游西岸的大同市和位于桑干河支流七里河兩岸的朔州市，主要受桑干河支流洪水威脅；位于涑水河盆地底部中段，北靠涑水河、姚暹渠從城區(qū)通過的運城市，主要受姚暹渠洪水威脅。其余17個城市屬山丘型城市，其中陽泉市、長治市、晉城市、晉中市、呂梁市、古交市、汾陽市、霍州市、河津市、永濟市、潞城市、介休市、高平市等13個城市主要受山洪威脅；忻州市、原平市、孝義市、侯馬市等4個城市主要是內(nèi)澇災害。

2 城市防洪現(xiàn)狀

根據(jù)山西省歷年洪澇災害發(fā)生情況及現(xiàn)有防洪工程的實際情況，經(jīng)水利、城建部門共同研究，1998年省防汛抗旱指揮部確定，將全省22座城市中16個防洪影響較大的城市定為重點防洪城市，其中地級市9個，分別是：太原、大同、陽泉、長治、晉城、忻州、晉中、運城和呂梁；縣級市7個，分別是：古交、霍州、孝義、高平、潞城、河津和汾陽。臨汾、朔州、原平、永濟、侯馬和介休等6個城市受洪水威脅較小，沒有被列為重點防洪城市，但也存在局部性洪水問題。

全省22座有防洪任務(wù)的城市中，有10座城市達到國家防洪標準，占全部防洪任務(wù)城市總數(shù)的45%；有7座城市編制了防洪規(guī)劃，占總數(shù)的32%，其中4座城市的防洪規(guī)劃報告已通過審批，占全部防洪任務(wù)城市總數(shù)的18%；全省還有12座城市低于國家規(guī)定的防洪標準，占總數(shù)的55%。按2000年統(tǒng)計，22座城市共有河道堤防615 km，其中能抵御100年一遇防洪標準的堤防143 km，占23%；能抵御50年一遇防洪標準的堤防319 km，占52%；能抵御20年以下的堤防153 km，占25%。在所有具有防洪任務(wù)的城市中，防洪標準在50～100年一遇的城市有3座，防洪標準在20～50年一遇的城市有19座。

3 城市防洪存在的主要問題

3.1 城市防洪減災能力低

盡管近期城市建設(shè)發(fā)展很快，但城市防洪建設(shè)滯后，不少城市的防洪標準低于國家規(guī)定的防洪標準，存在嚴重的安全隱患。在全省22座有防洪任務(wù)的城市中，還有12座城市低于國家規(guī)定的防洪標準，占總數(shù)的55%。

3.2 現(xiàn)有城市防洪工程體系不完善

目前，全省大部分城市防洪工程體系還不完善，以河道堤防為主的城市，堤防標準達不到要求，近年來雖經(jīng)整修治理，但仍存在標準不高、設(shè)施不完善等問題，尤其是城市邊緣的山洪河道治理更達不到要求，靠近市區(qū)的部分河道進行了治理加固，而河道上游大部分河段尚未進行治理，同一河道上下游防洪標準差異很大，給城市防洪帶來巨大隱患。另外，城市內(nèi)的排洪和雨水抽排系統(tǒng)基本跟不上市區(qū)發(fā)展擴大的要求，降雨積水內(nèi)澇現(xiàn)象十分普遍。目前，大部分中小城市防洪工程建設(shè)都沒有資金渠道，要構(gòu)建完善的城市防洪工程體系，任重而道遠。

3.3 多數(shù)城市不重視防洪規(guī)劃，城市防洪工程建設(shè)遠遠落后于城市發(fā)展需要

全省22座有防洪任務(wù)的城市中，有15座城市未編制防洪規(guī)劃，占總數(shù)的68%，防洪規(guī)劃工作進展緩慢。城市防洪工程沒有像其他市政工程那樣被重視，導致城市防洪工程建設(shè)滯后?，F(xiàn)有的防洪工程大都是在城市建設(shè)初具規(guī)模、人口物產(chǎn)高度集中、防洪任務(wù)日益嚴峻的形勢下才予以實施，防洪工程建設(shè)十分被動，加大了發(fā)展成本。另外，盡管城市發(fā)展空間不斷擴大，但防洪設(shè)施的建設(shè)速度卻遠遠趕不上城市發(fā)展的速度，許多新建城區(qū)得不到有效保護，成為“不設(shè)防”城區(qū)。

3.4 城市防洪管理問題多

雖然國務(wù)院已將城市防洪歸口水利部，但地方上并沒有完全統(tǒng)一，部分城市已劃歸水利部門，仍有部分城市屬城建部門。即使劃歸水利部門管理的城市，相應(yīng)的防洪經(jīng)費卻沒有劃撥給水利部門。由于管理體制上的原因，城市防洪工作由水利和城建兩部門共管，城建部門負責市區(qū)排澇，水利部門負責防御外洪，人為地將城市防洪和排澇截然分開，不僅難以統(tǒng)籌防洪排澇規(guī)劃和工程建設(shè)，而且防洪管理和汛期調(diào)度問題也很突出。

4 對策

4.1 科學編制城市防洪規(guī)劃，使之與城市發(fā)展總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)

城市防洪規(guī)劃是指導城市建設(shè)的重要依據(jù)，作為特別重要和相對獨立的專項規(guī)劃，在參照在編的城市總體規(guī)劃并征求地方政府和城建部門意見的基礎(chǔ)上，城市防洪規(guī)劃可先行編制，并納入未來的城市總體規(guī)劃中。要求防洪工程建設(shè)能夠保障城市防洪安全，城市發(fā)展能夠兼顧防洪排澇的承載力，兩者應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.2 完善城市洪水應(yīng)急管理體系

城市洪水應(yīng)急管理系統(tǒng)包括雨情、水情預報預警系統(tǒng)、洪水調(diào)度系統(tǒng)、排澇調(diào)度系統(tǒng)、新聞發(fā)布系統(tǒng)、人員遷安救護系統(tǒng)和搶險救災系統(tǒng)等。為確保這些應(yīng)急管理系統(tǒng)正常運行，必須建立一個高集中性、高配合度、高效率的應(yīng)急系統(tǒng)，將現(xiàn)行的各種資源立即進行整合，實現(xiàn)各個應(yīng)急系統(tǒng)的無縫鏈接，通過聯(lián)動發(fā)揮最大效能。

4.3 加快實施水務(wù)一體化管理步伐

城市防洪是一項龐大的系統(tǒng)工程，涉及水利、城建、環(huán)保等諸多部門，由于管理體制不順，導致部門之間互相推諉扯皮，防洪工作溝通和協(xié)調(diào)難度大。為做好城市防洪工作，可借鑒上海、深圳等地城市水務(wù)改革成功經(jīng)驗，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的城市防洪管理體制，實行水務(wù)一體化管理，對城市防洪、排澇、排污、供水等涉水事務(wù)進行統(tǒng)一管理，處理好防洪、排澇、水資源利用和生態(tài)環(huán)境保護等關(guān)系。

4.4 多渠道籌措資金

搞好城市防洪工程建設(shè)和管理，關(guān)鍵在于建立健全穩(wěn)定的投資渠道，因此應(yīng)按照“誰受益、誰出資”的原則，多層次、多渠道開辟資金來源。政府既可采用集資辦法，通過征收防洪基金、防洪工程建設(shè)維護費等途徑落實資金，也可運用市場機制，出臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策，結(jié)合城市建設(shè)、舊房改造、商業(yè)開發(fā)等，利用土地開發(fā)集資修建防洪工程，把城市建設(shè)和防洪保安有機結(jié)合起來。