論基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)合約的不完全性

□文/任 密 王涯茜

論基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)合約的不完全性

□文/任 密 王涯茜

基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)被認(rèn)為是通過(guò)公共部門(mén)和私人部門(mén)的合作來(lái)提升公共服務(wù)水平的重要模式。本文從不完全合約視角出發(fā)，探討基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)合約不完全性的成因及影響，并提出應(yīng)對(duì)策建議。

基礎(chǔ)設(shè)施；特許經(jīng)營(yíng)合約；不完全性

一、引言

基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)是政府把基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通過(guò)特許授權(quán)私營(yíng)部門(mén)在特許期內(nèi)進(jìn)行項(xiàng)目融資、開(kāi)發(fā)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理，特許期滿(mǎn)后將項(xiàng)目移交給政府的經(jīng)營(yíng)模式，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)引入市場(chǎng)化的一種方式，實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)主體與政府之間的一種“交易”。特許經(jīng)營(yíng)合約，是政府與私營(yíng)部門(mén)就項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、收益等權(quán)利義務(wù)達(dá)成的總體協(xié)議。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)合約的現(xiàn)有研究，大都采用“完全合約”分析模式，即對(duì)可能出現(xiàn)的各種事件及事件發(fā)生時(shí)各方的權(quán)利義務(wù)作出詳盡安排，并寫(xiě)進(jìn)合約條款之中。這是基于理性人和完全市場(chǎng)的條件假設(shè)，理性的交易雙方可以根據(jù)現(xiàn)有的完全信息設(shè)計(jì)出完美的合約架構(gòu)以約束當(dāng)事方的行為并對(duì)未來(lái)做出承諾。但實(shí)際上，由于個(gè)人的有限理性，特許經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期性和外在環(huán)境的復(fù)雜性等因素的存在，合約雙方不可能就項(xiàng)目過(guò)程的所有問(wèn)題在合約中完全予以明確，這就使得特許經(jīng)營(yíng)合約必然帶有不完全合約特征。因此，“完全合約”模式的實(shí)際應(yīng)用價(jià)值是有限的，我們必須在承認(rèn)特許經(jīng)營(yíng)合約的不完全性的基礎(chǔ)上，尋找新的解決途徑。

二、基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)合約不完全性成因分析

關(guān)于不完全合約的原因，Tirole給出了全面的概括。Tirole認(rèn)為，不完全合約的原因可以概括為三類(lèi)：一是不可預(yù)見(jiàn)，即由當(dāng)事人由于某種程度的有限理性，不可能預(yù)見(jiàn)到所有的自然狀態(tài)，當(dāng)事人不可能就合同簽訂后可能發(fā)生的自然狀態(tài)做出全部界定；二是締約成本，即使當(dāng)事人可以預(yù)見(jiàn)到自然狀態(tài)，但以一種雙方?jīng)]有爭(zhēng)議的語(yǔ)言寫(xiě)進(jìn)合約也是很困難的，或者成本太高，各締約方過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)也提供不了多大幫助；三是證實(shí)成本，即使關(guān)于合約的重要信息對(duì)雙方是可觀察的，但對(duì)第三方（如法庭）是不可證實(shí)的，即很難讓第三者（如法院）可執(zhí)行。具體基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)合約，導(dǎo)致合約不完全性的因素主要存在于以下幾方面：

1、合約標(biāo)的及其長(zhǎng)期性。世界銀行在1994年以基礎(chǔ)設(shè)施為主題的發(fā)展報(bào)告中，所指基礎(chǔ)設(shè)施主要是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，其概念是：永久性的成套的工程構(gòu)筑、設(shè)備、設(shè)施，以及它們?yōu)闈M(mǎn)足所有企業(yè)生產(chǎn)和居民生活共同需要所提供的服務(wù)。正是由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目本身的一些特性會(huì)導(dǎo)致合約的不完全性：一是項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，項(xiàng)目具有的地域和自然地質(zhì)條件的復(fù)雜性，加上規(guī)模大和建設(shè)期長(zhǎng)，實(shí)際投資額往往與事先估計(jì)額差異較大，如英法海底隧道項(xiàng)目的建設(shè)投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)算；二是由于特許經(jīng)營(yíng)期限較長(zhǎng)，在特許權(quán)期限內(nèi)，項(xiàng)目生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中成本因素變化可能較大；三是由于項(xiàng)目是按照未來(lái)需求量的估計(jì)設(shè)計(jì)建設(shè)規(guī)模，但實(shí)際需求量受到各種因素影響，與項(xiàng)目規(guī)劃和合約設(shè)計(jì)時(shí)預(yù)測(cè)的需求量可能不一致。

2、合約主體及其行為?；A(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)合約的主體包括政府（公共部門(mén)）和投資者（私營(yíng)部門(mén)），在特許經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，雙方地位是不對(duì)等的。投資者追求利潤(rùn)最大化，政府必須考慮公眾利益，在公眾壓力下可能會(huì)要求修改原合同。如果特許經(jīng)營(yíng)制度只給投資者帶來(lái)利潤(rùn)，沒(méi)有給公眾帶來(lái)福利和收益，公眾就不會(huì)支持這種制度安排，這時(shí)制度就需要改進(jìn)。由于制度的改進(jìn)和變化，從而特許經(jīng)營(yíng)權(quán)也需要相應(yīng)的改進(jìn)和變化，誘導(dǎo)了合約的不完全性。

另外，由于合約主體的有限理性和機(jī)會(huì)主義行為的存在，降低了擬定完全合約可能，使得不完全合約經(jīng)常存在。正因?yàn)橛邢蘩硇?，在基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)合約中，締約方（比如公共部門(mén)）在不能夠獲取關(guān)于環(huán)境的所有信息，在基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)合約中不能詳細(xì)列明所有情況。機(jī)會(huì)主義是指為了謀取自身利益，不惜以利己的方式損人的行為，如說(shuō)謊、欺騙、違背對(duì)未來(lái)的承諾等行為，其逐利的動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈而復(fù)雜，所以投資者可以利用不對(duì)稱(chēng)信息，向締約對(duì)方說(shuō)謊，背信棄義，牟取私利。

3、資產(chǎn)專(zhuān)用性與敲竹杠。資產(chǎn)專(zhuān)用性指為支持某項(xiàng)特殊交易而進(jìn)行的耐久性投資。如果初始交易失敗，其殘值轉(zhuǎn)移到其他領(lǐng)域的代價(jià)很高。專(zhuān)用性程度越高，殘值轉(zhuǎn)移到其他領(lǐng)域的代價(jià)越高?；A(chǔ)設(shè)施呈現(xiàn)出投資規(guī)模大、回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，其資產(chǎn)具有較高的轉(zhuǎn)移成本，只能在特殊交易中才能存在特殊收益，因而基礎(chǔ)設(shè)施就具有了高度的資產(chǎn)專(zhuān)用性。這種專(zhuān)用性體現(xiàn)在以下幾個(gè)特征：一是固定資產(chǎn)投資程度高、轉(zhuǎn)換成本高、風(fēng)險(xiǎn)較大、追求短期利潤(rùn)的企業(yè)不愿意投資；二是一旦形成，其對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈起到相當(dāng)重要的作用，是承接生產(chǎn)和銷(xiāo)售的樞紐；三是邊際成本在可容納的規(guī)模內(nèi)較低。

高度資產(chǎn)專(zhuān)用性會(huì)導(dǎo)致高度的進(jìn)入和退出壁壘，交易過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)“套牢”風(fēng)險(xiǎn)。在特許經(jīng)營(yíng)中，投資者一旦對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資，其討價(jià)還價(jià)能力就嚴(yán)重降低，出于擔(dān)心政府不信守承諾和自己對(duì)收益的分享比例太低，導(dǎo)致投資不能全部收回，投資者不愿投資，經(jīng)濟(jì)理論中稱(chēng)此問(wèn)題為“要挾”、“套牢”或“敲竹杠”，它阻礙了應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的事前投資。

三、基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)合約不完全性引發(fā)的問(wèn)題

我國(guó)正在建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這一經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型尚未完成，政府部門(mén)的權(quán)利義務(wù)沒(méi)有得到充分、明確的界定。政府擁有許多社會(huì)投資部門(mén)無(wú)法控制的自由行事權(quán)，為他們采取機(jī)會(huì)主義行為留下空間。而不完全合約給投資人帶來(lái)的不確定性，會(huì)直接影響投資人的投資積極性以及投資效率。國(guó)內(nèi)部分城市在試圖采取特許經(jīng)營(yíng)的方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)時(shí)，有一些不成功的案例，究其原因，在于政府部門(mén)權(quán)利義務(wù)的不明確性和合約的不完全性，這對(duì)社會(huì)投資部門(mén)的投資積極性產(chǎn)生了重大影響。

具體而言，主要因?yàn)楹霞s中沒(méi)有完全明確合約雙方的交易行為規(guī)范，合約中存在必須通過(guò)事后的談判來(lái)解決的問(wèn)題和漏洞。不完全合約履行中就會(huì)出現(xiàn)需要重新分割未預(yù)料的收益和成本問(wèn)題。重新談判和不斷修正會(huì)造成難以估計(jì)的額外成本，主要有三類(lèi)：第一，對(duì)修正的條款討價(jià)還價(jià)產(chǎn)生的成本；第二，由于合約各方所擁有的信息不對(duì)稱(chēng)，雙方可能達(dá)不成有效率的協(xié)議而形成的成本；第三，由于合約的不完全性，為減少被“套牢”的可能，投資者事先可能取消計(jì)劃中的投資，導(dǎo)致投資不足，并帶來(lái)社會(huì)福利損失。如果所有收益和成本都需要再談判過(guò)程來(lái)重新分割，合約雙方付出的交易成本可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于交易帶來(lái)的收益，使本來(lái)對(duì)雙方都有利的交易無(wú)法達(dá)成。

四、基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)合約不完全性對(duì)策建議

1、合理安排特許權(quán)期限。經(jīng)上述分析，特許期限是特許經(jīng)營(yíng)合約不完全性的重要誘導(dǎo)因素，因此合理安排特許權(quán)期限可以在很大程度上緩解不完全性引發(fā)的問(wèn)題。從政府的角度考慮，特許權(quán)期限應(yīng)在產(chǎn)品價(jià)格能為社會(huì)和公眾所接受的條件下，盡量縮短；從投資者的角度考慮，特許權(quán)期限應(yīng)保證能使投資者在正常情況下收回資金并達(dá)到最低投資收益率。在同時(shí)滿(mǎn)足雙方需求的情況下，選擇一個(gè)適當(dāng)長(zhǎng)的特許權(quán)期限，然后制定投資補(bǔ)償和激勵(lì)條款。

通常在特許經(jīng)營(yíng)中選擇特許權(quán)期限需要考慮如下問(wèn)題：（1）選擇特許權(quán)人有一定的成本，這種成本還需要考慮特許權(quán)轉(zhuǎn)移影響項(xiàng)目的正常經(jīng)營(yíng)而造成的損失，因此在總成本與可能獲得的收益間需要權(quán)衡，存在一個(gè)最優(yōu)的特許權(quán)期限問(wèn)題；（2）由于擔(dān)心特許期內(nèi)的投資無(wú)法完全收回，經(jīng)營(yíng)者將會(huì)盡量減少投資，特別是越到特許權(quán)期限屆滿(mǎn)時(shí)越節(jié)省投資，例如水務(wù)行業(yè)投資者在其特許權(quán)期限后幾年中不會(huì)愿意大規(guī)模投資以擴(kuò)張其管網(wǎng)，這對(duì)基礎(chǔ)項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展是不利的，可適當(dāng)?shù)募娱L(zhǎng)特許權(quán)期限來(lái)減少此類(lèi)情況發(fā)生。但是，特許權(quán)期限的加長(zhǎng)也減少了對(duì)經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)壓力，會(huì)降低其對(duì)效率改進(jìn)的追求。

2、提供合理的政府支持和保障。政府的支持和保障是基礎(chǔ)建設(shè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目合約中一個(gè)關(guān)鍵的部分，通常也是影響項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。同時(shí)，按照上述關(guān)于導(dǎo)致合約的不完全性因素的分析，可以得出政府部門(mén)提供合理的支持和保障可以增強(qiáng)投資者的信心、分擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)，不失為激勵(lì)投資的有效方式。政府的支持和保障可以從以下方面考慮：

（1）非競(jìng)爭(zhēng)性保證。非競(jìng)爭(zhēng)性保證是某些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資價(jià)值的一個(gè)重要部分。例如在公路鐵路方面，承諾不建第二條通道。但政府必須充分考慮該種設(shè)施的持續(xù)需求，確保不會(huì)給將來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施的改進(jìn)和發(fā)展制造障礙，確保該種保證持久有效。

（2）對(duì)運(yùn)營(yíng)收入間接保證。政府通過(guò)收購(gòu)價(jià)格保證和需求量保證來(lái)確保項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)收入不降到合同約定的最低收入水平。在合約設(shè)計(jì)上，政府必須明確這些保證安排不應(yīng)當(dāng)是固定收益回報(bào)，此種收益保障應(yīng)當(dāng)主要依靠運(yùn)營(yíng)效率的改進(jìn)。同時(shí)，為公平起見(jiàn)，在保障最低收入的情況下，政府可以在協(xié)議中作出分享利潤(rùn)的安排。另外，政府還可以提供一些優(yōu)惠，如稅收激勵(lì)、備用貸、補(bǔ)貼承諾，等等。

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重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院）