試論調(diào)節(jié)居民收入差距的財(cái)稅對(duì)策

□文/郭 楠 宋 佳

一、財(cái)稅政策與收入分配理論簡(jiǎn)述

（一）收入分配存在差異的客觀必然性?，F(xiàn)階段適度收入分配差距的存在是由社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律和我國(guó)的國(guó)情決定的，其合理性在于：社會(huì)主義要實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)是一個(gè)漸進(jìn)的發(fā)展過(guò)程，不可能一蹴而就。在這一發(fā)展過(guò)程中，要倡導(dǎo)一部分地區(qū)和個(gè)人通過(guò)合法經(jīng)營(yíng)和誠(chéng)實(shí)勞動(dòng)先富起來(lái)，先富起來(lái)的地區(qū)和個(gè)人又可以以巨大的社會(huì)示范效應(yīng)，激發(fā)全社會(huì)范圍的勤奮勞動(dòng)，由此可以推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，讓一部分地區(qū)和個(gè)人先富起來(lái)，從而有利于中等收入階層的形成，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定。由此可見，從我國(guó)的國(guó)情角度而言，適度拉大收入分配差距，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕的捷徑。

存在適度收入差距的必然性在于：首先，勞動(dòng)者每個(gè)人擁有的生產(chǎn)要素的質(zhì)量與數(shù)量是不同的，且其生產(chǎn)要素在生產(chǎn)過(guò)程中發(fā)揮的效用也不同，這就決定了勞動(dòng)者個(gè)體間分配差距的存在；其次，我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，各地區(qū)間的資源稟賦不同，生產(chǎn)力發(fā)展水平不一致，經(jīng)濟(jì)狀況差異較大，因此必然會(huì)出現(xiàn)先富和后富的問(wèn)題，這就導(dǎo)致了區(qū)域之間分配差距的存在；再次，從行業(yè)發(fā)展來(lái)看，由于國(guó)家的支柱產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施必然要優(yōu)先發(fā)展，這就產(chǎn)生了行業(yè)的優(yōu)先發(fā)展問(wèn)題，造成了行業(yè)間分配差距的存在。

（二）重視財(cái)稅政策在收入公平分配中的作用。收入分配的差距是客觀存在的，但分配差距必須保持在一個(gè)合理的限度內(nèi)。如果這種差距過(guò)大，會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生極大的消極影響，嚴(yán)重的還會(huì)引起國(guó)家政局不穩(wěn)定和民族矛盾的激化。由于造成收入分配差距的原因是綜合性的，既有歷史、自然的原因以及市場(chǎng)機(jī)制的作用，也是政府在一定時(shí)期實(shí)施非均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的結(jié)果。因此，縮小分配差距、實(shí)現(xiàn)公平分配的目標(biāo)，需要進(jìn)行全社會(huì)范圍的綜合治理，政府必須承擔(dān)對(duì)收入差距進(jìn)行調(diào)節(jié)的責(zé)任。政府的公共干預(yù)政策包括多種宏觀政策和微觀政策，其中財(cái)稅政策是宏觀經(jīng)濟(jì)政策中促進(jìn)收入公平分配的重要手段之一。

財(cái)稅政策不僅可以對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及經(jīng)濟(jì)波動(dòng)起到調(diào)節(jié)和“熨平”的作用，而且對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平分配也具有重要意義。財(cái)稅政策主要通過(guò)三個(gè)方面的政策工具來(lái)發(fā)揮促進(jìn)收入公平分配：1、政府利用稅收手段，一方面調(diào)節(jié)初始收入所形成的分配差距；另一方面聚積可供再分配的財(cái)政資金，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平分配。2、政府通過(guò)建立和完善社會(huì)保障機(jī)制，保證公眾在就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面的基本生活得到保障。3、政府利用轉(zhuǎn)移支付的措施來(lái)影響社會(huì)分配，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等手段提高劣勢(shì)地區(qū)和個(gè)人的收入水平，促進(jìn)收入的公平分配。

二、我國(guó)財(cái)稅政策在調(diào)節(jié)居民收入差距方面存在的問(wèn)題

（一）稅收的調(diào)節(jié)功能存在缺陷。個(gè)人所得稅作為調(diào)節(jié)收入分配的主要稅種，其調(diào)節(jié)功能還存在很多缺陷：1、居民收入日趨多元化，政府卻未能根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況的變化，建立起一套有效的收入監(jiān)控體系，特別是對(duì)一部分灰色收入，更是顯得無(wú)能為力；2、稅制本身存在著制度缺陷，對(duì)高收入階層缺乏基本的調(diào)節(jié)和監(jiān)控，使得我國(guó)出現(xiàn)了窮人稅負(fù)重而富人稅負(fù)輕的“逆向調(diào)節(jié)”局面；3、征稅模式不合理。我國(guó)目前采用的分類所得的課征模式，不能反映納稅人的綜合收入，也不能全面衡量納稅人的真實(shí)納稅能力，難以體現(xiàn)公平稅負(fù)、合理負(fù)擔(dān)的征稅原則；4、調(diào)節(jié)收入分配的稅收制度不完善。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)、金融資產(chǎn)收益以及遺產(chǎn)與贈(zèng)與，應(yīng)當(dāng)通過(guò)房產(chǎn)稅、利息稅以及遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅等財(cái)產(chǎn)稅稅種來(lái)調(diào)節(jié)，但由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處于初級(jí)階段，個(gè)稅所處的制度環(huán)境不成熟，國(guó)際上一般采用的與個(gè)稅搭配使用的財(cái)產(chǎn)稅在我國(guó)被忽視。

（二）社會(huì)保障制度有待完善。我國(guó)雖然已初步建立了社會(huì)保障體系，但仍存在許多問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：一方面社會(huì)保障的覆蓋面小。由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期存在的歷史欠賬，現(xiàn)有的社會(huì)保障財(cái)力進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面的壓力巨大，僅2008年我國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)空賬額就已達(dá)到146，113億元；另一方面農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)滯后。我國(guó)農(nóng)村人口比重很大，但受二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，我國(guó)的社會(huì)保障僅僅局限在小部分城鎮(zhèn)勞動(dòng)者中實(shí)施，農(nóng)村勞動(dòng)者的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障都沒(méi)有完整的制度設(shè)計(jì)，社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)上的缺陷制約了財(cái)稅政策促進(jìn)社會(huì)公平分配作用的發(fā)揮。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度中存在不合理因素。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，受到經(jīng)濟(jì)水平和財(cái)政資源總量的限制，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付在具體實(shí)施中往往遵循“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，將有限的財(cái)政資源更多地轉(zhuǎn)移到發(fā)達(dá)地區(qū)，很多貧困地區(qū)卻沒(méi)有得到應(yīng)有的關(guān)注，從而影響了地方財(cái)政對(duì)低收入者的轉(zhuǎn)移支付；第二，轉(zhuǎn)移支付總量偏少、結(jié)構(gòu)不平衡。我國(guó)的個(gè)人所得稅收入早已超過(guò)千億元，但直接用于低收入者的轉(zhuǎn)移支付總量明顯偏少，顯然與其不成比例；第三，轉(zhuǎn)移支付的形式過(guò)于繁雜。當(dāng)前我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付形式包括：稅收返還、專項(xiàng)撥款、結(jié)算補(bǔ)助、體制補(bǔ)助和過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付等多種形式，這些轉(zhuǎn)移支付形式繁雜，且各自依據(jù)不同，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，功能弱化，極大地限制了轉(zhuǎn)移支付政策調(diào)節(jié)收入分配效力的發(fā)揮。

三、運(yùn)用財(cái)稅政策調(diào)節(jié)居民收入差距的思路

（一）完善個(gè)稅的調(diào)節(jié)功能

1、合理分類，簡(jiǎn)化稅率。綜合所得稅制比分類所得稅制在調(diào)節(jié)居民收入差距方面有更大的作用，但在我國(guó)完全取消分類所得稅制可能會(huì)導(dǎo)致稅源失控、稅款流失。因此，應(yīng)著重完善以綜合稅為主、分類稅為輔的混合所得稅模式，即對(duì)不同所得進(jìn)行科學(xué)合理的分類，并參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在稅率結(jié)構(gòu)方面向低檔次、降低稅率、拉大級(jí)距方向改進(jìn)，針對(duì)不同類別的應(yīng)稅所得設(shè)立一級(jí)或幾級(jí)稅率，以此體現(xiàn)對(duì)低收入者免稅、對(duì)中等收入者輕稅和對(duì)高收入者適度重稅的原則。

2、制定合理的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前采用的是籠統(tǒng)的“一刀切”的定額扣除費(fèi)用的辦法，存在著很大的不合理性。個(gè)人所得稅應(yīng)以純所得為課稅對(duì)象，對(duì)個(gè)人獲得的工資薪金收入應(yīng)扣除贍養(yǎng)、納稅人本人及家屬的生計(jì)費(fèi)用和其他必要費(fèi)用；合理確定費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，使法定扣除標(biāo)準(zhǔn)與納稅人實(shí)際生活負(fù)擔(dān)相接近，逐步實(shí)行以家庭為單位的扣除，考慮家庭人員的不同構(gòu)成以及基本生活需求的實(shí)際情況，同時(shí)增加教育支出等專項(xiàng)扣除，使其更有利于低收入階層。

3、建立輔助個(gè)稅的財(cái)產(chǎn)稅體系。當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行的財(cái)產(chǎn)稅主要有房產(chǎn)稅、契稅和車船稅，而遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅、證券交易稅等仍在規(guī)劃中，這也恰恰是拉大我國(guó)居民收入差距的主要稅種，遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅直接面對(duì)高收入階層，可以有力地防止居民通過(guò)非個(gè)人努力取得的財(cái)富積累而暴富，有利于縮小代際之間的收入差距，應(yīng)盡早推行該類稅種，充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配縮小收入差距的作用。

（二）健全社會(huì)保障體系

1、多渠道籌集社會(huì)保障基金，加強(qiáng)基金的使用管理。應(yīng)當(dāng)多渠道籌集和積累社會(huì)保障基金，合理確定保障的標(biāo)準(zhǔn)和方式，將社會(huì)保障基金的籌集納入法制化軌道，開征社會(huì)保障稅以保證資金來(lái)源的穩(wěn)定性和可靠性。建立健全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的分層次的社會(huì)保障體系，以此加強(qiáng)基金使用管理，提高統(tǒng)籌層次，同時(shí)應(yīng)探索建立預(yù)算管理尤其是支出預(yù)算管理制度，規(guī)范基金使用辦法。

2、擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面，增大對(duì)貧困地區(qū)的保障力度。應(yīng)逐步將各類企業(yè)、事業(yè)單位和行政單位職工都納入社保稅的征收范圍，從而均衡各類單位支出，縮小職工收入差距。同時(shí)，社會(huì)保障也應(yīng)覆蓋到農(nóng)村居民，要逐步完善農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度，增加對(duì)低保和貧困人員的保障力度，逐步建立針對(duì)全體公民的社會(huì)保障機(jī)制，保障城鎮(zhèn)貧困階層和農(nóng)村貧困人口的基本生活；要加大對(duì)低收入者的財(cái)政支持力度，以共同富裕為目標(biāo)，擴(kuò)大中等收入比重，提高低收入者收入水平。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度

1、加大轉(zhuǎn)移支付力度，統(tǒng)一轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。依法調(diào)整當(dāng)前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，統(tǒng)一轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大因素法的使用范圍，以“因素法”代替“基數(shù)法”，以此作為確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的尺度，并加大中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和力度，尤其是加大對(duì)貧困縣及城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付，加大對(duì)其基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、生產(chǎn)項(xiàng)目等的財(cái)政扶持。另外，要縮小稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，同時(shí)擴(kuò)大均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

2、完善轉(zhuǎn)移支付體系，促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展。當(dāng)前，轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)應(yīng)為逐步調(diào)整各地區(qū)之間的橫向不平衡、縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，促進(jìn)區(qū)域間的均衡發(fā)展。國(guó)家可以通過(guò)規(guī)范和有效運(yùn)用地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付以及階層間的轉(zhuǎn)移支付有效調(diào)節(jié)過(guò)低收入，還應(yīng)加大對(duì)西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，加大對(duì)中西部地區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的優(yōu)惠政策傾斜，加強(qiáng)西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)西部居民收入的增長(zhǎng)，縮小與東部發(fā)達(dá)地區(qū)居民收入的差距。

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