我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對(duì)策

□文/余小春

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對(duì)策

□文/余小春

經(jīng)過(guò)多年的改革與發(fā)展，中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村正在向現(xiàn)代化方向邁進(jìn)，同時(shí)也需要相應(yīng)的土地制度做支撐。本文分析當(dāng)前我國(guó)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程現(xiàn)狀及存在的問題，最后給出促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議。

土地；流轉(zhuǎn)制度；制約因素

一、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村農(nóng)用地流轉(zhuǎn)規(guī)模不大，規(guī)?；Ч?，土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)需求不足。一方面農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)收益不高，導(dǎo)致土地對(duì)潛在需求者的吸引力不足，進(jìn)而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的收益低下，影響土地承包者將土地流出去的積極性；另一方面農(nóng)戶間土地自主流轉(zhuǎn)比重大，農(nóng)戶間自發(fā)土地流轉(zhuǎn)對(duì)防止土地荒蕪起到一定積極作用，但是流轉(zhuǎn)后仍然沒有改變農(nóng)戶各自分散經(jīng)營(yíng)的方式，缺乏組織化的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，市場(chǎng)博弈能力差，也導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益低下。

（二）土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度不健全，失地農(nóng)民保障問題較為突出。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，土地仍然承載著大多的社會(huì)保障功能，土地實(shí)物保障未實(shí)現(xiàn)向價(jià)值保障的轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的地區(qū)，農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚未形成，土地是農(nóng)民生活的重要保障，農(nóng)民不愿放棄土地，經(jīng)營(yíng)土地又是農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，且由于非農(nóng)收入不固定，社會(huì)保障不健全，農(nóng)民離土有后顧之憂，也不會(huì)輕易流轉(zhuǎn)土地。盡管《土地管理法》提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但征地中仍然沒有體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，導(dǎo)致征地范圍寬，征地程序不規(guī)范，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低且不到位等情形都大量存在，因而致使失地農(nóng)民的就業(yè)和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)難以得到保障。

（三）土地流轉(zhuǎn)管理滯后，現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)管理制度不夠完善。長(zhǎng)期以來(lái)，在土地流轉(zhuǎn)上雖有大方向上的規(guī)定，但土地流轉(zhuǎn)的具體實(shí)施細(xì)則不健全，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)程和流轉(zhuǎn)文書格式，缺乏完整的政策體系，這在一定程度上制約了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，加上農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)大部分只是口頭協(xié)議，有些雖然簽訂了書面流轉(zhuǎn)合同，但內(nèi)容不完整，在某些方面也不具有法律效力，從而導(dǎo)致在流轉(zhuǎn)中和流轉(zhuǎn)后時(shí)常發(fā)生糾紛，影響了農(nóng)民和投資者的積極性。而且當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)大部分是群眾的自發(fā)性行為，政府在土地流轉(zhuǎn)上的管理、引導(dǎo)和服務(wù)有待于進(jìn)一步探索和提高。此外，一些基層組織對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳也不夠深入。

二、影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素

（一）產(chǎn)權(quán)不清晰是限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的根本原因。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰度的多少直接影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易費(fèi)用的大小，進(jìn)而影響農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，而我國(guó)目前的土地產(chǎn)權(quán)并不清晰，所有權(quán)主體模糊，所有權(quán)主體凌駕于使用權(quán)主體之上。盡管《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體，但集體所有的范圍又包括村集體、集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體，產(chǎn)權(quán)主體不明確。在實(shí)際中，容易造成土地使用權(quán)實(shí)際上落到了代理人手中，出現(xiàn)了“集體的變成村長(zhǎng)的”現(xiàn)象發(fā)生；此外，農(nóng)村社區(qū)干部隨意征用農(nóng)地、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，也侵害了農(nóng)民的土地權(quán)利。

（二）社會(huì)保障體系不完善，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移能力較小。對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地在為農(nóng)民提供就業(yè)崗位和收入的同時(shí)，還承擔(dān)著重要的社會(huì)保障職能。絕大多數(shù)的農(nóng)民還是把農(nóng)地作為自己“最后的防線”，寧愿讓其拋荒，也不會(huì)輕易流轉(zhuǎn)出去，許多農(nóng)村地區(qū)還沒有能力建立全面覆蓋的社會(huì)保障體系。這種狀況在一定程度上限制了土地的流轉(zhuǎn)。此外，戶籍制度改革滯后，農(nóng)民工進(jìn)城后在教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等方面享有的權(quán)利與城市居民相差甚遠(yuǎn)，從而阻礙了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，也影響了農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。

（三）農(nóng)村土地市場(chǎng)不完善，農(nóng)業(yè)的社會(huì)化服務(wù)水平較低。一是管理監(jiān)督薄弱，農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)多為口頭協(xié)議，沒有明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)戶與業(yè)主間的土地租賃合同多數(shù)是雙方自行草擬，合同具體條款不具體，權(quán)利義務(wù)等事項(xiàng)設(shè)定不規(guī)范；二是土地流轉(zhuǎn)缺乏中介服務(wù)組織，信息滯后。目前，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專門的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，中介服務(wù)體系不健全，使得土地供求雙方的信息流動(dòng)受阻，信息輻射面狹小，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益；三是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)落后，大多數(shù)地方只有簡(jiǎn)單的、基本的生產(chǎn)資料供應(yīng)，其他產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)十分缺乏，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資和農(nóng)業(yè)科技投入規(guī)模太小，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益小，因而造成對(duì)土地的需求量小，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展緩慢。

三、促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)策建議

（一）進(jìn)一步完善法律條文。土地流轉(zhuǎn)法律應(yīng)明確集體土地所有權(quán)主體代表及對(duì)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)提供法律保障；完善權(quán)能范圍，明晰土地產(chǎn)權(quán)，消除所有權(quán)主體多元性問題。對(duì)于使用權(quán)流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及利益分配、土地流轉(zhuǎn)的管理、土地糾紛的處理等基層難以解決的問題，通過(guò)調(diào)查研究加以規(guī)定；此外，要完善農(nóng)戶的承包權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶的土地使用權(quán)、豐富土地承包權(quán)的權(quán)能范圍，賦予農(nóng)戶對(duì)土地享有排他的占有權(quán)和使用權(quán)、自由的處分權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)、獨(dú)享的收益權(quán)，并通過(guò)延長(zhǎng)土地承包年限來(lái)穩(wěn)定農(nóng)戶的土地使用權(quán)?？傊?，應(yīng)運(yùn)用法律對(duì)農(nóng)戶擁有的權(quán)能予以明確和保障，以法律的形式對(duì)本地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加以規(guī)范，使土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行，以達(dá)到集約利用、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目的。對(duì)暫時(shí)不具備立法條件的地方也應(yīng)適當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，完善土地流轉(zhuǎn)的政策，以確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序地進(jìn)行，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)走上法制化軌道。

（二）加快農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村土地資源的基礎(chǔ)配置作用。一方面政府要對(duì)土地流轉(zhuǎn)有宏觀上的調(diào)控，完善產(chǎn)權(quán)登記制度，建立科學(xué)的土地價(jià)格評(píng)價(jià)機(jī)制，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，積極探索出科學(xué)的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制；另一方面要建立約束政府行為過(guò)度干預(yù)的機(jī)制，準(zhǔn)確定位政府在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的角色，建立完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成系統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，完善從上到下的全方位中介服務(wù)系統(tǒng)；同時(shí)，要加強(qiáng)宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)相關(guān)法規(guī)政策的了解，使土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)逐步轉(zhuǎn)向自覺，同時(shí)在抓好土地流轉(zhuǎn)工作中，必須堅(jiān)持“以人為本”的方針，千方百計(jì)地調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性。

（三）建立有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。第一，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。建立農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村醫(yī)療保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保障制度等；第二，大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，城市工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的能力較為有限。而且，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況不穩(wěn)定、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入不穩(wěn)定使農(nóng)民難以徹底離開土地，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)因而難以實(shí)行。因此，有必要進(jìn)一步加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進(jìn)程，依靠科技進(jìn)步，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力得以合理轉(zhuǎn)移；第三，推進(jìn)戶籍制度改革，打破傳統(tǒng)戶籍制度的限制。允許戶口的自由遷移，并保證把戶口轉(zhuǎn)入城市的農(nóng)民與城市居民在各方面得到同等待遇，保障進(jìn)城農(nóng)民享有平等的就業(yè)權(quán)利；第四，應(yīng)當(dāng)積極探索土地流轉(zhuǎn)形式的多元化道路。我國(guó)農(nóng)村地域遼闊，自然條件也千差萬(wàn)別，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，廣大農(nóng)村勞動(dòng)人民在實(shí)踐中創(chuàng)造的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式也不盡相同。因此，采取靈活多樣的可行性方式，更能合理配置和有效利用寶貴的土地資源。

（四）完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，創(chuàng)造土地流轉(zhuǎn)良好的外部環(huán)境。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的實(shí)際情況，在發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化程度的同時(shí)，要建立多層次的農(nóng)村保障體系，包括農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會(huì)保險(xiǎn)功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。同時(shí)，從法律和稅收等方面制定政策，鼓勵(lì)農(nóng)民自建或與經(jīng)濟(jì)團(tuán)體協(xié)會(huì)等聯(lián)合出資建立各種民辦服務(wù)組織，增加各種性質(zhì)的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)，在農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后為農(nóng)民提供資金、技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理以及銷售等配套的全方位服務(wù)。

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F321.1

A

安徽省霍山縣國(guó)土資源局）