論行政信賴保護(hù)原則

都玉玲

(焦作大學(xué),河南 焦作 454002)

論行政信賴保護(hù)原則

都玉玲

(焦作大學(xué),河南 焦作 454002)

近些年,政府誠信缺位的現(xiàn)象層出不窮,直接侵害行政相對(duì)人的信賴?yán)?因此,確立誠實(shí)守信理念,踐行信賴保護(hù)原則,成為政府提高公信力的當(dāng)務(wù)之急。為保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,提高行政效率,需要在法律制度和執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行完善,同時(shí)切實(shí)保障行政相對(duì)人司法救濟(jì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

信賴保護(hù)原則;立法意義 ;完善

建設(shè)誠信政府,推行信用行政,提高政府公信力,是法治政府建設(shè)的有機(jī)組成部分。但在行政過程中,卻處處隱藏著不安定因素,如行政法規(guī)范必須隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷修正,行政行為因?yàn)檫`法或不合時(shí)宜需要加以撤銷或廢止等,如果政府此時(shí)不做好補(bǔ)償或賠償工作,必然影響其社會(huì)威信。然而近些年來,政府誠信缺位的現(xiàn)象層出不窮,導(dǎo)致秩序紊亂,甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的暴力沖突。“保護(hù)人民權(quán)利,首重法律秩序之安定?！币胫刃虬捕?政府需確立誠實(shí)守信理念,而誠實(shí)守信理念的確立,必須踐行信賴保護(hù)原則。

一、行政信賴保護(hù)原則的一般理論

所謂信賴保護(hù)原則,是指行政行為的相對(duì)人基于對(duì)公權(quán)力的信任而作出一定的行為,此種行為所產(chǎn)生的正當(dāng)利益應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)的原則。信賴保護(hù)原則肇始于德國,并為日本、中國臺(tái)灣等國家和地區(qū)所接受。

實(shí)際上,信賴保護(hù)原則是法律安定性原則與依法行政原則、公共利益與個(gè)人利益權(quán)衡的結(jié)果?！胺ㄖ螄抑?不僅在于行政之合法性,同時(shí)亦包括個(gè)人正當(dāng)權(quán)益之保護(hù)與法安定性等問題?！薄?〕行政行為具有確定力、拘束力和執(zhí)行力,其一經(jīng)作出,法律即要求行政相對(duì)人對(duì)此予以信賴。為使社會(huì)成員不因信賴上述因素的安定性而遭受損害,法律也應(yīng)充分認(rèn)可和保護(hù)其基于信賴而產(chǎn)生的利益,禁止行政主體任意撤廢行政行為甚至反復(fù)無常,即使“有錯(cuò)必糾”也應(yīng)當(dāng)予以必要的限制,為社會(huì)成員的正當(dāng)權(quán)益設(shè)置一道屏障。信賴保護(hù)原則正是對(duì)這一現(xiàn)實(shí)需要的制度回應(yīng),反映了在整體上良好的法律秩序下對(duì)公民利益保護(hù)程度的提高。

通常情況下,適用信賴保護(hù)原則需具備以下三個(gè)要件 :〔2〕

第一,信賴對(duì)象為行政行為,至少具有公權(quán)力行為的外貌,至于其是抽象行為還是具體行為,是合法還是非法不成問題。

第二,相對(duì)人因信賴該行為而作出一定的安排,而不止有信賴的意思表示。

第三,信賴是正當(dāng)?shù)?、有生活?jīng)驗(yàn)上的根據(jù)的。

二、行政信賴保護(hù)原則的立法意義

信賴保護(hù)原則在行政法上的確立,標(biāo)志著行政法治由形式意義向?qū)嵸|(zhì)意義的轉(zhuǎn)變,它貫穿于行政權(quán)運(yùn)行的全過程。信賴保護(hù)原則所體現(xiàn)的現(xiàn)代法治精神及其對(duì)推進(jìn)我國行政法治建設(shè)的重要意義,決定了其在我國行政法中確立的必要性。

(一)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益

行政法與行政訴訟法中,法律條文無一例外地將保護(hù)公民、法人和其他組織即行政相對(duì)人的合法權(quán)益作為立法目的,而法律原則的設(shè)置目的之一也應(yīng)是保護(hù)社會(huì)成員的合法權(quán)益,信賴保護(hù)原則也一樣。當(dāng)社會(huì)成員的個(gè)人利益與國家利益、社會(huì)公共利益發(fā)生沖突時(shí),應(yīng)保護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益,但為了建設(shè)法治政府,現(xiàn)代行政法試圖在國家利益、公共利益和社會(huì)成員的個(gè)人利益間尋求一種平衡。因而在不損害國家利益的前提下盡量滿足社會(huì)成員的利益需求;為了國家利益、社會(huì)公共利益不得已而損害個(gè)人合法權(quán)益時(shí),對(duì)遭受損害的成員給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。在行政法上確立信賴保護(hù)原則,就會(huì)促使行政機(jī)關(guān)更加充分地考慮社會(huì)成員的合法權(quán)益,而不至于行政政策朝令夕改,防止行政權(quán)被濫用。

(二)建立誠信政府的需要

誠信是做人的基本,也是政府實(shí)施行政管理的基本。缺少誠信的政府,必將政令不暢,為民所棄?，F(xiàn)代行政理念要求政府必須轉(zhuǎn)變角色,從管理者變成服務(wù)者,拋棄治民的觀念,轉(zhuǎn)變?yōu)橛擅褡鲋鞯挠^念,將公眾置于行政的中心位置,改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量,把高效率的為民服務(wù)作為自己的追求和目的,如此,在公民與政府之間形成良好的合作與互動(dòng)。當(dāng)然,僅轉(zhuǎn)變觀念還不行,政府要想得到公民的支持與配合,必須讓公民對(duì)政府充分信賴和尊重,而這依賴于政府是否誠信,是否對(duì)公民因相信政府而遭受的合法權(quán)益損害予以彌補(bǔ)。政府只有遵守自己發(fā)布的政策,信守自己的諾言,相對(duì)人才有可能對(duì)自己將來的行為進(jìn)行預(yù)測(cè)、安排和籌劃,整個(gè)社會(huì)才能有條不紊地維持在良好的秩序當(dāng)中。培養(yǎng)良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境,必須建立誠實(shí)守信的政府,而這有賴于信賴保護(hù)原則的確立及運(yùn)用。

(三)實(shí)現(xiàn)行政目的,提高行政效益

不論采取何種行政管理模式,發(fā)布怎樣的規(guī)范性文件,目的都是為了使行政管理處于良好的狀態(tài),而實(shí)現(xiàn)這樣的行政目的,需要行政相對(duì)人的參與。行政機(jī)關(guān)如果出爾反爾,反復(fù)無常,那么它的行為就不具有可預(yù)測(cè)性,不值得信賴,就會(huì)降低公民參加社會(huì)活動(dòng)、行政活動(dòng)的積極性,更有甚者,會(huì)造成公民與政府的嚴(yán)重對(duì)峙。這樣的后果是不僅行政目的無法實(shí)現(xiàn),還將為達(dá)到原初狀態(tài)而支付更多的代價(jià),必然降低行政效益。而遵守信賴保護(hù)原則,就會(huì)提高公民參與的積極性,不但使公民參加行政,還會(huì)讓公民協(xié)助行政、服務(wù)行政,節(jié)約社會(huì)資源,增強(qiáng)行政效益。

三、對(duì)行政信賴保護(hù)原則的完善

信賴保護(hù)原則在我國法治建設(shè)中具有重要的立法意義和現(xiàn)實(shí)作用,但目前我國僅在《行政許可法》中確立了信賴保護(hù)原則,不僅適用范圍過窄,而且缺乏相應(yīng)的配套制度。對(duì)此,我們不僅要從立法上加強(qiáng)制度構(gòu)建,而且要從行政、司法方面保障它的真正施行。

(一)通過立法完善,將信賴保護(hù)原則確立為我國行政法上的一項(xiàng)基本原則

大多數(shù)國家把信賴保護(hù)原則作為行政法的一項(xiàng)重要原則,有些國家甚至把它規(guī)定為憲法原則,但大陸法系的國家或地區(qū)主要是在其行政程序法中規(guī)定信賴保護(hù)原則。如韓國 1996年《行政程序法》第 4條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)時(shí),應(yīng)本著誠實(shí)信用為之。”我國臺(tái)灣地區(qū)的《行政程序法》第 1條將“增進(jìn)人民對(duì)行政之信賴”作為立法目的之一,第 8條規(guī)定:“行政行為,應(yīng)以誠實(shí)信用方法為之,并應(yīng)保護(hù)人民正當(dāng)合理之信賴。”而信賴保護(hù)原則在我國大陸卻沒有獲得應(yīng)有重視,雖然行政許可法已把它確立為基本原則,但許可法作為單行法不足以彰顯信賴保護(hù)原則的重要地位。另外我國大陸至今尚未出臺(tái)行政程序法,這不能不說是一個(gè)遺憾。因此,國家立法應(yīng)盡快在更高位階的法律中將信賴保護(hù)原則確立為行政法的基本原則,細(xì)化有關(guān)的具體制度,建立起系統(tǒng)而又科學(xué)的信賴保護(hù)原則運(yùn)行體系,這也是行政執(zhí)法、司法活動(dòng)的基本依據(jù)。

1.完善行政補(bǔ)償立法。

行政補(bǔ)償制度主要針對(duì)著行政征用制度和信賴保護(hù)原則。信賴保護(hù)原則為信賴?yán)嫣峁┑谋Ｗo(hù)方式是存續(xù)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)保護(hù),在原本法律狀態(tài)對(duì)人民有利時(shí),本應(yīng)采取存續(xù)保護(hù)的方式,但在公益需要大于人民信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)時(shí),后者不得不退讓,為彌補(bǔ)人民利益的損失,此時(shí)應(yīng)采取財(cái)產(chǎn)保護(hù)方式。完善的補(bǔ)償制度是公民信賴?yán)姹Ｗo(hù)的保障,是信賴保護(hù)原則有效運(yùn)行的基石,許多國家的法律都規(guī)定要對(duì)相對(duì)人因信賴行政行為而遭受的財(cái)產(chǎn)不利給予合理補(bǔ)償,而我國則缺乏信賴?yán)嫜a(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一性、原則性和指導(dǎo)性規(guī)定,個(gè)別單行法關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)牧闵⒁?guī)定,大多十分原則,實(shí)踐中難以操作,這就使公民在實(shí)踐中的信賴?yán)鏌o法得到切實(shí)保障,政府的誠信也因而大打折扣。

因此,在行政補(bǔ)償制度方面,一方面應(yīng)明確行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),即以直接損失為主,適當(dāng)考慮相對(duì)人可以預(yù)期得到的利益的損失,實(shí)踐操作中可由行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況裁量。另一方面應(yīng)規(guī)范行政補(bǔ)償程序,通常情況下,應(yīng)由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)對(duì)行政相對(duì)人的信賴?yán)鎿p失進(jìn)行補(bǔ)償。雙方若達(dá)不成協(xié)議或不能解決行政補(bǔ)償爭議的,必須啟動(dòng)司法審查這一最終救濟(jì)途徑,通過法院的司法審查來確保行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)。

2.完善行政行為的撤銷與廢止制度。

信賴?yán)嬖馐軗p失大多因?yàn)樾姓袨榈某蜂N與廢止,而立法上幾乎沒有設(shè)置任何限制。在機(jī)械的依法行政觀念的支配下,行政行為的撤銷與廢止基本上采自由主義,結(jié)果是行政相對(duì)人的信賴?yán)娴貌坏酱_實(shí)的保障,政府的公信力無法得到提升。因此要在行政法上貫徹信賴保護(hù)原則,就要完善行政行為的撤銷與廢止制度。解決這一問題,首先應(yīng)該在立法上確立無效行政行為制度,并將無效的與可撤銷的行政行為加以區(qū)分,而不能停留在目前理論研究層面上,這是貫徹行政信賴保護(hù)原則的重要環(huán)節(jié)。

(二)通過完善行政執(zhí)法,踐行信賴保護(hù)原則

信賴保護(hù)原則能否切實(shí)地發(fā)揮其應(yīng)有的功能,實(shí)現(xiàn)立法目的,主要在于行政執(zhí)法中,行政主體及其工作人員是否自覺履行法定義務(wù)、嚴(yán)格執(zhí)法程序。作為一般性、原則性的規(guī)定,行政信賴保護(hù)原則要發(fā)揮作用必須在具體行政行為中體現(xiàn)和完善,否則,再完善的立法也只能變成一紙空文。

當(dāng)前我國正在構(gòu)建服務(wù)型政府,政府及其工作人員不應(yīng)把信賴保護(hù)視為對(duì)社會(huì)成員的恩惠,而應(yīng)認(rèn)識(shí)到這是法治政府的基本義務(wù)和基本要求。盡管目前行政執(zhí)法過程中,程序缺失和適用不當(dāng)?shù)那闆r有所好轉(zhuǎn),但仍然較為普遍,當(dāng)然這也與我國行政程序法的立法缺失有關(guān)。因此在行政程序法尚未出臺(tái)時(shí),各級(jí)政府機(jī)關(guān)有必要建立一套科學(xué)、公平、合理、客觀、嚴(yán)密的行政執(zhí)法程序,使行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格按照法定的程序作為,只有這樣才能建立起公民對(duì)政府的信賴。

(三)完善救濟(jì)制度

有權(quán)利,必有救濟(jì)。沒有救濟(jì),權(quán)利就是空頭支票,毫無意義。因此,應(yīng)完善目前的行政復(fù)議和行政訴訟制度,使行政相對(duì)人的救濟(jì)手段切實(shí)地發(fā)揮作用。

在涉及信賴?yán)娴陌讣M(jìn)入行政復(fù)議程序時(shí),復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)力爭在復(fù)議階段解決問題,以減少當(dāng)事人的訟累,使行政相對(duì)人的合法權(quán)益得到及時(shí)、合理的保護(hù),因?yàn)檫t來的正義不是正義。

當(dāng)然,司法救濟(jì)是相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的最后途徑,也是最重要的途徑。然而社會(huì)生活紛繁復(fù)雜,信賴保護(hù)原則又屬比較抽象的法律原則,法官難免要進(jìn)行創(chuàng)造性司法活動(dòng),因此為了保證信賴保護(hù)原則的良好適用,法官在審理每一個(gè)關(guān)于信賴保護(hù)原則的具體案件中,都需要斟酌信賴是否值得保護(hù),衡量公共利益和信賴?yán)媸胼p孰重,合理運(yùn)用自由裁量權(quán)。當(dāng)然,真正徹底地維護(hù)行政相對(duì)人的信賴?yán)?重要的還是加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督,尤其是對(duì)其他規(guī)范性文件的有效監(jiān)督。對(duì)此學(xué)術(shù)界提出了多種制度構(gòu)想,需要有關(guān)部門盡快進(jìn)行調(diào)研解決這一問題。

只有盡快在立法上確立行政信賴保護(hù)原則,制定行政程序法,完善行政執(zhí)法程序和司法救濟(jì)制度,才能建立起規(guī)范政府權(quán)力的完備的法律體系,也才能從根本上解決政府守信的問題。行政信賴保護(hù)原則是防止政府失信的有力武器,依此原則,政府不能隨意變更或者撤銷行政行為,即使為了公共利益的需要必須改變?cè)袨榈?也應(yīng)當(dāng)對(duì)受到特別損害的當(dāng)事人給予相應(yīng)的補(bǔ)償,從而在行政主體與行政相對(duì)人之間產(chǎn)生信任基礎(chǔ),形成一種和諧穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系。

〔1〕翁岳生.行政處分之撤銷〔A〕.法治國家之行政法與司法〔C〕.臺(tái)北:月旦出版社,1995.

〔2〕翁岳生.行政法〔M〕.北京:中國法制出版社,1998.123.

Abstract:In recent years,the phenomenon of the absence about government’s integrity happens frequently.This would infringe the legit imate interestsof administrative counterpart directly.Therefore,the government should establish the concept of honest and practice the principle of administrative protection of reliance to enhance its credibility.To protect the legit imate rights of administrative counterpart and increase administrative efficiency,we should perfect the legal system and the enforcement,simultaneouslywe should protect the realization of the right to judicial relief of administrative counterpart.

Key words:the principle of administrative protection of reliance;legislative significance;perfect

(責(zé)任編輯 葛現(xiàn)琴)

On the Principle of Adm in istrative Protection of Reliance

DU Yu-ling
(Jiaozuo University,Jiaozuo,Henan 454002)

D922.1

A

1672-2663(2010)02-0027-03

2010-02-20

都玉玲 (1978-),女,河南修武人,焦作大學(xué)講師,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法律碩士,主要從事憲法與行政法學(xué)的教學(xué)與理論研究。