金融危機下的美國貿易保護新舉措——購買美國貨條款分析

岳 霄

(北京師范大學法學院,北京 100875)

金融危機下的美國貿易保護新舉措
——購買美國貨條款分析

岳 霄

(北京師范大學法學院,北京 100875)

2008年美國次貸危機引起的金融風暴席卷全球,導致全球經濟形勢低迷,而經濟蕭條從來都是貿易保護主義滋生的溫床。貿易保護主義隨之抬頭,美國頒布《美國復興與再投資法案》中有一條購買美國貨條款引起了國際社會的強烈反對。本文就購買美國貨條款進行淺析,以WTO規(guī)則為依據,分析其貿易保護實質。

購買美國貨;貿易保護;WTO規(guī)則

一、“購買美國貨”的歷史背景

在經濟衰退的情況下,各國政府往往傾向于通過刺激內需、降低外貿依存來保護本國的經濟獨立性?！?〕縱觀美國貿易史,每當美國面臨經濟危機時,貿易保護往往成為其擺脫危機的手段。在本次金融危機中,美國的貿易保護措施也呈現出新的特點,除了使用傳統的關稅和非關稅壁壘,如提高進口關稅,采取禁止或限制進口、技術性貿易壁壘等,還濫用WTO允許的貿易救濟措施,主要指反傾銷、反補貼、保障措施、特殊保障措施。2009年 6月,美國在 10天里對中國鋼鐵產品采取了3起反傾銷調查;9月,繼美國商務部剛剛對中國使用對鋼管征收臨時反補貼稅,又針對中國的輪胎特保案做出了終裁,這是美國第一次對中國使用特別保障措施;11月 24日,又以中國油井管存在補貼為由宣稱將對相關產品實施反補貼關稅制裁。該案是迄今為止美對華貿易制裁最大一起案件?！?〕種種跡象表明,美國面對金融危機,已經舉起了貿易保護的大棒,而中國就成為了首當其沖的最大受害國。

在 2008年 11月 15日,包括美國在內的 20國集團的華盛頓金融峰會上,各國領導人齊聲呼吁抵制貿易保護主義,在未來的 12個月里,將竭盡所能以遏制貿易或投資領域內障礙的形成,堅決抵制各種出口限制的誘惑,或其他與WTO精神不相容的貿易刺激手段。〔3〕但在 2009年 1月,美國眾議院通過《美國復興與再投資法案》,其中包括使用美國鋼鐵的規(guī)定:獲得美國經濟刺激法案基金支持的公共建設和公共工程項目,除某些例外情況外,必須全部購買美國生產的鐵和鋼。同時,在提交參議院討論的提案將其適用范圍進一步擴展到全部的制成品。此舉招致了美國貿易伙伴的嚴重不滿,為緩解這種壓力,參議院在最終版本中,增加了“與美國所承擔的國際義務相一致”的前提。2月 17日奧巴馬正式簽署《美國復興與再投資法案》。2009年 3月 26日,WTO發(fā)布的第二份《關于金融和經濟危機及與貿易有關的發(fā)展情況》列舉了 23個國家和地區(qū)實施的 85項貿易保護措施,其中美國的“在經濟刺激計劃中規(guī)定優(yōu)先購買本國產品的條款”赫然在列。這說明,該條款已經成為美國貿易保護的新措施。

這一條款之所以引起了國際社會的擔憂,源于上世紀 30年代大蕭條時代,美國政府出臺的《斯姆特 -霍利關稅法》大幅度提高超過 2萬種外國商品的進口關稅,結果引起了其他國家的貿易保護主義的報復,這種以鄰為壑的政策使全球貿易幾乎中止,美國的經濟也由此下降了 2/3,一半的人失去工作,最終導致了蕭條的加劇,并成為誘發(fā)第二次世界大戰(zhàn)的直接導火索。而奧巴馬計劃中的優(yōu)先購買美國貨條款無疑是上個世紀 30年代貿易保護主義的新版本,后患無窮。

二、購買美國貨條款與美國在WTO框架下承擔的國際義務

該條款既違背了WTO的宗旨、目標和基本原則以及WTO成員國的基本權利和義務,也違背了美國參加的WTO下多邊、諸邊或雙邊等多項協定。

(一)“購買美國貨條款”違背了WTO的宗旨、目標和基本原則

第一,“購買美國貨條款”違背了WTO宗旨。世界貿易組織的宗旨主要是提高世界人民的整體社會福祉,擴大世界貿易的發(fā)展,最優(yōu)利用世界資源,確保發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的貿易利益。美國的“購買美國貨”條款是在保護美國落后的產業(yè)和企業(yè),美國一家知名研究機構的研究結果表明,“購買美國貨”條款僅能為美國鋼鐵業(yè)新增 1000個就業(yè)崗位,但如果這一條款引發(fā)國際貿易戰(zhàn),美國可能因此喪失6.5萬個就業(yè)崗位,其他出口國也將喪失更多的就業(yè)崗位,同時將增加美國政府財政支出?！百徺I美國貨”條款會引發(fā)世界各國采取相應的措施,貿易保護主義加強,大大降低世界資源的優(yōu)化配置,從而導致美國浪費納稅人更多的稅收。同時,美國作為WTO的創(chuàng)始成員國,并且是發(fā)達的WTO成員國,最早倡導貿易自由主義,在實施影響貿易的政策時,理應考慮發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的貿易利益,但該條款卻損害了發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的貿易利益。

第二,“購買美國貨”條款違背了WTO的目標。WTO的目標是建立一個完整的,包括貨物、服務、與貿易有關的投資及知識產權等內容的,更具活力、更持久的多邊貿易體系,使之可以包括關貿總協定貿易自由化的成果和烏拉圭回合多邊貿易談判的所有成果,推動自由貿易的發(fā)展。“購買美國貨”條款的實質是貿易保護主義,這種行為必將成為全球經濟危機下貿易保護主義的導火索。貿易保護主義盛行,動搖多邊貿易體制,與WTO倡導的貿易自由化目標背道而馳。

第三,“購買美國貨”條款違背了WTO的基本原則。“購買美國貨”條款違背了WTO的非歧視貿易原則,包括最惠國待遇和國民待遇條款。同時,“購買美國貨”條款造成美國本土企業(yè)的壟斷,限制了競爭,與WTO“促進公平競爭,致力于建立開放、公平、無扭曲競爭的自由貿易環(huán)境和規(guī)則的基本原則相違背。

(二)“購買美國貨”條款侵犯了其他WTO成員國的基本權利,違背了WTO成員國的基本義務。

根據WTO的規(guī)定,其他WTO成員國的產品和服務及知識產權在美國享受無條件、多邊、永久和穩(wěn)定的最惠國待遇以及國民待遇;發(fā)展中成員和最不發(fā)達成員對美國作為發(fā)達成員出口的工業(yè)品及半制成品享受普惠制待遇。“購買美國貨”條款侵犯了其他WTO成員國的上述基本權利。其他WTO成員國獲得的基本權利就是美國應當履行的基本義務,“購買美國貨”條款公然違背了這些義務。

(三)美國在WTO協定下的義務范圍

“購買美國貨”條款針對美國政府采購,直接涉及美國在世界貿易組織諸邊協定 GPA下承擔的義務,但作為WTO成員,美國還承擔WTO多邊協定下的義務,如 GATT1994、《補貼與反補貼措施協定》等。WTO上訴組織曾在多個案件中指出,除非WTO協定另有規(guī)定,成員必須遵守所有的WTO義務。這意味著,“購買美國貨”條款將受到 GPA及WTO相關多邊協定的約束。各協定下的相關條款應該遵守條約有效解釋原則,進行協調的解釋,并同時和積累使用,除非WTO協定另有規(guī)定或各協定之間存在沖突?！百徺I美國貨”條款不違反根據 GPA承擔的義務,不代表該條款符合所有使用的WTO協定條款。〔4〕

1.《政府采購協定》。

“購買美國貨”條款涉及建造、改造、維護或修繕公共建筑或公共工程項目中的政府采購。在WTO各多邊協定和諸邊協定中,最直接相關的是《政府采購協定》(GPA)。在歐共體等威脅將該條款訴至WTO后,美國參議院增加了 (d)項,規(guī)定“本節(jié)應以與美國在國際協定下義務相一致的方式適用”,使歐共體、加拿大、墨西哥等 GPA參加方或 NAFTA成員國的產品和供應商的地位和待遇免受影響,但中國、印度、巴西等國,由于尚未加入 GPA,也未與美國達成其他協議,而基本被排除在經濟刺激計劃產生的利益之外。但是美國實際實施該條款的具體方式還是有可能會違反政府采購協定的國民待遇和不歧視原則。

2.“購買美國貨”條款違背了WTO貨物貿易協定。

雖然《關稅與貿易總協定 (1947年)》第 3條 (“國內稅與國內規(guī)章的國民待遇”條款)8.(a)規(guī)定,“本條的規(guī)定不適用于有關政府機構采購供政府公用、非商業(yè)轉售或非用以生產供商業(yè)銷售的物品的管理法令、條例或規(guī)定”,但美國政府實施的如此大規(guī)模的投資行為,是非常復雜的對市場具有重大影響的行為,用WTO的“政府采購”內涵是不能涵蓋的,“購買美國貨”條款在具體實施過程中將可能實質性地違背WTO貨物貿易協定的多項規(guī)定。

3.“購買美國貨”條款違背了WTO《服務貿易總協定》。

美國的投資刺激計劃多處涉及服務貿易領域?！斗召Q易總協定》第 13條第 1款規(guī)定:“第 2條 (“最惠國待遇”條款)、第 16條(“市場準入”條款)和第 17條 (“國民待遇”條款)不應適用于關于政府機構為政府目的而采購服務的法律、法規(guī)或要求,而不是為商業(yè)轉售或為商業(yè)銷售提供服務之目的?！薄百徺I美國貨”條款的目的是投資救市,影響的是市場,而不是“為政府目的”,因此,“購買美國貨”條款違背了《服務貿易總協定》的規(guī)定。

4.違反了《補貼與反補貼協定》(SCM協定)。

依據“SCM協定”,在一成員領土內,如存在由政府或任何公共機構提供的財政資助,并因此授予了一項利益,則存在該協定所指的補貼?！?〕“SCM協定”第 3.1(b)條明確禁止進口替代補貼,即“視使用國產貨物而非進口貨物的情況為惟一條件或多種其他條件之一而給予的補貼”,應予禁止。然而,“購買美國貨”條款 (a)項規(guī)定,“除非使用的全部鐵、鋼和制成品產于美國,否則經濟刺激法案下的撥款或其他可獲得的資金,不得用于公共建筑或公共工程的建造、修改、維護或修繕項目”。該條款明確將“使用國產貨物而非進口貨物的情況”,作為接受經濟刺激計劃下撥款或其他資金的條件,向公共工程項目的承包商提供進口替代補貼,擾亂了美國國內產品與美國市場內外國進口同類產品的競爭關系,對其他WTO成員的產業(yè)利益造成嚴重侵害。盡管“購買美國貨”條款(b)項規(guī)定了若干例外情形,但不能改變 (a)項視使用國產貨為獲得經濟刺激法案下資金支持的條件的強制性要求?！百徺I美國貨”條款本身即違反第 3.1(b)條。因此, WTO成員完全可以“購買美國貨”條款構成進口替代補貼為由,向WTO提起訴訟。對于中國、巴西、印度等未參加 GPA,從而不能豁免適用“購買美國貨”條款的WTO成員來說,尤為重要。

三、我國的應對之策

(一)堅持“互利共贏”的開放戰(zhàn)略和堅決反對貿易保護主義

全球貿易保護主義逐漸抬頭,中國作為一個貿易大國,必須聯合世界各國共同反對貿易保護主義。一是始終奉行“互利共贏”的開放戰(zhàn)略,把國家整體利益放在首位,但也必須兼顧其他貿易國家的利益。2009年 2月下旬,中國赴歐采購團體現了中國作為一個世界大國的責任,體現了中國反對貿易保護主義的決心。二是堅持采取適度貿易保護政策,積極倡導國際經濟合作,逐步推進貿易自由化,爭取一個有利的國際貿易環(huán)境。三是參與多邊貿易規(guī)則的制訂和修改,推進符合各國利益與多邊貿易體制的WTO多哈回合談判,通過多邊貿易規(guī)則來約束和抵制新貿易保護主義行為。

(二)推動多哈回合盡早達成協議

多邊貿易體制對減緩金融危機有著十分重要的作用,如果政府在多邊貿易上不采取開放的政策,尤其是歐美等發(fā)達國家若采取貿易保護措施,那么對世界經濟的打擊是十分巨大的,很可能把金融危機轉化為世界性的經濟危機。所以金融危機可能為多哈談判中各國有所讓步提供機會。歷經 60余年的發(fā)展,多邊貿易體制一直擔負著協調各國貿易政策、平衡國際貿易關系、減少貿易摩擦、促進世界經濟發(fā)展的重任。在當前全球金融危機的陰霾下,在國際經濟環(huán)境不確定性增加之時,加強WTO的規(guī)則和紀律,進行更加公平與開放的貿易,將是應對金融危機蔓延、抵制貿易保護主義的一項重要的保障措施。全球化金融危機給了多哈回合起死回生的契機。作為WTO成立后發(fā)起的首輪回合,多哈回合談判肩負著修復多邊貿易體制信任危機和重塑權威的重任。加強WTO的規(guī)則和紀律,進行更加公平與開放的貿易,將是應對金融危機蔓延、抵制貿易保護主義的一項重要的保障

措施。

(三)完善應對反傾銷、反補貼及相關保障等各項貿易制度以應對貿易保護主義的挑戰(zhàn)

相對于美國等資本主義國家來說,中國加入世界貿易組織比較晚,對各項制度的認識還在逐漸成熟,國內各項立法也在不斷完善,最容易遭受挑戰(zhàn),加之中國加入世貿組織的非市場經濟地位等因素的制約,使得中國最易受反傾銷、反補貼等調查,因此,應盡快完善我國的各項制度,深入貫徹世貿組織的各項規(guī)則,減少因此而導致的損失。

(四)重建國際經濟法律規(guī)則

在多邊貿易體制中,發(fā)達國家和發(fā)展中國家的權力地位是不對稱的。發(fā)達國家主導了規(guī)則的制訂與執(zhí)行程序,發(fā)展中國家表達自身利益訴求的聲音往往在體制內受到壓制,由此帶來的就是市場準入、競爭規(guī)則等方面的不公平。國際貿易的收益向發(fā)達國家傾斜,而更加迫切地需要通過貿易促進經濟增長的發(fā)展中國家的利益卻不斷受到侵害?！?〕多哈部長宣言指出:“大多數WTO成員屬于發(fā)展中國家。我們尋求將他們的利益和需要放在本宣言所通過的工作計劃的中心位置?！痹趨⑴c經濟全球化的博弈中,應努力協調發(fā)展中國家為擺脫貧窮而要求建立更加公正合理的國際經濟新秩序和發(fā)達國家要求更自由的貿易、更一體化的全球經濟之間的矛盾。在多邊貿易體制未來的發(fā)展過程中,發(fā)展中國家要堅決反對超級大國試圖控制全球化“游戲規(guī)則”的霸權行為,通過協調立場和加強合作來促進國際貿易體制的民主改革。

〔1〕〔英〕巴格瓦蒂著,王世華等譯.貿易保護主義〔M〕.北京:中國人民大學出版社,2010.

〔2〕陳福利.中美知識產權WTO爭端研究〔M〕.北京:知識產權出版社,2010.

〔3〕陳柳欽.金融危機下的新貿易保護主義思考〔J〕.價格與市場,2009,(12).

〔4〕姚姣姣.金融危機下的新貿易保護主義——以美國為例〔J〕.世界經濟情況,2009,(10).

〔5〕賀小勇.WTO法專題研究〔M〕.北京:北京大學出版社,2010.

〔6〕宋林飛.當前國際新貿易保護主義的影響與應對〔J〕.對外經貿實務,2009,(5).

American New Action Trade Protection in Financial Crisis—Analyzing the American Goods Purchases Provision

YUE Xiao
(Law School,BeijingNor malUniversity,Beijing 100875)

The financial storm caused byAmerican 2008 loan crisis engulfs the entire world,causes the global economic situation murky,and the economic depression is always the hotbed of the trade protectionis m.The trade protectionis m gains ground along with it,the US Revival w ith Reinvests actpromulgated by the USA has one provision American goodspurchase,which has caused international society’s intense opposition.This article carryon the brief analysis on the American goods purchases provision,take theWTO rule as the basis,analyzes its trade protection essence.

purchases the American goods;trade protection;WTO rules

DF9

A

1672-2663(2010)04-0081-03

2010-10-19

岳霄 (1987-),女,漢族,河北邯鄲人,北京師范大學 2009級國際法學碩士研究生,主要從事國際經濟法的研究。

(責任編輯 葛現琴)