我國《預算法》存在的問題及完善建議

周 騫

（北京師范大學法學院 ，北京100875）

我國《預算法》存在的問題及完善建議

周 騫

（北京師范大學法學院 ，北京100875）

我國現(xiàn)行《預算法》正式實施以來，在強化預算的法律約束力、保證預算收支的嚴肅性、規(guī)范預算管理程序、強化我國預算的分配和監(jiān)督職能、保障經(jīng)濟和社會健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，經(jīng)濟領域出現(xiàn)了許多新問題、新情況，政府職能和財政狀況發(fā)生了很大變化，財政管理和財政體制經(jīng)過了一系列重大改革和調(diào)整，而施行了十多年的《預算法》有不少內(nèi)容過于簡單、粗糙，已不能完全適應社會發(fā)展的需要。因此，以《預算法》的完善為中心，加強財政法治建設，促進中國整體法制水平的提高，應是一條必然之路。

預算法；預算編制；預算審批；預算執(zhí)行

我國現(xiàn)行《預算法》自1995年1月1日正式實施以來，在強化預算的法律約束力、保證預算收支的嚴肅性、規(guī)范預算管理程序、強化我國預算的分配和監(jiān)督職能、保障經(jīng)濟和社會健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，經(jīng)濟領域出現(xiàn)了許多新問題、新情況，政府職能和財政狀況發(fā)生了很大變化，財政管理和財政體制經(jīng)過了一系列重大改革和調(diào)整，而施行了十多年的《預算法》有不少內(nèi)容過于簡單、粗糙，已不能完全適應社會發(fā)展的需要。以《預算法》的完善為中心，加強財政法治建設，促進中國整體法制水平的提高，應是一條無可選擇之路。

一、關于預算編制制度

（一）預算編制時間短，質(zhì)量不高

《預算法》第37條規(guī)定：各級政府財政部門應當在本級人民代表大會舉行的一個月前，將本級預算草案的主要內(nèi)容提交本級人民代表大會常務委員會進行初步審查。第24條規(guī)定：各級政府、各部門、各單位應當按照國務院規(guī)定的時間編制預算草案?！额A算法實施條例》第24條規(guī)定：國務院于每年11月10日前向省、自治區(qū)、直轄市政府和中央各部門下達編制下一年度預算草案的指示，提出編制預算草案的原則和要求。第27條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市政府財政部門匯總的本級總預算草案，應當于下一年1月10日前報財政部。這樣，各基層財政部門編制預算的實際時間只有一兩個月，一些地區(qū)甚至只用一個星期左右即完成編制工作。這個期限對于細化部門預算、編制零基預算而言，顯然是遠遠不夠的。預算編制是一件細致的工作，需要收集各種數(shù)據(jù)，對大量的各種數(shù)據(jù)進行計算分析。如果對預算項目不能進行周密的論證，就會導致預算編制過于簡單和粗略?，F(xiàn)實生活中，財政部門提交的預算報表所列科目級次過少、內(nèi)容過粗，并且沒有比較詳細的說明材料。

合理的預算編制時間是保證預算草案科學、細致、準確的重要條件。從西方國家情況看，預算正式編制前的準備時間普遍較長，如美國在預算正式生效前的18個月即著手編制，這樣就為收集資料、進行相關論證提供了充分的時間[1]。目前，財政部已經(jīng)適應改革的需要，將預算編制的時間提前，即國務院下達編制預算的指示提前到9月初，大約提前兩個月。建議再適當延長預算編制時間至半年左右，積累一定的經(jīng)驗之后，再延長預算編制時間到一年左右。只有提前編制預算，才有可能保證預算本身的客觀性和科學性，提高其可行性，減少在預算執(zhí)行中的頻繁調(diào)整。

（二）未就地方政府發(fā)債問題作出規(guī)定

現(xiàn)行《預算法》第28條規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！钡珜嶋H上，地方政府當年的可用財力絕大部分用于維持公共預算開支，缺乏足夠的財力，又沒有稅收立法權，不能通過開征新稅、調(diào)整稅收來籌集生產(chǎn)建設資金，因此不得不以各類公司債券、基金的名義借錢，由財政提供擔保，形成了政府的負債，其責任的最終承擔者都歸結(jié)于財政。這類債務脫離了財政體系的監(jiān)督，構成潛在的財政風險。因此，建議將地方政府債務納入預算管理體系，允許地方政府在一定的范圍內(nèi)舉借債務。根據(jù)“一級政府，一級財政”的原則，賦予地方政府一定的舉債權，既便于加強對整個國債系統(tǒng)的監(jiān)督、管理，也有利于規(guī)范地方政府的行為，嚴格限制地方政府私自借債。但是，《預算法》應該對地方政府舉債的權力、舉債的條件、債券籌集資金的使用等方面作出嚴格的限制，以避免地方政府濫發(fā)債券。

（三）中央轉(zhuǎn)移支付制度的不確定性和滯后性增加了地方政府編制預算的變數(shù)

目前中央各專項補貼和稅收返還在各省所占的比例較高，特別是在中西部省區(qū)，該比例達到40％甚至50％左右。按規(guī)定這部分財力的規(guī)模及用途都應在地方預算中一一列明，但是預算編制在前，中央的各項補貼和稅收返還落實在后，通常這類轉(zhuǎn)移支付在全年陸續(xù)下達，而且每年都會被上級政府改動，由此構成了地方政府預算編制中一個很大的不確定因素。由于變化較大，地方財政部門編制預算時的估計值往往與實際值出入很大。在這種情況下，地方政府通常是先低報，待人大批準預算安排后，中央稅收返還多出的部分，就成了地方的機動財力。地方政府在編制預算時對中央轉(zhuǎn)移支付的資金無法預測，不僅使地方預算的準確性、科學性和計劃性受到質(zhì)疑，而且導致地方財政不能從整體上自主安排其年度收支項目，常年處于與中央政府的討價還價中，預算的權威性和嚴肅性更是無從體現(xiàn)。世界上許多轉(zhuǎn)移支付制度比較成功的國家如德國、日本等普遍以法律形式對中央轉(zhuǎn)移支付作出明確的規(guī)定，德國甚至在其憲法《基本法》中就明確了中央轉(zhuǎn)移支付的目標，賦予了轉(zhuǎn)移支付制度很高的法律地位，保證了轉(zhuǎn)移支付制度的順利實施。我國目前的中央轉(zhuǎn)移支付制度中討價還價的成分還很多，執(zhí)行中存在各種各樣的問題。因此，在《預算法》中應增加轉(zhuǎn)移支付制度的法律條款，對轉(zhuǎn)移支付制度的政策目標、指導思想、享受轉(zhuǎn)移支付的條件等原則性問題作出規(guī)定，賦予此項制度相應的法律地位，以提高轉(zhuǎn)移支付的權威性和強制性，規(guī)范各級地方政府的行為。

二、關于預算審批制度

（一）預算管理約束不強，人大對預算的審查流于形式

人大對預算的審批不夠嚴謹，一方面是因為預算編制粗糙簡單、概括籠統(tǒng)，幾乎不涉及具體的預算收支項目，人大代表很難對預算草案發(fā)表審查性意見；另一方面是由于人代會審議通過預算草案的時間很短，人大代表一般在人代會召開時才能見到預算草案的報告，會議期間還要審議政府、人大常委會、法院、檢察院工作報告和計劃報告等，專門審議預算最多只有半天時間。由于時間有限，人大在審查預算草案時，很難進行實質(zhì)性審查，往往流于形式，未能真正發(fā)揮人大監(jiān)督作用。

另外，我國的預算審批采用的是綜合審批，這種做法雖然簡化了預算審批程序，但是會使得預算草案局部的不合理影響整體預算執(zhí)行的效果。若這種不合理的局部內(nèi)容得以通過，會損害下一年度的預算執(zhí)行效果，但若整個預算草案都遭到否決，又將會對國民經(jīng)濟的方方面面產(chǎn)生嚴重影響，因此人大代表一般不敢行使預算否決權。建議在縣級以上人大設立預算委員會，輔助人大常委會行使預算調(diào)整審批權和決算審批權。在《預算法》中明確其法律地位，對其初審的時間、初審的具體內(nèi)容，所承擔的法律責任以及工作程序都作出明確的規(guī)定。預算委員會擁有建議權，一方面對預算編制部門報送的預算草案中不合法或不合理的內(nèi)容在說明理由的前提下建議予以修改，另一方面建議審批機關對預算草案中不合法或不合理但預算編制部門拒絕修改的內(nèi)容予以否決[2]。

（二）《預算法》對預算草案被否決的法律后果未作規(guī)定

隨著民眾法治意識的提高，人大代表參政、議政能力的增強，預算草案被否決的可能性大大提高，近些年來，實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了有的市、縣預算被否決的情況。但《預算法》對此沒有規(guī)定，一旦預算草案被否決，便會出現(xiàn)無所適從的局面。因此，建議建立分項審批制度，拓寬預算審批權的范圍。預算審批時，根據(jù)開支的部門和性質(zhì)將全部預算草案分解為若干個預算審批議案。預算編制部門分別就各個議案作出說明，預算委員會也需分別就各個議案提交初步審議報告和正式審議報告，人大代表當然也必須對各個議案分別投票表決[3]。這種審批方式雖然程序繁瑣一些，但相比綜合審批方式卻具有無可比擬的優(yōu)勢。實行分項審批，可以減輕人大代表關于預算草案遭到否決的嚴重后果的擔心和顧慮，他們可以只對明顯不合理的預算議案投反對票，而其余的議案則能順利通過審批。同時，預算法要明確預算草案被否決的法律后果及責任，督促編制機關認真履行職責。這必然會增加預算編制部門的工作壓力，督促其盡量優(yōu)化預算草案，科學合理地編制預算。與此同時，預算法還應當規(guī)定預算未獲通過的補救措施與法律責任，以備萬一之需。

三、關于預算執(zhí)行制度

（一）預算調(diào)整的概念和范圍不清，缺乏有效的監(jiān)督制約

《預算法》第9條規(guī)定：經(jīng)本級人民代表大會批準的預算，非經(jīng)法定程序，不得改變。表明經(jīng)批準的預算若要改變，必須報經(jīng)批準?！额A算法》第53條規(guī)定，預算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會批準的中央預算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準的本級預算在執(zhí)行中因特殊情況需增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務的數(shù)額增加的部分變更。這里所稱的特殊情況比較模糊，未作明確界定，致使預算在實際執(zhí)行中隨意性較大，變更預算較為頻繁，甚至在有些地方出現(xiàn)了人們常說的“一年預算，預算一年”的不正常現(xiàn)象。因此，建議首先應當設定更加詳盡的標準，在《預算法》中強調(diào)，預算審批通過以后，除非有關系國民經(jīng)濟發(fā)展和國防安全等特別重要的理由，一般情況下不允許調(diào)整。其次，規(guī)范預算變更的審批標準和程序，將預算調(diào)整之外的一切預算內(nèi)容和項目的變動稱為預算變更，包括預算預備費的動用、預算科目的流用、預算劃轉(zhuǎn)等，并在政府機關內(nèi)部明確標準和程序。同時取消縣級以下政府追加預算的權力。

（二）預算年度起訖時間安排不科學

我國現(xiàn)行預算年度實行歷年制，即公歷1月1日起至12月31日止。但中央與地方預算草案要待每年3月份左右舉行的各級人代會審批后才發(fā)生法律效力，這一規(guī)定導致各級政府在財政年度開始時無正式預算，等到當年預算經(jīng)人代會通過后再下達到部門時，財政年度已經(jīng)過去四五個月，這就造成了每年的前幾個月的預算執(zhí)行缺乏法律依據(jù)。《預算法》規(guī)定，預算年度開始后，各級政府預算草案在本級人民代表大會批準前，本級政府可以先按照上年同期的預算支出數(shù)額安排支出。這種做法沒有考慮到經(jīng)濟形勢的變化，影響了預算編制的完整性、權威性，弱化了預算的法律效力。建議將預算年度由目前的歷年制改為跨年制。可以考慮將預算年度改為每年的5月1日至次年的4月30日或每年的4月1日至次年的3月31日。這樣做可與人大開會批準預算的時間基本一致，使全年預算執(zhí)行有法律依據(jù)，加強預算的嚴肅性和約束力。

（三）《預算法》與有關法律規(guī)定不協(xié)調(diào)

近年來，我國頒布實施的《農(nóng)業(yè)法》《教育法》《科技法》《科學技術普及法》等法律，對農(nóng)業(yè)、教育、科技等投入作了具體的硬性規(guī)定，缺乏統(tǒng)籌安排，也忽視了地方財政的承受能力。在一些省市，每年僅教育、農(nóng)業(yè)、科技三項按法律要求安排的支出增長就要占當年新增財力的一半以上，地方政府要執(zhí)行這些法律、政策，收支平衡就不能保證，預算法的要求就不能落實，其結(jié)果是年初預算安排中的一些項目支出符合法定要求，而年終決算結(jié)果卻是低增長甚至負增長，地方政府處于被動應付的境地。預算安排和執(zhí)行的有關法律規(guī)定只能來自《憲法》和《預算法》，其他法律法規(guī)不宜對此作出硬性規(guī)定。立法部門必須進一步加強部門法律、法規(guī)與《預算法》的銜接與協(xié)調(diào)工作。建議修改相關法律法規(guī)，逐步取消農(nóng)業(yè)、科技、計劃生育、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、文化宣傳等方面財政支出的硬性規(guī)定。法定支出既不符合分稅制財政改革的基本精神，也不利于整個預算的規(guī)劃和管理，又給財政預算安排和執(zhí)行造成了很大壓力，必須從根本上廢除。

（四）現(xiàn)行《預算法》對政府采購和建立現(xiàn)代國庫管理制度未作規(guī)定

我國于2002年頒布了《政府采購法》，現(xiàn)代國庫管理制度也是西方國家普遍采用的制度，在這種制度下，財政收支實現(xiàn)了規(guī)范管理，收入不能隨意退庫，支出得到事前監(jiān)督，資金使用效率明顯提高，腐敗行為也能得到有效遏制。但《預算法》卻無相關規(guī)定。因此，必須加快預算法律制度建設，以《預算法》為主體，政府采購、國家金庫管理、預算外資金管理等方面的法規(guī)也應逐步完善?，F(xiàn)行《預算法》的修改要與其他法律體系相協(xié)調(diào)，如與《政府采購法》相呼應，按照其口徑，提出編制政府采購預算、實行政府采購的總體要求；按照國庫集中收付的理論，明確提出建立現(xiàn)代國庫管理制度的要求等。

（五）《預算法》確定的法律責任制度存在著明顯的缺陷

首先，預算違法行為的列舉過于簡單，只包括三種情形，現(xiàn)實生活中大量存在的其他預算違法行為由于沒有法律規(guī)制，便可以免于法律制裁。其次，與國家已頒布的其他法律相比而言，《預算法》規(guī)定的處罰較輕。嚴重違反其他財經(jīng)法律法規(guī)的行為人可能會被追究刑事責任，而違反《預算法》卻只可能被追究行政責任，不利于加強預算監(jiān)督。因此，應當完善預算責任體系，擴大預算責任范圍，加大對違反《預算法》行為的追究力度?！额A算法》要充實對各種違法行為的處罰條款，將預算編制、資金撥付、情況報告等方面的不當行為納入違法行為的責任追究體系。此外，還要加大對各種違法行為的處罰力度，不僅要追究行為人的行政責任，還要追究其民事責任和刑事責任，以使整個預算過程中的各種違法行為都得到應有的追究。

[1]盧洪友.政府預算學[M].武漢：武漢大學出版社，2005：143.

[2]劉劍文，熊偉.中國預算法的發(fā)展與完善芻議[J].行政法學研究，2001（4）.

[3]劉劍文，熊偉.財政稅收法[M].北京：法律出版社，2007：131.

[責任編輯 迪 爾]

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1000-22359（2010）04-201262-03

2010－01－20