在制度創(chuàng)新中實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收

□文/何 靈

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題一直是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵性問(wèn)題，也是關(guān)系到黨和國(guó)家工作全局的根本性問(wèn)題。增加農(nóng)民收入是破解“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵所在。我國(guó)農(nóng)民收入與城市居民收入相比水平低、增長(zhǎng)慢、波動(dòng)大，有的年份甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距持續(xù)擴(kuò)大。因此，研究和解決農(nóng)民增收問(wèn)題，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、農(nóng)民增收的制約因素

我國(guó)農(nóng)民的收入由于受到一系列不合理的制度設(shè)計(jì)和制度安排的制約而增長(zhǎng)緩慢。

1、戶籍管理制度。農(nóng)民收入低，源于我國(guó)戶籍管理制度的剛性約束。我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍管理制度，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍管理制度背后，隱含的是長(zhǎng)期的行政控制而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)居民對(duì)國(guó)民財(cái)富的分配不均和對(duì)社會(huì)資源占有的不平等，這種不均和不平等，體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民的就業(yè)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)、子女教育、文化設(shè)施和享受社會(huì)公共服務(wù)等權(quán)益保障的不平等上。

2、勞動(dòng)就業(yè)制度。我國(guó)在勞動(dòng)就業(yè)制度的安排上，存在著兩個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)：一個(gè)是收入高、勞動(dòng)環(huán)境好、待遇好、福利優(yōu)越的勞動(dòng)力市場(chǎng)；另一個(gè)是收入低、工作環(huán)境差、待遇差、福利低下的勞動(dòng)力市場(chǎng)。二元的勞動(dòng)力市場(chǎng)使得農(nóng)民無(wú)法取得與城市居民同等的勞動(dòng)力資格，不能獲得與城市人口同等的勞動(dòng)收入，在一定程度上影響了農(nóng)民的收入。

3、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須走產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的道路。產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的實(shí)質(zhì)就是要用市場(chǎng)化的理念發(fā)展農(nóng)業(yè)，要用工業(yè)化的理念發(fā)展農(nóng)業(yè)，實(shí)行區(qū)域化布局、專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)、工廠化種植和養(yǎng)殖。目前，從總體上看，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)中龍頭企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，服務(wù)體系不完善，組織化水平低。

4、資金融通制度。我國(guó)農(nóng)業(yè)金融體制僵化，投資機(jī)制缺失，受財(cái)力限制，政府支農(nóng)往往心有余而力不足，造成我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展資金不足，減緩了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

5、社會(huì)保障制度。我國(guó)目前社會(huì)保障制度的對(duì)象主要是城市居民，基本上沒(méi)有將農(nóng)民包括在內(nèi)，城市職工普遍享受的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大保險(xiǎn)，農(nóng)民是被排除在外的。這種城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)保障制度，使農(nóng)民的社會(huì)保障處于一種近乎缺失的狀態(tài)。

二、以制度創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)民增收

我國(guó)特殊的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是農(nóng)民收入低的主要原因，對(duì)于這樣的體制性、制度性問(wèn)題，必須通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，才能從根本上加以解決。

1、戶籍管理制度創(chuàng)新。要盡快建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的戶籍管理制度，按照在居住地登記戶口的原則，建立以常住戶口、暫住戶口為基礎(chǔ)的戶口登記制度和以身份證、出生證為主的管理辦法，逐步打破城鄉(xiāng)分割的二元戶口管理結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消戶口附加條件，消除附加在戶口上的社會(huì)功能，加快實(shí)施與戶籍制度改革相配套的其他改革措施，避免和消除不利于戶籍制度改革的體制和政策性障礙。強(qiáng)化人口信息化管理手段，利用計(jì)算機(jī)的應(yīng)用和大面積聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)戶籍管理改革，提高戶籍管理的質(zhì)量和水平，為建立統(tǒng)一的、現(xiàn)代化的全國(guó)戶籍管理信息網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)造條件。抓緊制定《中華人民共和國(guó)戶籍法》，實(shí)現(xiàn)戶籍管理法制化，同時(shí)做到配套法規(guī)的制定工作，逐步形成戶籍管理的法律體系，并健全管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)戶籍管理的力量，使戶籍制度改革既有法律保障，又有組織保障。

2、土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。要以市場(chǎng)化為目標(biāo)積極推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與創(chuàng)新。首先，積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有制新的實(shí)現(xiàn)形式。分散經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)和股份制經(jīng)營(yíng)等經(jīng)營(yíng)方式的區(qū)別只是要素的組合方式不同，真正影響利益分配的是不同組合方式下的產(chǎn)權(quán)占有形式。因此，在產(chǎn)權(quán)歸屬明晰的基礎(chǔ)上，采取靈活的要素組合方式可以更好地提高經(jīng)濟(jì)效率；其次，在明確各要素歸屬的基礎(chǔ)上加深土地分配和流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度。例如，在使用權(quán)的分配中引入拍賣(mài)機(jī)制，使土地的分配更符合市場(chǎng)效率，集體利用再分配方式保障社會(huì)成員的公平。培育以集體和農(nóng)民為交易主體的土地所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，重新定位政府在該市場(chǎng)中的角色，減少政府利用土地審批權(quán)對(duì)農(nóng)民和集體利益的侵犯；最后，完善保護(hù)產(chǎn)權(quán)的保障體系。依法保護(hù)農(nóng)民的收益權(quán)是激勵(lì)農(nóng)民積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基本條件。國(guó)家應(yīng)通過(guò)立法和加強(qiáng)執(zhí)法使農(nóng)民的權(quán)益免遭侵犯。

3、勞動(dòng)就業(yè)制度創(chuàng)新。如果只有城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而沒(méi)有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，那么國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展是不可能的。所以，科學(xué)發(fā)展觀要求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。沿海地區(qū)城市的快速發(fā)展事實(shí)表明，進(jìn)城農(nóng)民越多，城市發(fā)展越快，新增就業(yè)崗位也就越多；新增就業(yè)崗位越多，城市居民收入增長(zhǎng)也就越快。農(nóng)民進(jìn)城打工為城市的發(fā)展和城市居民生活水平的提高做出了很大貢獻(xiàn)。因此，要改變“農(nóng)民進(jìn)城會(huì)搶城里人的飯碗”的片面認(rèn)識(shí)，打破農(nóng)村勞動(dòng)力與城市勞動(dòng)力在政策上、制度上的界限。以勞動(dòng)力素質(zhì)作為就業(yè)的主要標(biāo)準(zhǔn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度，健全統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)。當(dāng)前，要抓緊消除對(duì)進(jìn)城農(nóng)民務(wù)工的種種限制，清理收費(fèi)項(xiàng)目，善待農(nóng)民工，使他們?cè)诔鞘心苡衅降染蜆I(yè)的機(jī)會(huì)，能夠獲得他們應(yīng)得的勞動(dòng)報(bào)酬。

4、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)是一個(gè)世界公認(rèn)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，要改變農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，必須進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度的創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村工業(yè)化是這種創(chuàng)新的必然選擇。我國(guó)現(xiàn)在普遍實(shí)行的是“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，這種經(jīng)營(yíng)制度盡管在改革初期極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，創(chuàng)造了世界農(nóng)業(yè)發(fā)展史上的奇跡。然而，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，這種“奇跡”的發(fā)生是建立在改革前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率極度低下的基礎(chǔ)之上的。這種以家庭為單位的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村工業(yè)化是不相適應(yīng)的。我國(guó)現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和改革初期相比，已經(jīng)有了極大提高，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制應(yīng)該隨著生產(chǎn)力的變化而變化，以適應(yīng)生產(chǎn)力新的要求。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度，要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范圍、拉長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條、完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使農(nóng)業(yè)真正按市場(chǎng)化的要求進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。當(dāng)然，這將面臨一系列的問(wèn)題，一個(gè)最主要的問(wèn)題是農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移問(wèn)題，農(nóng)村工業(yè)化是解決這一問(wèn)題的最有效途徑。

5、資金融通制度創(chuàng)新。改革和創(chuàng)新金融體制，拓寬發(fā)展農(nóng)業(yè)的融資渠道。首先，要根據(jù)農(nóng)村金融服務(wù)的要求，改造現(xiàn)有的農(nóng)村信用社，改變目前農(nóng)村信用社的行政主導(dǎo)傾向。同時(shí)，要制定規(guī)則，開(kāi)放農(nóng)村金融市場(chǎng)，培育大批名副其實(shí)的合作性農(nóng)村信用社，以建立一個(gè)功能多元化、機(jī)構(gòu)布局合理的農(nóng)村合作金融體系；其次，要營(yíng)造農(nóng)村信用和資本市場(chǎng)，從根本上解決投資者對(duì)農(nóng)業(yè)的顧慮，形成有效的市場(chǎng)化農(nóng)業(yè)投資機(jī)制，消除體制性障礙對(duì)投資農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的不利影響，使投資者對(duì)投資農(nóng)業(yè)形成穩(wěn)定的預(yù)期收益；最后，建立農(nóng)業(yè)外資金投入農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定收入機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)政府尚未建立起完善、有效的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，在農(nóng)業(yè)面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)的情況下，農(nóng)業(yè)外投資者和廣大農(nóng)民一樣，投資風(fēng)險(xiǎn)莫測(cè)，進(jìn)而缺乏投資的積極性。因此，要解決農(nóng)業(yè)投資不足問(wèn)題，政府就必須著力建立完善、明確的支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策體系，以使農(nóng)業(yè)外資金投入農(nóng)業(yè)也能得到社會(huì)平均收益。

6、社會(huì)保障制度創(chuàng)新。要切實(shí)解決農(nóng)民增收問(wèn)題，還必須完善社會(huì)保障體系，保證競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)的公平。為保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的持續(xù)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的安全，必須逐步建立和健全確保農(nóng)民增收的社會(huì)保障體系。其主要內(nèi)容包括：把失去土地已經(jīng)市民化的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，使其享有與市民同等的社會(huì)保障待遇。建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，把養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)作為其優(yōu)先和重點(diǎn)項(xiàng)目，建立與城鎮(zhèn)相同的農(nóng)村社會(huì)保障。多方籌集農(nóng)民社會(huì)保障資金，其中要明確政府的財(cái)政責(zé)任，特別是要從農(nóng)民對(duì)國(guó)家所做的財(cái)政貢獻(xiàn)和農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地而轉(zhuǎn)移的收益中籌集社會(huì)保障資金。

科學(xué)發(fā)展觀要求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，要求每個(gè)公民有平等的發(fā)展權(quán)，我國(guó)二元化的制度設(shè)計(jì)制約了農(nóng)民收入的增長(zhǎng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，必須進(jìn)一步深化農(nóng)村體制改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村制度創(chuàng)新，從根本上消除不合理制度對(duì)農(nóng)民增收的制約，真正解決農(nóng)民增收問(wèn)題。這是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的必然要求。

[1]高煦照.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè).農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2007.1.

[2]柯炳生.對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的若干思考與認(rèn)識(shí).山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2005.4.

[3]馬曉河.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)新農(nóng)村及其政策建議.改革，2006.1.