歐美國(guó)家棕地開發(fā)策略研究

郝 清

1 概述

隨著后工業(yè)時(shí)代的到來(lái)，世界各國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。發(fā)達(dá)國(guó)家城市中的傳統(tǒng)制造業(yè)衰落，發(fā)展中國(guó)家的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)也正在向城市外遷移，于是在城市中留下了大量的“棕地”，帶來(lái)一系列的環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題。

目前，歐美國(guó)家對(duì)“棕地”的定義還存在一些分歧，比較權(quán)威的是美國(guó)環(huán)保署對(duì)“棕地”的定義:“指廢棄的、閑置的或沒(méi)有得到充分利用的工業(yè)或商業(yè)用地及設(shè)施，在這類土地的再開發(fā)和利用過(guò)程中，往往因存在著客觀上的或意想中的環(huán)境污染而比其他開發(fā)過(guò)程更為復(fù)雜?！盵1]雖然對(duì)“棕地”定義還沒(méi)有統(tǒng)一，但是它的有效開發(fā)已對(duì)城市的空間發(fā)展、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境改善產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。從城市空間發(fā)展上來(lái)看，它能有效地控制城市攤大餅狀蔓延，清理城市的衰敗區(qū)域，緩和城市用地的進(jìn)展;在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益方面，它能吸引投資，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì);在環(huán)境改善方面，清除了環(huán)境隱患，提升了城市的質(zhì)量。這一系列有利影響，促使“棕地”開發(fā)成為歐美國(guó)家進(jìn)行城市精明增長(zhǎng)所采取的一項(xiàng)有效措施。

2 “棕地”開發(fā)的框架

在研究“棕地”開發(fā)策略之前，需要了解“棕地”的開發(fā)框架，以明確歐美國(guó)家“棕地”開發(fā)過(guò)程中，不同利益集團(tuán)的合作關(guān)系和所承擔(dān)的責(zé)任。

筆者引入維勒對(duì)利益相關(guān)者的分類方法[2]，將“棕地”開發(fā)過(guò)程中的利益集團(tuán)分為四類，分別為:1)首要的社會(huì)利益相關(guān)者，如政府、開發(fā)商、土地所有者、污染企業(yè)等，他們?yōu)椤白氐亍遍_發(fā)提供政策，經(jīng)濟(jì)，技術(shù)上的支持，其作用始終貫徹于“棕地”開發(fā)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，是與“棕地”開發(fā)成敗有著直接利益相關(guān)的社會(huì)群體。2)次要的社會(huì)利益相關(guān)者，他們對(duì)“棕地”開發(fā)有監(jiān)督、促進(jìn)的作用，如社區(qū)、人民、媒體、評(píng)論家。3)首要的非社會(huì)利益相關(guān)者，這一類群體與“棕地”開發(fā)不是通過(guò)社會(huì)聯(lián)系，如自然環(huán)境。4)次要的非社會(huì)利益相關(guān)者，他們與“棕地”的關(guān)系不僅是非社會(huì)性的，而且也不是直接相關(guān)的，如來(lái)自自然界的環(huán)境壓力?；趯?duì)不同層次利益相關(guān)者的分類，結(jié)合各國(guó)“棕地”開發(fā)的現(xiàn)狀，確定了“棕地”開發(fā)的框架。

3 “棕地”開發(fā)的具體策略

基于以上的開發(fā)框架，將“棕地”開發(fā)的策略分為規(guī)劃、法規(guī)和經(jīng)濟(jì)三個(gè)層面。它們所承擔(dān)的職責(zé)為:首先，制定良好的規(guī)劃體系是控制與管理污染土地置換開發(fā)的源頭手段。其次，通過(guò)制定法規(guī)確保開發(fā)過(guò)程有章可循，為污染土壤的治理以及“棕地”的管理等方面提供法律上的保障。最后，通過(guò)資金的籌措和有效使用實(shí)現(xiàn)“棕地”的可持續(xù)開發(fā)。

3.1 規(guī)劃體系

歐美國(guó)家對(duì)“棕地”開發(fā)所采用的規(guī)劃手段分為兩個(gè)方面:一是制定城市土地利用規(guī)劃;另外一個(gè)是制定城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。

3.1.1 城市土地利用規(guī)劃

歐美國(guó)家制定城市土地利用規(guī)劃的目的是實(shí)現(xiàn)土地的最優(yōu)用途，調(diào)整不合理土地利用以達(dá)到土地資源的合理優(yōu)化配置。歐美國(guó)家將土地的污染狀況作為確定用地功能的一個(gè)重要的因素，如美國(guó)的區(qū)劃法、德國(guó)的土地用途管制、英國(guó)的土地利用規(guī)劃體系、加拿大的土地利用和開發(fā)的控制管理審批制度，都是在城市土地利用規(guī)劃中，結(jié)合土地污染狀況進(jìn)行功能分區(qū)，實(shí)行土地用途管制，使得城市土地在快速城市化中得到有效使用。

3.1.2 城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃

歐美國(guó)家的城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃類似于土地利用規(guī)劃的反向規(guī)劃，它是從各類城市的功能入手，分析各類土地利用的“生態(tài)適宜度”[3]。其作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面:首先，它通過(guò)對(duì)“生態(tài)適宜度”的分析來(lái)評(píng)價(jià)目前城市用地的合理性，從而為城市總規(guī)的制定和修編提供指導(dǎo)性的建議;其次，它為“棕地”的污染治理提供了指導(dǎo)，在明確了“棕地”將被開發(fā)為何種用途的土地后，就可以選擇合理的污染物清理標(biāo)準(zhǔn)，從而節(jié)省了一些不必要的投資，使得“棕地”治理的資金用到實(shí)處。

3.2 法規(guī)體系

3.2.1 “棕地”調(diào)查登記制度

了解“棕地”以前的用途信息對(duì)預(yù)測(cè)土地潛在的污染類型和污染區(qū)的范圍十分重要，既可為城市的土地利用規(guī)劃和污染源管理提供依據(jù)，還有利于對(duì)土地修復(fù)成本進(jìn)行正確評(píng)估。所以，在歐美國(guó)家，國(guó)土資源部、環(huán)保部門需要對(duì)城市業(yè)已存在的“棕地”建立環(huán)境污染狀況檔案[3]，對(duì)“棕地”區(qū)域的土壤、地下水、周邊環(huán)境狀況進(jìn)行登記，這些都是“棕地”再開發(fā)的重要?dú)v史數(shù)據(jù)。

3.2.2 “棕地”開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等級(jí)制度

該制度的建立，主要是為了解決城市中“棕地”開發(fā)資金嚴(yán)重不足的問(wèn)題。由于“棕地”開發(fā)的高風(fēng)險(xiǎn)性，政府成了主要的治理者和投資者。但是面對(duì)眾多的污染土地，而污染土壤修復(fù)資金有限且投入使用的資金回收狀況差的實(shí)際情況，如何分配資源是一個(gè)重要課題。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，美國(guó)率先提出了污染土地危險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估體系和國(guó)家優(yōu)先名單的觀念與制度[4]。在以保證人體健康和環(huán)境安全的前提下，經(jīng)過(guò)對(duì)污染土地的調(diào)查與評(píng)估，將基金分配給污染最嚴(yán)重的場(chǎng)地，以提高基金利用效率。隨后，加拿大、奧地利、丹麥、比利時(shí)等國(guó)家也采取了相類似的措施。這種資金分配機(jī)制如果運(yùn)行良好，可在有限的社會(huì)資源的情況下，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境效益的最大化。

3.2.3 土壤污染治理法規(guī)

要實(shí)現(xiàn)場(chǎng)地污染物的治理，需要對(duì)土壤的質(zhì)量進(jìn)行有效評(píng)估。在歐美各國(guó)，由于不同行業(yè)對(duì)土地的質(zhì)量和性質(zhì)要求不同，因此對(duì)土壤質(zhì)量的判定標(biāo)準(zhǔn)和判定方法有很大差異。這些評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)主要基于四個(gè)方面:生態(tài)毒性數(shù)據(jù)資料、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)或污泥標(biāo)準(zhǔn)、特殊地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究[5]?？傮w而言，歐美國(guó)家多將污染物的治理作為“棕地”開發(fā)的一個(gè)基礎(chǔ)階段，而更加注重整個(gè)土地的復(fù)興，所以對(duì)土壤污染治理方面的法規(guī)較少，只是確定了一些評(píng)價(jià)指標(biāo)。

3.2.4 “棕地”開發(fā)管理法規(guī)

“棕地”開發(fā)管理方面法規(guī)的內(nèi)容分為以下幾個(gè)方面:對(duì)以往“棕地”開發(fā)歷程的反思與改進(jìn)，對(duì)治理污染的責(zé)任認(rèn)定，近期進(jìn)行新的“棕地”開發(fā)的目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)手段和政策指導(dǎo)等。

具體而言，美國(guó)“棕地”開發(fā)管理法規(guī)的完善走過(guò)一條漫長(zhǎng)的道路，其中《超級(jí)基金法》對(duì)“棕地”開發(fā)影響最大[6]，該法律規(guī)定了過(guò)多的責(zé)任承擔(dān)和經(jīng)濟(jì)賠償制度，嚴(yán)重地打擊了開發(fā)商的積極性，延緩了清理污染區(qū)的速度。20世紀(jì)90年代后，美國(guó)聯(lián)邦政府采取了一系列的改進(jìn)措施，有效地遏制了《超級(jí)基金法》的弊端，促進(jìn)了美國(guó)“棕地”開發(fā)的全面進(jìn)步。

加拿大政府一直把“棕地”的治理作為一項(xiàng)能有效控制城市無(wú)限蔓延的策略。由于城市的發(fā)展邊界受到了控制，房地產(chǎn)為了獲取更大的發(fā)展空間，會(huì)自覺地將目光轉(zhuǎn)移到“棕地”開發(fā)中去。因而，在整個(gè)“棕地”開發(fā)過(guò)程中，主要的污染清理、資金籌措都落在了開發(fā)商的身上，開發(fā)商成為了“棕地”開發(fā)的主力[7]。

歐盟“棕地”開發(fā)的政策只具有引導(dǎo)性，具體的規(guī)則及治理措施仍留待成員國(guó)自行處理。大多數(shù)歐盟成員國(guó)所制定的“棕地”開發(fā)政策集中在兩個(gè)方面:第一，采用大量的手段，防止“棕地”污染再發(fā)生;第二，關(guān)注已形成的“棕地”問(wèn)題的修復(fù)。

3.3 經(jīng)濟(jì)體系

3.3.1 對(duì)污染土地修復(fù)資金所承擔(dān)責(zé)任的認(rèn)定

在歐美國(guó)家“棕地”開發(fā)的法規(guī)中，對(duì)于污染土地修復(fù)資金的籌集多趨向于“污染者付費(fèi)”的方式。該原則實(shí)現(xiàn)了將環(huán)境的外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化，證明了污染者對(duì)污染承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任是無(wú)可厚非的，但是存在幾個(gè)疑點(diǎn):首先，忽視了污染者始終以利潤(rùn)最大為目的，生產(chǎn)企業(yè)因?yàn)樨?fù)擔(dān)額外的污染治理費(fèi)所增加的成本，最終還是會(huì)間接轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者身上;其次，污染者可通過(guò)規(guī)模效益來(lái)沖抵付出的污染費(fèi)，最終會(huì)造成環(huán)境的進(jìn)一步污染;第三，由于國(guó)家的收費(fèi)部門林立、內(nèi)部管理混亂，從污染者那收取的費(fèi)用并不能全部用于污染治理。為此，針對(duì)該項(xiàng)原則的非公平性和不合理性，很多國(guó)外學(xué)者提出應(yīng)用“受益者承擔(dān)”原則代替“污染者付費(fèi)”原則[8]。

3.3.2 “棕地”開發(fā)資金的籌措方法

“棕地”開發(fā)資金可根據(jù)各利益相關(guān)者的職責(zé)進(jìn)行分配[9]，可概括為五類:1)國(guó)際組織、中央政府、地方政府建立專門的機(jī)構(gòu)(如環(huán)保署等)負(fù)責(zé)棕地重建所需資金的籌措，當(dāng)出現(xiàn)資金短缺、無(wú)法確定污染者或污染者無(wú)力支付時(shí)，承擔(dān)不足的清理資金。資金來(lái)源有用于環(huán)境污染治理和生態(tài)建設(shè)的國(guó)家專項(xiàng)資金;向工業(yè)企業(yè)征收的污染物排放稅;對(duì)廢棄物的征稅;各種類型的基金;政府津貼;向土地所有者收取土地注冊(cè)交易費(fèi)用;污染土地拍賣價(jià)格;“棕地”重建帶來(lái)的地價(jià)上漲的級(jí)差效益等;2)污染企業(yè)根據(jù)“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”法則承擔(dān)最主要的清理資金。資金來(lái)源于污染企業(yè);3)土地所有者、開發(fā)商在污染企業(yè)無(wú)法承擔(dān)污染責(zé)任時(shí)，承擔(dān)所有或部分的棕地重建費(fèi)用。作為受益方，土地所有者、開發(fā)商及污染企業(yè)達(dá)成協(xié)議，承擔(dān)全部或部分的污染治理和修復(fù)費(fèi)用;4)其他非盈利性組織提供資金和技術(shù)支持。資金來(lái)源有工業(yè)基金和提供技術(shù)支持節(jié)省的科研費(fèi)用;5)個(gè)人自愿承擔(dān)修復(fù)工作，并承擔(dān)相應(yīng)的修復(fù)費(fèi)用。

4 結(jié)語(yǔ)

歐美國(guó)家在“棕地”開發(fā)過(guò)程中的策略可概括為以上三個(gè)方面，這些措施構(gòu)成了“棕地”開發(fā)的前期政策和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，具體的實(shí)踐還需要通過(guò)生態(tài)恢復(fù)、景觀改造等手段加以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，歐美國(guó)家“棕地”開發(fā)策略對(duì)于我國(guó)的城市發(fā)展也有著重大的借鑒意義。首先，在中國(guó)城市的建設(shè)過(guò)程中，由于不合理的規(guī)劃遺留下大片的工業(yè)廢棄地，這些土地必然會(huì)成為未來(lái)城市發(fā)展的潛在動(dòng)力。其次，中國(guó)現(xiàn)階段對(duì)“棕地”的改造只停留在少許工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)階段，而歐美國(guó)家的“棕地”開發(fā)策略已相當(dāng)成熟，可指導(dǎo)我國(guó)“棕地”開發(fā)少走彎路。再者，“棕地”開發(fā)中所強(qiáng)調(diào)的政府宏觀調(diào)控、企業(yè)市場(chǎng)運(yùn)作的原則，與我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情比較相符，這更增加了“棕地”開發(fā)的策略在我國(guó)實(shí)踐的可行性。

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