上海發(fā)展代建制模式中的問(wèn)題及建議

□文/張志杰

一、代建制的概念和意義

代建制是指通過(guò)設(shè)立專(zhuān)業(yè)的建設(shè)代理機(jī)構(gòu)代理建設(shè)單位負(fù)責(zé)有關(guān)工程項(xiàng)目建設(shè)的前期和實(shí)施階段的工作，其工作性質(zhì)為工程建設(shè)管理和咨詢(xún)，其單位性質(zhì)是企業(yè)，其盈利模式是收取代理費(fèi)、咨詢(xún)費(fèi)，從節(jié)約的投資中提成，其風(fēng)險(xiǎn)是承擔(dān)相應(yīng)的管理、咨詢(xún)風(fēng)險(xiǎn)，不承擔(dān)具體的工程風(fēng)險(xiǎn)。

政府投資項(xiàng)目“代建制”，通過(guò)具有法律效力的代建合同，做到了“投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)”四分開(kāi)，有效地加強(qiáng)了政府對(duì)投資項(xiàng)目的管理，規(guī)范了投資建設(shè)程序，建立了投資責(zé)任約束機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，選擇有經(jīng)驗(yàn)、講信譽(yù)的專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍用法律和經(jīng)濟(jì)手段確立了投資者和建設(shè)者間的相互關(guān)系，有效保證了資金的使用效率和施工質(zhì)量。此外，“代建制”對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能，使政府從微觀(guān)管理、具體項(xiàng)目管理上轉(zhuǎn)移到宏觀(guān)管理和規(guī)范市場(chǎng)等方面都具有重要意義。

二、代建制上海模式的發(fā)展

為了順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步推動(dòng)上海建設(shè)管理體制的改革，本著“投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)“四分開(kāi)的原則，上海市在2001年底提出了在部分政府投資項(xiàng)目中試行代建制的改革方案，自2002年3月上海市建委確定13家單位為首批政府投資項(xiàng)目代建制公司以來(lái)，“代建制”建設(shè)模式在上海已經(jīng)蓬勃發(fā)展起來(lái)。先后有上海市委黨校一期工程、莘閔線(xiàn)工程、共和新路高架工程、明珠線(xiàn)（二期）工程、大連路越江隧道工程、上海市城市規(guī)劃展示館工程、滬青閔公路、外環(huán)線(xiàn)隧道、復(fù)興路隧道、磁懸浮、北外環(huán)及共和新路改造工程等一大批項(xiàng)目成了“代建制”的項(xiàng)目。按照改革前的設(shè)想，在政府投資建設(shè)的項(xiàng)目中，項(xiàng)目管理公司對(duì)工程項(xiàng)目實(shí)施了積極而有效的管理，工程建設(shè)得到了有力保證，工程投資得到了有效控制，建設(shè)水平有了較大提高。

三、代建制在上海發(fā)展中存在的問(wèn)題和建議

雖然代建制在上海取得了一定的成效，但由于其是個(gè)新生事物，從理論上和實(shí)踐上都有很多不成熟的地方，也還在完善過(guò)程中。

（一）業(yè)主的觀(guān)念沒(méi)有完全轉(zhuǎn)變，“建設(shè)”和“運(yùn)營(yíng)”沒(méi)有真正分離。實(shí)行代建制的目標(biāo)之一就是要解決“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的矛盾，但在代建制的實(shí)施過(guò)程中，有些項(xiàng)目的“建設(shè)”和“使用”并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的分離。一些業(yè)主單位為了部門(mén)利益，原本就不希望將項(xiàng)目交給代建單位管理。因此，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中有些業(yè)主仍然對(duì)一些本來(lái)屬于代建單位應(yīng)做的工作進(jìn)行干預(yù)，這在一定程度上影響了代建單位對(duì)項(xiàng)目的管理，也影響了代建單位的積極性和主動(dòng)性，進(jìn)而影響到項(xiàng)目的順利實(shí)施。下面對(duì)其中三家代建制公司進(jìn)行分析:某自來(lái)水建設(shè)公司這個(gè)問(wèn)題表現(xiàn)的比較突出，該公司雖然是上海市首批指定的代建制試點(diǎn)單位，但這是由原來(lái)的水務(wù)系統(tǒng)的工程施工總承包公司改制而來(lái)的，在其承擔(dān)的水務(wù)系統(tǒng)建設(shè)任務(wù)中，很多建設(shè)單位的基建處本身就有很強(qiáng)的建設(shè)管理能力，國(guó)家強(qiáng)制要實(shí)行代建制，業(yè)主沒(méi)有積極性，只好把一些低層次的、效益比較差的部分項(xiàng)目象征性地代建一下，其他的大部分還是由自己來(lái)進(jìn)行管理；上海某教育建設(shè)管理咨詢(xún)有限公司是由原來(lái)上海市教育中心基建處成立的一個(gè)代建制公司，他們承擔(dān)業(yè)內(nèi)項(xiàng)目的時(shí)候“建設(shè)單位”對(duì)其干預(yù)不是很大。一是本身他們就是從教委基建處剝離出來(lái)的，兩者的利益在一定程度上是統(tǒng)一的；二是“業(yè)主”本身已經(jīng)沒(méi)有進(jìn)行全方位項(xiàng)目管理的能力，干預(yù)能力弱。所以，該公司代建制實(shí)施起來(lái)就比較順利；代建制實(shí)施比較成功的一個(gè)例子是上海某大橋建設(shè)有限公司，其代建的上海復(fù)興東路隧道是真正的“四分開(kāi)”項(xiàng)目。代建制單位受業(yè)主（市政局）的委托對(duì)項(xiàng)目實(shí)施代建，投資單位是純粹的民間投資公司，投資目的是靠收取隧道建成后20年的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用來(lái)收回投資和獲取收益，投資者除了關(guān)注投資控制以外，不會(huì)像業(yè)內(nèi)人士的業(yè)主那樣過(guò)多干預(yù)代建制單位的工作。因此，代建單位權(quán)力比較大，整個(gè)項(xiàng)目代建非常成功。

（二）政府對(duì)“代建制”的管理應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范和完善。由于對(duì)代建工作實(shí)施監(jiān)管的具體主管部門(mén)不明確，因此就無(wú)法對(duì)代建項(xiàng)目的招投標(biāo)、簽訂合同等工作進(jìn)行必要的監(jiān)控。比如，有的“業(yè)主”明明有5億元的建設(shè)項(xiàng)目，為了部門(mén)的利益只把其中2億元的項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)代建，其余3億元的項(xiàng)目由自己直接進(jìn)行管理，造成了表面上整個(gè)項(xiàng)目是招標(biāo)代建了，符合法定程序，但實(shí)際上卻逃避了政府監(jiān)管。而且，如果在項(xiàng)目具體實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題，政府也無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正，不利于將來(lái)項(xiàng)目的順利實(shí)施。另外，代建制單位在施工過(guò)程中，項(xiàng)目法人地位體現(xiàn)不出來(lái)，在竣工驗(yàn)收時(shí)不能體現(xiàn)代建制單位的法律地位，在竣工驗(yàn)收單上，只有四家單位（勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理）簽字蓋章的地方，沒(méi)有代建制單位的地方。而且代建制單位的業(yè)績(jī)無(wú)法登記，給以后項(xiàng)目管理公司的考核、定級(jí)、升級(jí)和管理帶來(lái)不便。為此，政府行業(yè)主管部門(mén)一定要適應(yīng)全國(guó)推行“代建制”這一新形勢(shì)的要求，轉(zhuǎn)變管理觀(guān)念，改造管理流程，創(chuàng)造出一整套適應(yīng)“代建制”發(fā)展的新型的政府管理流程和管理模式，為“代建制”在上海的健康發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的條件。

（三）“代建制”單位處于弱勢(shì)地位，責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)不對(duì)等。由于競(jìng)爭(zhēng)激烈，“代建制”單位簽訂的代建合同普遍是承擔(dān)義務(wù)多，收費(fèi)少、管理責(zé)任大，權(quán)力小。由于絕大多數(shù)地方在實(shí)施代建制的相關(guān)文件中沒(méi)有明確設(shè)置代建費(fèi)取費(fèi)下限和嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各代建單位在投標(biāo)中出現(xiàn)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，使代建管理費(fèi)用一降再降。在上述三家公司中，代建制管理費(fèi)普遍較低。上海某自來(lái)水建設(shè)公司成立以后共承擔(dān)16項(xiàng)工程的代建任務(wù)，工程總投資額達(dá)到21.6億元，而其收到的總代建管理費(fèi)僅為1，072.37萬(wàn)元，平均取費(fèi)率為0.49%，其他公司相對(duì)好一些，但平均取費(fèi)率也只有0.7%。但在簽訂代建合同時(shí)，業(yè)主把大量的責(zé)任都推給了代建單位，形成了這種雖然代建費(fèi)用低，但凡是出了問(wèn)題全部找“代建單位”負(fù)責(zé)的怪現(xiàn)象。這種代建行業(yè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，造成了非常嚴(yán)重的代建單位“責(zé)、權(quán)、利”的不對(duì)等，已影響了代建制項(xiàng)目管理公司的正常發(fā)展。因此，采取相應(yīng)的措施規(guī)范代建制取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)在必行。項(xiàng)目代建費(fèi)不宜直接套用《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》中的“建設(shè)單位管理費(fèi)”，而宜依據(jù)工作內(nèi)容、難度和承擔(dān)的責(zé)任，在政府指導(dǎo)價(jià)的引導(dǎo)下由市場(chǎng)主體確定?？梢钥紤]的具體方法有:在代建單位招標(biāo)過(guò)程中明確要求投標(biāo)單位在投標(biāo)書(shū)中詳細(xì)列示費(fèi)用明細(xì)及取費(fèi)依據(jù)，并請(qǐng)?jiān)u標(biāo)專(zhuān)家就代建費(fèi)做出專(zhuān)項(xiàng)評(píng)審。但同時(shí)，要注意規(guī)范和凈化市場(chǎng)，堅(jiān)決杜絕惡劣競(jìng)爭(zhēng)，防止低于成本中標(biāo)的現(xiàn)象發(fā)生。

（四）代建單位的項(xiàng)目管理水平還需要進(jìn)一步提高，代建范圍需要進(jìn)一步拓寬

1、從代建制公司內(nèi)部的角度來(lái)看，代建單位在項(xiàng)目上的人員配備不足，即便是配備了足夠的人員，但人員素質(zhì)和能力不能滿(mǎn)足要求。特別是對(duì)于建筑功能的專(zhuān)業(yè)性要求較高的代建項(xiàng)目，如學(xué)校、醫(yī)院等，雖然配備了一些有經(jīng)驗(yàn)的管理人員，但也是因循守舊，新的項(xiàng)目管理手段、管理方法創(chuàng)新能力差，更談不上提高代建制單位的管理水平。

2、從代建制公司本身來(lái)看，上海專(zhuān)業(yè)的代建制公司比較多，綜合型的能承擔(dān)各種行業(yè)的綜合代建工程管理的公司比較少，路橋代建制公司只能承擔(dān)路橋的代建項(xiàng)目。水務(wù)系統(tǒng)的代建單位只能承擔(dān)水務(wù)方面的代建工程，不能承擔(dān)其他專(zhuān)業(yè)性比較強(qiáng)的工程代建任務(wù)，代建制公司狹窄的服務(wù)范圍一定程度上制約了代建制在上海的發(fā)展，也無(wú)益于形成廣泛的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)代建制市場(chǎng)的健康發(fā)展不利。

3、從代建制單位外部來(lái)看，管理水平低。涉及的代建項(xiàng)目范圍窄也勢(shì)必會(huì)影響上海的代建制企業(yè)和國(guó)外同類(lèi)型企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力，特別是外國(guó)的建設(shè)管理咨詢(xún)企業(yè)進(jìn)滬以后，這種管理水平上的差距將更加明顯。通過(guò)企業(yè)自身的不斷學(xué)習(xí)和行業(yè)內(nèi)部培訓(xùn)，提高項(xiàng)目管理人員的素質(zhì)，努力拓寬企業(yè)代建制服務(wù)的范圍是下一步代建制單位提高行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，贏(yíng)得市場(chǎng)的必由之路。

（五）“代建制”的市場(chǎng)化程度有待于進(jìn)一步提高。雖然上海在2002年就開(kāi)始實(shí)行政府投資項(xiàng)目代建制，但調(diào)查顯示，大部分實(shí)行代建制的單位還沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)真正意義上的“政企分開(kāi)、產(chǎn)權(quán)明晰、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧”，很多代建制公司在一定程度上還留有政府的痕跡。從行業(yè)性代建制公司所承攬的工程來(lái)看，主要是以行業(yè)內(nèi)為主，對(duì)行業(yè)外的工程承攬的積極性不高，也不具備競(jìng)爭(zhēng)能力。要使“代建制”單位真正的企業(yè)化，打破行業(yè)壟斷，實(shí)行跨行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)這一目標(biāo)，還需要政府、社會(huì)和代建制企業(yè)做很多工作，還有很長(zhǎng)的一段路要走。

（六）社會(huì)環(huán)境不配套，行業(yè)協(xié)會(huì)的作用有待加強(qiáng)。和推行總承包遇到的問(wèn)題一樣，代建制在推行的過(guò)程中同樣也遇到保險(xiǎn)和擔(dān)保體制不健全的問(wèn)題。制定《政府投資非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目代建制實(shí)施細(xì)則》和《代建制合同示范文本》等指導(dǎo)文件來(lái)規(guī)范“投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)”四方的行為，特別是建設(shè)者的行為，明確業(yè)主、投資商、代建制單位、監(jiān)理單位、施工單位的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)是代建制單位迫切需要有人來(lái)解決的問(wèn)題。這也是行業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織需要加強(qiáng)的工作之一。

［1］張華平.代建制:改革政府投資項(xiàng)目的管理.城市管理，2004.1.

［2］胡昱.政府投資項(xiàng)目管理的新模式-代建制.北京建筑工程學(xué)院學(xué)報(bào)，2003.9.

［3］劉松橋.政府投資項(xiàng)目代建制初探.中國(guó)工程咨詢(xún)，2004.1.