城鎮(zhèn)化中的失地農民問題

□文/王成龍

失地農民是指在城市化進程中，基于城市建設用地需要，因耕地被征用而失去土地，但仍然保持著農民身份，或者即使轉入城鎮(zhèn)人口身份但并未真正融入城市的農民。據(jù)調查，全國1999～2001年被征用的耕地已超過1，887萬畝，造成近3，000萬農民失去土地。照此速度發(fā)展，2030年我國失地農民將由現(xiàn)在的3，700萬人增加到1.1億人，失地農民已經成為一個迅速擴大的社會新群體。

一、失地農民現(xiàn)狀

由于目前土地征用制度的不完善以及失地農民社會保障缺失等原因，全國各地因征地問題引發(fā)的拒征、上訪甚至流血沖突等事件時有發(fā)生。失地農民問題已經成為國家和政府以及社會各界都十分關注的一個熱點問題。

（一）征地補償?shù)停苯永媸軗p。對于征地補償標準，《土地管理法》中有著明確的規(guī)定，征地補償由三部分組成：一是土地補償費，按每畝土地前三年平均產值的6～10倍（最高不超過15倍）補償；二是青苗及其地上附著物補償費，按成本或市場價格補償；三是對勞動力安置補償費，按每畝土地前三年平均產值的4～6倍補償，而且土地補償和勞動安置補償費之和最高不得超過前三年平均產值的30倍。但這個補償標準在實踐中，至少暴露出以下兩個問題：一是征地補償費用遠低于土地的出讓收益。一般在征地后，政府必須對其進行基礎設施的投資與開發(fā)，每畝的投資成本約6～7萬元，加上征用補償之后，其價格一般在10～15萬元之間，但出讓價格一般平均在20～30萬甚至上百萬元。這種按國家規(guī)定價格征用，而以市場供求價格出讓的交易方式，使得征地補償與出讓收益差距懸殊，無形的剝奪了農民的應得利益；二是補償費用遠低于土地的真實市場價格。征地補償只是對農民原來在土地上從事農業(yè)生產收益的補償，它并不與土地的非農業(yè)化價值以及土地非農化后級差收益的增值相關聯(lián)，征地過程中對農民土地的價值進行了低估。同時，征地補償費遠低于作為一個城市居民的生活保障，失地農民往往不能正確估計到當自己轉為城市居民后的生活和社會保障費用。于是，被征地農民群體往往在事后才發(fā)現(xiàn)，他們所得到的補償費不足以維持正常的城市生活開支和保障，于是形成了聚眾鬧事等不穩(wěn)定現(xiàn)象。

（二）安置辦法欠缺，長遠生計難以保障。對征地后“農轉非”人員的安置，各地采用的方法主要有兩種：貨幣安置和招工安置，這兩種措施在實踐中都存在弊端。

貨幣安置是指政府或用地業(yè)主通過支付一定貨幣量，置換農民使用的土地，讓農民自己解決就業(yè)和生活出路問題。貨幣安置基本上是低水平的生活安排，無法兼顧農民的就業(yè)問題，再加上市場機制的不完善以及對農民工的歧視現(xiàn)象等，給農轉非人員的就業(yè)帶來了很大困難。

招工安置是指地方政府或用人單位依據(jù)征地數(shù)量安排“農轉非”人員的就業(yè)。于是出了一些單位先招收一批補征地農民，拿到政府的補貼，然后不久就宣告破產，以及出現(xiàn)投資不到位等原因而使土地閑置多年，安置就業(yè)承諾就成為泡影。有的即使安置了就業(yè)，但也由于文化素質和知識技能低下又缺少受教育和培訓的機會，失地后很容易陷入失業(yè)的困境，其長遠生計沒有保障。

（三）征地缺乏透明度，違規(guī)違法操作嚴重。征地過程中違規(guī)違法操作現(xiàn)象主要有以下幾種表現(xiàn)：1、未征得農民同意，有關政府部門或用地單位擅自強行征地；2、低價征收，高價出售。一些地方政府把征地獲利看作是重要的財源之一，他們以各種理由將有升值潛力的農用地以低價征收，然后再以市場價格高價出售，從中牟取暴利；3、截留、挪用、拖欠補償費等現(xiàn)象嚴重。盡管我國《土地管理法》規(guī)定：“被征地的農村集體經濟組織應當將征用土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監(jiān)督。禁止侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關費用?！痹趯嶋H操作中，屢屢出現(xiàn)農民理應獲得的本來就非常低的征地補償費不能真正落實，而且常出現(xiàn)農民并不了解補償真相的情況；4、征地手續(xù)不合法。按照規(guī)定，征地應當是先規(guī)劃后征地，而一些地方政府常常是先征地建設，后完成報批手續(xù)，結果就常出現(xiàn)鏟除青苗的事件。正是由于存在諸多違規(guī)、違法操作現(xiàn)象，所以造成了失地農民合法權益難以保障的后果。

（四）失地農民社會保障制度不健全。目前具有城鄉(xiāng)二元體制特征的中國社會保障制度很不完善，與就業(yè)緊密相連的城鎮(zhèn)社會保障制度不僅難以覆蓋因失地而進城打工的農民，也難以覆蓋到轉為城市戶籍的失地農民。同時，正在探索過程中的農村社會保障制度也不能保障失地農民的生活、就業(yè)以及子女教育等問題，失地農民成為社會保障這張安全網(wǎng)的“網(wǎng)”外人?？梢?，目前我國失地農民的社會風險加大，利益受到損害，沒有社會保障權利；也就是說，失地農民存在嚴重的社會保障問題。必須加緊建立失地農民的社會保障體系，保護失地農民的利益。

二、政策建議

失地農民問題是我國城市化、工業(yè)化過程中關涉到社會與經濟發(fā)展的一個重要的社會問題，我們必須清醒地認識到，解決失地農民問題的關鍵在于政府，因為征地是政府行為，所以安置失地農民、保障失地農民的權益也是政府不可推卸的責任。筆者認為，目前應從以下兩個方面來解決失地農民問題：

（一）建立失地農民社會保障制度。由于失地農民的特殊性與復雜性，在失地農民社會保障體系安排上，應當遵循分類處置的原則，有針對性地制定適合不同對象和不同情況的保障政策。根據(jù)實際情況，可以將失地農民分為以下幾類：第一類是失去全部土地后可以直接轉變?yōu)槌鞘芯用竦?；第二類是失去全部土地后不能直接轉變?yōu)槌鞘芯用竦?；第三類是失去部分土地后仍為農村居民的。在考慮失地農民的類型的同時，還必須同時考慮兩種情況：一是征地的目的，公益性的還是非公益性的，征地的直接受益者是誰；二是村集體經濟的發(fā)展狀況如何。在綜合考慮以上諸多因素的前提下，分層分類推進失地農民的社會保障體系建設。

第一，建立失地農民最低生活保障制度。最低生活保障是保障那些生活一時或一直低于國家公布的最低生活保障水平的人群。首先，需要界定基本生活保障對象。失地農民基本生活保障對象不是全部失地農民，而是失地農民中基本生活無保障人員，包括缺少勞動力、低收入農民；災難、重病及殘疾等致貧的農民；喪失勞動能力、無其他生活來源、無法定撫養(yǎng)人的老年人、未成年人和殘疾人等。其次，需要確定最低生活保障線標準。要從維持基本生活的物質資料要求、當?shù)厝司鶉裆a總值和人均純收入、地方財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的承受能力等多方面來考慮。最后，建立多元化資金籌集機制。我國失地農民最低生活保障資金由地方府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民委員會集體經濟組織以及失地農民共同負擔，各級政府要及時調整財政支出結構，增加對低保資金的投入，同時還必須輔之以社會化幫扶的渠道募集資金。

第二，建立失地農民養(yǎng)老保險制度。其對象是達到法定勞動年齡的失地勞動者，特別是那些沒有參加任何形式養(yǎng)老保障的勞動者。對于已經在城鎮(zhèn)務工經商并參加城鎮(zhèn)各種社會養(yǎng)老保險下形成的征地制度，可以一次性預繳若干年的養(yǎng)老保險費或給予一次性補助等方式解決，資金來源主要是失地農民社會保障基金。養(yǎng)老保險基金的管理與運作可參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險進行。有條件的地區(qū)還可以由集體或用地單位為失地農民購買商業(yè)養(yǎng)老保險，以切實排除失地農民的老年保障之憂。

第三，建立失地農民醫(yī)療保障制度。溫家寶在政府工作報告中表示，各地要從實際出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進新型農村合作醫(yī)療制度試點，逐步建立由政府組織和引導，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農民醫(yī)療互助共濟制度，確保農民群眾受益。政府應從土地補償費中列支部分資金，通過合作醫(yī)療、統(tǒng)籌醫(yī)療等形式，建立醫(yī)療保險、醫(yī)療救助制度，幫助失地農民解決看病難、住院難的問題。

第四，建立失地農民就業(yè)保障機制。保障大批失地農民的發(fā)展權，讓失地農民過上更好的生活，使社會保障更具現(xiàn)實意義，因此必須為失地農民搭建創(chuàng)業(yè)平臺，增強失地農民適應社會的能力。首先，為失地農民提供受教育和培訓的機會，加強失地農民的教育培訓、技能培訓和素質教育，提高農民參與市場競爭的能力；其次，提供再就業(yè)崗位引導創(chuàng)業(yè)。努力拓寬失地農民再就業(yè)空間，鼓勵集體經濟組織發(fā)展二三產業(yè)，對開展自主創(chuàng)業(yè)的失地農民，進行政策引導，創(chuàng)業(yè)資金扶持和后援技術支持；最后，完善就業(yè)市場服務體系，為失地農民提供迅速、準確、完整的信息，使失地農民能盡快地找到適合自己勞動技能的職業(yè)，同時在信息咨詢、法律保障等方面提供更加優(yōu)越的服務。

另外，當失地農民的合法權益受到侵害時，盡可能地為他們提供法律援助，使失地農民在其合法權益遭到侵害時具有平等的接近法律尋求保護的能力；對于其子女到城鎮(zhèn)讀書，可免繳教育贊助費、借讀費等等，以切實維護失地農民的社會保障權益。

（二）改革現(xiàn)有的土地征用制度。誠然，加強失地農民社會保障制度建設在維護失地農民的保障權益方面會起到很重要的作用，但我們必須清醒地認識到，解決失地農民的社會保障問題，僅局限于社會保障制度建設本身是難以根本解決問題的，要解決失地農民的問題，還必須改革現(xiàn)有的土地征用制度。

首先，逐步提高土地征用補償費標準。土地征用補償要充分考慮農村經濟發(fā)展和農民收入增長的實際，應該以農民征地補償費全部進入社保測算能領到城區(qū)最低生活保障金作為參照，將現(xiàn)行補償標準提高。這些補償費用從構成上看，至少包括：形成城市生存能力前的基本生活費、獲得城市生存能力的就業(yè)培訓基金、進入城市經濟活動的物化資本的一部分。

其次，引入市場機制，提高征地補償標準?，F(xiàn)行法律規(guī)定的征地補償費，是按照土地原用途的年產值倍數(shù)來測算的，沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價值，沒有體現(xiàn)土地市場的供需狀況，不符合市場經濟規(guī)律。所以，在土地征用過程中，結合每一區(qū)片的土地基準價、極差價、市場浮動價、土地用途、土地出讓收益等實行不同的補償標準，切實保護失地農民的權益。

再次，研究實施分類征占補償辦法。兼顧國家、市場征占主體和農民利益：（l）對純公益性項目用地由國家統(tǒng)征后撥付，但國家應提高征地補償標準；（2）對準公益性項目用地，如有收益權的高速公路、標準廠房、各類商品市場、污水及自來水廠等，還應建立合理的利益分享機制，讓農民在所征土地的增值收益中分享利益，避免土地被“買斷式”征占；（3）對開發(fā)性項目用地，引入談判機制，允許集體土地逐步進入一級市場或一級半市場，讓集體經濟組織代表農民逐步直接參與市場交易。

另外，要加強對征地補償安置款的監(jiān)督，改革現(xiàn)行征地過程中不合理的土地收益分配制度。首先，改革目前政府拿大頭、集體得中頭、失地農民拿小頭的分配格局。今后立法可以考慮在農村征地過程中，減少農村集體經濟組織這一談判環(huán)節(jié)，直接與農民打交道，確立農民在土地征收補償中的直接客體地位，讓農民直接行使自己的權利；其次必須保障監(jiān)督的獨立性和法律效力?？梢猿闪⒂赊r民協(xié)會或村民委員會，政府、村一定比例構成的失地農民權益委員會，負責保證土地安置補償費的合理分配和使用，監(jiān)管政府土地增和使用，監(jiān)管失地農民的生活、就業(yè)和保障的落實情況等。

三、結語

總之，我們要改革土地征用制度，同時積極推進城鎮(zhèn)社會保障制度的改革與發(fā)展，不斷擴大城鎮(zhèn)社會保障，尤其是社會保險的覆蓋面，逐漸將進城務工經商的部分失地農民和農轉非的被征地人員納入城鎮(zhèn)社會保障安全網(wǎng)。在我國工業(yè)化、城市化快速推進的歷史進程中，農民做出了重大貢獻，也為我國的經濟發(fā)展和社會進步做出了巨大犧牲，要全面建設小康社會，就不能再漠視失地農民的權益。只要各級政府與社會各界都能從廣大失地農民的利益出發(fā)，結合本地實際情況，失地農民社會保障問題就一定能得到解決。

［1］姚從容.城市化進程中的失地農民——制度安排與利益沖突.人口與經濟，2006.3.

［2］郭春華，朱米均.我國對失地農民問題的理論與實踐探索.土地問題，2006.1.

［3］張慧芳.論有限政府視野下我國征地制度的理性構建.中國行政管理，2004.