舟山中心城市新城功能強(qiáng)化的瓶頸及對策

郭滌寰

新城建設(shè)是一項(xiàng)影響區(qū)域與城市發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策,卓有成效的新城建設(shè)將提升相應(yīng)區(qū)域與城市的整體實(shí)力和競爭力,反之則會(huì)成為區(qū)域與城市發(fā)展的巨大包袱,造成難以估量的浪費(fèi)和損失。新城從基本建設(shè)到功能日臻完善有一個(gè)過程,在這個(gè)過程中政府的引導(dǎo)非常重要。以往新城的研究大多著眼于大城市,對于中等規(guī)模城市的新城建設(shè)問題相對較少涉及。本文以中等規(guī)模城市舟山為例進(jìn)行研究,旨在分析影響其新城功能強(qiáng)化的瓶頸問題,并探討相應(yīng)的對策,期望研究成果能為同類城市的新城建設(shè)和發(fā)展提供參考。

1 背景

舟山中心城市是位于浙江東部沿海的地級(jí)島嶼城市,由定海和普陀兩個(gè)區(qū)組成,2008年年底建設(shè)區(qū)常住人口38.4萬人。從城市人口規(guī)模來考量,舟山中心城市屬中等規(guī)模城市。隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn),定海區(qū)與普陀區(qū)在發(fā)展過程中都遇到用地緊張、人口密集且人口急需疏散的問題,這些問題嚴(yán)重遏制了舟山中心城區(qū)的發(fā)展。為了擺脫這些束縛,舟山市政府在2001年調(diào)整了城市總體規(guī)劃,增設(shè)了臨城新區(qū)組團(tuán),并將其定位為城市的新中心[2]。通過實(shí)施新一輪的城市規(guī)劃,進(jìn)行新城建設(shè),旨在形成新區(qū)吸引力,在吸納舊區(qū)人口的同時(shí),推動(dòng)中心城市的整體發(fā)展。

自2001年新城建設(shè)開始,經(jīng)過8年左右的建設(shè)和發(fā)展,新城(臨城新區(qū))的建成區(qū)面積已經(jīng)從原先的3.62 km2增加到7.09 km2。近8年來,新城先后建設(shè)了市行政中心、城建大樓、商貿(mào)中心、浙江國際海運(yùn)職業(yè)技術(shù)學(xué)院等大型公建設(shè)施和其他的配套基礎(chǔ)設(shè)施,新區(qū)面貌煥然一新。與城市建設(shè)的快速推進(jìn)形成鮮明對比的是,新城人口則僅從原來的4 000人增加到約1.5萬人,年均集聚人口1 500人左右。而根據(jù)城市總體規(guī)劃,預(yù)計(jì)2010年新城的人口規(guī)模為8.5萬人,預(yù)期目標(biāo)與現(xiàn)狀人口間的落差很大。與此同時(shí),定海城區(qū)的人口則從2001年的13.9萬人增加到2008年的20.8萬人,同期普陀城區(qū)也從13余萬人增加到16.1萬人。與定海城區(qū)和普陀城區(qū)相比,新城發(fā)展呈現(xiàn)人口集聚乏力的弱勢。另一方面,新城的服務(wù)業(yè)仍然以消費(fèi)性的服務(wù)業(yè)如餐飲、住宿、娛樂為主,生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)(是指直接或間接為生產(chǎn)過程提供中間服務(wù)的服務(wù)性產(chǎn)業(yè)[4],包括金融保險(xiǎn)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、信息咨詢業(yè)、計(jì)算機(jī)應(yīng)用服務(wù)業(yè)、科學(xué)研究與綜合技術(shù)服務(wù)及現(xiàn)代物流業(yè)等)發(fā)展緩慢,新城作為輻射全市經(jīng)濟(jì)中心的端倪遠(yuǎn)未顯現(xiàn)。

面對此種新城發(fā)展態(tài)勢,如何加快新城功能的培育、強(qiáng)化新城的功能,從整體上提升中心城市的實(shí)力和競爭力,便成為十分急迫的問題。

2 新城功能強(qiáng)化的瓶頸問題

從現(xiàn)狀情況看,影響舟山中心城市新城功能強(qiáng)化的瓶頸問題主要有以下幾個(gè)方面：

1)中心城市經(jīng)濟(jì)總量相對較小,新城功能強(qiáng)化缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。受地域范圍和區(qū)域人口的限制,舟山市的經(jīng)濟(jì)總量相對較小。2006年舟山市地區(qū)生產(chǎn)總值為335.20億元,財(cái)政收入為37億元,均位于浙江省11個(gè)地級(jí)市的末位;2007年上述指標(biāo)分別為 407億元、52.56億元,均列全省末位[1]。相對弱小的中心城市經(jīng)濟(jì)總量將難以承受臨城新區(qū)建設(shè)和功能培育過程中所需的巨額資金以及大量的人力和物力需求。巨大的資金缺口將在較大程度上制約新區(qū)的功能培育。

一般地,生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的存在是以大量的生產(chǎn)性服務(wù)需求為前提的。舟山中心城市腹地范圍有限、經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小,對生產(chǎn)性服務(wù)的需求相對不足,生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)空間集聚態(tài)勢難以顯現(xiàn),集聚效益和規(guī)模效益難以形成,這將明顯地阻礙臨城新區(qū)的功能培育進(jìn)程。

2)城市管理、控制、創(chuàng)新功能游離于城市外部,新城發(fā)展缺乏內(nèi)源動(dòng)力。目前,舟山市很多上規(guī)模企業(yè)將其產(chǎn)品研發(fā)部門放在周邊知識(shí)密集型服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)的城市,如上海、寧波等城市,或者直接將研發(fā)項(xiàng)目外包給外地的研究機(jī)構(gòu)。與此相類似,很多企業(yè)將銷售總部設(shè)在金融、貿(mào)易、信息、咨詢等服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)的周邊特大城市,如上海。因此,舟山市出現(xiàn)了上規(guī)模企業(yè)特別是大型企業(yè)的研發(fā)和市場銷售均不在本地的現(xiàn)象。受生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)外部依賴程度過高的影響,當(dāng)?shù)厣a(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展受到抑制[3]。

另一方面,面向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的人力資源尤其是高層次的人才明顯短缺。從全市的情況看,從業(yè)員工整體素質(zhì)不高,創(chuàng)新型人才、管理型人才、復(fù)合型人才整體性短缺。由于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)通常是知識(shí)密集型服務(wù)業(yè),人才缺乏尤其是高層次人才的缺乏是全市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展水平低、外部依賴程度高的癥結(jié)所在。

人才缺乏、過分依賴周邊特大城市的產(chǎn)業(yè)組織方式導(dǎo)致舟山中心城市的管理、控制和創(chuàng)新功能長期游離于城市外部,而這些重要功能的缺失或發(fā)展遲緩,致使城市現(xiàn)代化發(fā)展缺乏強(qiáng)勁的內(nèi)生驅(qū)動(dòng),進(jìn)而在很大程度上遲滯了中心城市及新城的功能培育進(jìn)程。

3)科學(xué)的規(guī)劃引導(dǎo)和管理控制缺位,政府助推新城發(fā)展乏力。從新城的現(xiàn)狀看,除部分行政辦公已搬遷至此、居住區(qū)開發(fā)較多外,商業(yè)、文化、娛樂等設(shè)施進(jìn)駐相對較少,人氣集聚緩慢,早晚鐘擺式的交通和夜晚的“空城”現(xiàn)象明顯,服務(wù)中心的氛圍還遠(yuǎn)未形成。其主要原因之一就在于政府缺乏科學(xué)的政策引導(dǎo)和管理控制,過分注重房地產(chǎn)開發(fā),期望借此手段最快速地集聚人氣,而忽視了除居住功能以外的其他城市功能的培育,結(jié)果適得其反。

新城一般是在產(chǎn)業(yè)集群與城市發(fā)展有機(jī)結(jié)合、相互促進(jìn)的基礎(chǔ)上逐漸形成的,它需要一個(gè)中心城市職能擴(kuò)散和新城功能整合的發(fā)展過程。在上述過程中,規(guī)劃引導(dǎo)、政策誘導(dǎo)、必要的管理控制等行政手段不可或缺。為助推新城的發(fā)展和功能強(qiáng)化進(jìn)程,政府在以上諸方面還需下很大的功夫。

4)近鄰特大城市的極化效應(yīng)不斷強(qiáng)化,新城發(fā)展或面臨更為不利的外部環(huán)境。舟山緊靠上海和寧波,前者是國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)中心和金融中心,后者是浙江省內(nèi)兩大經(jīng)濟(jì)中心之一(杭州市是另一中心),在接受上海和寧波的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及為上海、寧波的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)配套等方面具有地理之便。但是,由于周邊的特大城市在交通、人才、信息、金融等方面具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢,加上地理位置上的接近——舟山處于上海和寧波的強(qiáng)極化半徑之內(nèi),使得有可能進(jìn)入舟山的投資機(jī)會(huì)被周邊特大城市截流。另一方面,隨著舟山連島工程的最終建成,對外陸路交通條件的明顯改善,舟山市域范圍內(nèi)的生產(chǎn)要素在一定時(shí)期內(nèi)有加快流失的可能。從我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化發(fā)展階段看,在今后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi),高等級(jí)生產(chǎn)要素向優(yōu)勢區(qū)位的集聚將進(jìn)一步加劇,上海、寧波等特大城市的集聚態(tài)勢仍將繼續(xù)。若應(yīng)對失當(dāng),將使周邊中小城市如舟山市的發(fā)展面臨更加不利的境地。

如何揚(yáng)長避短,發(fā)揮舟山中心城市的特色,實(shí)行錯(cuò)位發(fā)展,謀求合作共贏,是急需突破的又一瓶頸。

3 對策與措施

1)加快市域主導(dǎo)工業(yè)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)步伐,為新城服務(wù)業(yè)的發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。加大對船舶修造、海洋生物產(chǎn)業(yè)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造、信息化改造和自主創(chuàng)新的政策扶持,重點(diǎn)支持重大技改和自主創(chuàng)新項(xiàng)目,引導(dǎo)企業(yè)增加研發(fā)投入,不斷提高產(chǎn)業(yè)的自主創(chuàng)新能力,加快培育具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和高附加值的企業(yè)品牌;適時(shí)引導(dǎo)企業(yè)間的橫向兼并與縱向聯(lián)合,提高行業(yè)的集中度并密切前后行業(yè)間的聯(lián)系,進(jìn)一步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢;成立主導(dǎo)工業(yè)產(chǎn)業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì),為相關(guān)行業(yè)的健康有序發(fā)展提供指導(dǎo)。

2)加快生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展,提升港口物流與旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)層次。鼓勵(lì)并引導(dǎo)制造業(yè)企業(yè)將部分經(jīng)營活動(dòng)如物流、研發(fā)等外包給更有效率的專業(yè)服務(wù)企業(yè);大力發(fā)展為本地制造業(yè)服務(wù)的金融、保險(xiǎn)、貿(mào)易等服務(wù)業(yè),根據(jù)當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)創(chuàng)新融投資服務(wù)體系,切實(shí)解決當(dāng)?shù)刂圃炱髽I(yè)融資難問題;立足港口資源優(yōu)勢,進(jìn)一步發(fā)揮港口中轉(zhuǎn)物流功能,不斷豐富物流服務(wù)業(yè)的業(yè)態(tài),大力發(fā)展第三方物流乃至第四方物流,積極拓展港口的腹地資源;加大舟山市整體旅游形象的宣傳,加快旅游營銷模式的創(chuàng)新,深化與周邊城市上海、寧波、杭州、溫州等的旅游合作,大力發(fā)展商務(wù)旅游、會(huì)展旅游、休閑購物旅游等旅游新業(yè)態(tài)。

3)以公用服務(wù)設(shè)施的空間調(diào)整為先導(dǎo),引導(dǎo)相關(guān)人口在新區(qū)的先行集聚。對具有明顯人口集聚效應(yīng)的公用服務(wù)設(shè)施作必要的空間調(diào)整,引導(dǎo)相關(guān)人口在新區(qū)的先行集聚。重點(diǎn)調(diào)整包括小學(xué)、中學(xué)、高等院校在內(nèi)的教育設(shè)施,以及醫(yī)院、文化體育設(shè)施等,通過設(shè)立分部或轉(zhuǎn)移部分功能的形式,將布局在定海區(qū)、普陀區(qū)的市級(jí)公用服務(wù)設(shè)施資源有選擇地引入到臨城新區(qū),在時(shí)機(jī)成熟時(shí)將其主體部分遷入新區(qū)。

4)優(yōu)化市域服務(wù)設(shè)施空間布局,保障高等級(jí)服務(wù)設(shè)施在新城的優(yōu)先配置。在市域?qū)用嫔?或本島地域范圍內(nèi))編制與全市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的服務(wù)設(shè)施的空間布局規(guī)劃,將高等級(jí)服務(wù)設(shè)施優(yōu)先配置于臨城新區(qū),以強(qiáng)化其作為城市中心的主導(dǎo)地位。將重要服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃用地審批權(quán)限統(tǒng)一集中到市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì),確保各級(jí)政府在執(zhí)行城市規(guī)劃時(shí)保持一致的口徑,確保重要服務(wù)設(shè)施布局不出現(xiàn)偏差。

5)加快規(guī)劃體制變革,確保城市規(guī)劃的順利實(shí)施。為確保城市規(guī)劃的順利實(shí)施,確保重大基礎(chǔ)設(shè)施和公用服務(wù)設(shè)施的合理布局與配置,需加快規(guī)劃管理體制的變革,弱化中心城市各區(qū)建設(shè)局的城市規(guī)劃審批權(quán)限,并逐步將其統(tǒng)一收歸到市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì),直至前者作為后者的派出機(jī)構(gòu)為止。

6)適時(shí)調(diào)整用地布局,切實(shí)保障臨城新區(qū)功能培育的用地需求。根據(jù)臨城新區(qū)功能培育及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求,適時(shí)調(diào)整新區(qū)建設(shè)用地布局,包括：在新區(qū)的西側(cè)增加科研用地以滿足海洋研發(fā)基地建設(shè)的需要;在新區(qū)的北側(cè)布置物流中心建設(shè)用地,將其建設(shè)成為以展示功能、信息服務(wù)功能、交易功能、結(jié)算功能為主體的全市物流服務(wù)核心區(qū);在新區(qū)的商務(wù)區(qū)用地區(qū)塊設(shè)置旅游服務(wù)業(yè)用地,以建設(shè)全市旅游服務(wù)中心。

7)加快建立海洋產(chǎn)業(yè)研發(fā)基地,引導(dǎo)研發(fā)機(jī)構(gòu)在新城的集聚,提高產(chǎn)業(yè)的自主研發(fā)能力。加快建立以海洋產(chǎn)業(yè)科技園為主體的海洋產(chǎn)業(yè)研發(fā)基地,將其建設(shè)成為高水平研發(fā)機(jī)構(gòu)集聚的技術(shù)創(chuàng)新基地和高素質(zhì)人才集聚的科技創(chuàng)業(yè)基地;通過優(yōu)先安排建設(shè)用地、給予相對優(yōu)惠的貸款政策和稅收政策、減免辦公場地租金等優(yōu)惠條件,吸引本地上規(guī)模企業(yè)或其控股公司(總部在外地)在臨城新區(qū)設(shè)立研發(fā)部門或研發(fā)機(jī)構(gòu);通過市校(國內(nèi)知名高校)、市所(國內(nèi)知名的研究所)聯(lián)合,成立相應(yīng)的研究院,為本地的海洋產(chǎn)業(yè)研發(fā)服務(wù)。

8)人才引進(jìn)和人才培養(yǎng)并重,建設(shè)面向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、層次結(jié)構(gòu)合理的人才隊(duì)伍。強(qiáng)化人才開發(fā)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向,通過整合、優(yōu)化與提升本地高等教育資源與職業(yè)教育資源,大力培養(yǎng)技能型人才和中低層次的服務(wù)業(yè)人才;鼓勵(lì)和促進(jìn)國內(nèi)知名院校、研究所與本地產(chǎn)業(yè)界的合作,培育科研創(chuàng)新和工程創(chuàng)新的環(huán)境,建設(shè)創(chuàng)新型人才培訓(xùn)基地,著力培養(yǎng)創(chuàng)新型人才;通過多種高學(xué)歷層次的培養(yǎng)方式如“研究生班”“工程碩士”“定向研究生培養(yǎng)”等,有選擇地將本地企業(yè)的骨干人員培養(yǎng)為高素質(zhì)人才;開辟“綠色通道”,多方引進(jìn)高層次經(jīng)營管理人才、科研開發(fā)人才和以現(xiàn)代物流、信息服務(wù)、旅游、金融保險(xiǎn)、國際貿(mào)易等為重點(diǎn)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)人才。

4 結(jié)語

新城建設(shè)是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程,對于財(cái)力相對較弱的中等城市而言,新城建設(shè)、發(fā)展的難度更大。本文認(rèn)為,新城的發(fā)展離不開實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支撐,新城功能的強(qiáng)化需首先夯實(shí)市域主導(dǎo)工業(yè)產(chǎn)業(yè)。與此同時(shí),宜優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè),完善新城的現(xiàn)代化服務(wù)功能,為工業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化服務(wù),實(shí)現(xiàn)二、三產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。另一方面,政府應(yīng)適時(shí)調(diào)整用地布局,切實(shí)保障臨城新區(qū)功能培育的用地需求,保障高等級(jí)服務(wù)設(shè)施在新城的優(yōu)先配置,并切實(shí)有效地幫助與引導(dǎo)企業(yè)引進(jìn)和培養(yǎng)人才,建設(shè)一支面向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、層次結(jié)構(gòu)合理的人才隊(duì)伍。

[1] 舟山市統(tǒng)計(jì)局.舟山統(tǒng)計(jì)年鑒2008[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社,2008：10.

[2] 中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.舟山市城市總體規(guī)劃(2000～2020)[R].2001.

[3] 陳秋曉,孫 寧,吳 寧,等.加快舟山中心城市臨城新區(qū)功能培育的對策研究[R].2009.

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[5] 齊 鳴.科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的城市總體規(guī)劃[J].山西建筑,2008,34(17)：37-38.