政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助責(zé)任的法理基礎(chǔ)和法律依據(jù)探析

關(guān)朝斯

(河南司法警官職業(yè)學(xué)院,河南鄭州 450011)

政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助責(zé)任的法理基礎(chǔ)和法律依據(jù)探析

關(guān)朝斯

(河南司法警官職業(yè)學(xué)院,河南鄭州 450011)

農(nóng)民工法律援助是政府的責(zé)任。從法理基礎(chǔ)上說(shuō),政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助責(zé)任是人民主權(quán)原則的要求,是社會(huì)契約的要求,是實(shí)現(xiàn)法律面前人人實(shí)質(zhì)平等的基本前提,是“看得見(jiàn)的正義”的內(nèi)在要求。從法律依據(jù)上說(shuō),我國(guó)憲法、法律法規(guī)等從不同方面規(guī)定和體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行法律援助是政府的責(zé)任。

農(nóng)民工;法律援助;政府的責(zé)任

近年來(lái),弱勢(shì)群體的上訪問(wèn)題已成為黨中央國(guó)務(wù)院重點(diǎn)關(guān)心的問(wèn)題之一,其實(shí)引起這些上訪的問(wèn)題中有很大一部分是法律問(wèn)題,可以通過(guò)司法途徑予以解決。然而由于現(xiàn)代法律制度的專業(yè)性,當(dāng)人們權(quán)益遭受侵害時(shí),必須得到法律專業(yè)人士的幫助?？墒寝r(nóng)民工群體由于經(jīng)濟(jì)困難等原因,無(wú)法得到法律專業(yè)人士的幫助。司法公正作為社會(huì)公平和正義的最后一道防線在這時(shí)就形同虛設(shè),這就需要政府提供法律援助,使任何人不會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難等問(wèn)題而不能享受司法的公正。

一、法律援助制度政府責(zé)任的涵義

政府責(zé)任所指的責(zé)任是指政府對(duì)公民所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,以及政府及其官員在公共管理中所履行的與其職位和權(quán)力相對(duì)應(yīng)的職責(zé)與義務(wù),包括維護(hù)國(guó)家憲政制度、確保國(guó)家安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、倡導(dǎo)良好社會(huì)風(fēng)尚、發(fā)展公共事業(yè)、維護(hù)公民生命和財(cái)產(chǎn)不受侵犯等方面的責(zé)任。

政府責(zé)任有政治責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任和法律責(zé)任四個(gè)層面,在法律援助制度中應(yīng)承擔(dān)的政府責(zé)任,主要體現(xiàn)為行政責(zé)任,行政責(zé)任是指行政法律規(guī)范要求政府及其官員在其行政活動(dòng)中履行和承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。構(gòu)建完善法律援助制度是社會(huì)對(duì)政府以憲法和法律為原則保障公民合法權(quán)利的必然要求,是政府的基本責(zé)任。

具體來(lái)說(shuō),法律援助制度政府責(zé)任是指國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)困難且需要幫助的公民提供法律援助以保證其合法權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)的責(zé)任,就是指政府對(duì)于農(nóng)民工法律援助需要承擔(dān)的責(zé)任。農(nóng)民工就是政府所承擔(dān)責(zé)任相對(duì)應(yīng)的權(quán)利主體。也就是說(shuō)法律援助的責(zé)任主體是國(guó)家,法律援助是公民 (農(nóng)民工)所享有的權(quán)利,而非政府或是某個(gè)政黨給予的賞賜。

法律援助的政府責(zé)任應(yīng)該包括以下兩個(gè)方面:一是政府負(fù)有保證公民(農(nóng)民工)平等實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)益的責(zé)任。這是制度上的保證,也是公民選擇讓渡其自身權(quán)益而建立政府并賦予其管理權(quán)力的前提;二是政府對(duì)其做出的承諾,不論是對(duì)外還是對(duì)內(nèi)都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。這是政府作為一個(gè)特殊的主體,所需要承擔(dān)的法律上的和道德上的責(zé)任?！?〕

二、政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助責(zé)任的法理基礎(chǔ)

農(nóng)民工作為我國(guó)弱勢(shì)群體中相當(dāng)龐大的一族,在經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)地位上都處于絕對(duì)劣勢(shì),政府對(duì)其承擔(dān)法律援助責(zé)任就顯得更為重要。

1.政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助責(zé)任是人民主權(quán)原則的要求。

人民主權(quán)是民主政治的核心理念和基本價(jià)值,人民主權(quán)學(xué)說(shuō)也是近代國(guó)家政權(quán)理論的重要基石。

按照人民主權(quán)原則,政府的權(quán)力屬于人民,政府責(zé)任是政府行使政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等管理權(quán)力的對(duì)應(yīng)條件,政府作為國(guó)家權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu),應(yīng)該也必須承擔(dān)國(guó)家對(duì)公民尤其是處于社會(huì)貧弱境地人民利益的保護(hù)責(zé)任。政府在法律援助制度中承擔(dān)責(zé)任表明現(xiàn)代法制政府既是權(quán)力政府,更主要的是責(zé)任政府,其享有管理國(guó)家行政事務(wù)的一切權(quán)力,同時(shí)也負(fù)有保護(hù)公民合法權(quán)益的責(zé)任和義務(wù)。

2.政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助責(zé)任是社會(huì)契約的要求。

按照社會(huì)契約論者的理解,政府的產(chǎn)生是公民為了更好地維護(hù)自身權(quán)益而建立起來(lái)的。公民為了更好地維護(hù)自身的權(quán)益而將部分權(quán)益讓渡給國(guó)家形成權(quán)力,由憲法賦予政府。因此,在公民因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難等原因沒(méi)有能力維護(hù)其權(quán)益時(shí),政府就應(yīng)該有責(zé)任、有義務(wù)去為需要的公民提供援助。農(nóng)民工作為公民中的一個(gè)特定群體,而且是在社會(huì)中處于絕對(duì)弱勢(shì)的群體,要求政府為他們承擔(dān)法律援助的責(zé)任是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?符合社會(huì)契約的要求。

3.政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助責(zé)任是實(shí)現(xiàn)法律面前人人實(shí)質(zhì)平等的基本前提。

作為法律援助制度基礎(chǔ)的理念,國(guó)際上公認(rèn)的有法治、公正和平等這三項(xiàng)基本價(jià)值。政府責(zé)任體現(xiàn)政府對(duì)法律平等的承諾,既然各國(guó)憲法都以“公民在法律面前人人平等”為基本原則,當(dāng)公民合法權(quán)益遭到侵害同時(shí)又不能靠自身力量得到法律的平等保護(hù)時(shí),政府就有義務(wù)制定相應(yīng)的具體制度,保障公民合法權(quán)益不受侵害。因此,法律援助勢(shì)必成為政府責(zé)任。

法律面前人人平等是現(xiàn)代法治的基本要求,但是,由于法律的應(yīng)用是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的活動(dòng),一般公民沒(méi)有受過(guò)專門(mén)的訓(xùn)練是不能夠很好掌握的。當(dāng)其權(quán)益遭受侵害時(shí),他們需要得到法律專業(yè)人員的幫助,維護(hù)其合法權(quán)益。

而農(nóng)民工這樣一個(gè)群體,其經(jīng)濟(jì)能力比較弱,加上沒(méi)有社會(huì)福利等保障,當(dāng)其權(quán)益遭遇侵害時(shí),沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力請(qǐng)求(購(gòu)買)法律專業(yè)人員的幫助,其權(quán)益也就不能夠得到很好的維護(hù)。如此一來(lái),“法律面前人人平等”也就成了一句空洞的口號(hào)。這就需要政府提供法律援助,承擔(dān)法律援助的責(zé)任,使得農(nóng)民工這些弱勢(shì)群體不會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難而無(wú)法獲得法律專業(yè)人員的幫助,無(wú)法維護(hù)其合法權(quán)益。只有這樣,才能夠真正實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等。

4.政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助責(zé)任是“看得見(jiàn)的正義”的內(nèi)在要求。

正義是法律援助的理論根基?！罢x可以劃分為形式正義和實(shí)質(zhì)正義”〔2〕,同時(shí)正義也可以分為“實(shí)體的正義和程序的正義,實(shí)體正義是法律實(shí)體權(quán)利和義務(wù)分配的正義,包括著法對(duì)社會(huì)生活權(quán)益與責(zé)任的分享和分擔(dān),程序的正義是指解決社會(huì)沖突上的正義。實(shí)體正義是基本的正義,程序正義是必要的正義”〔3〕。其中,形式正義和程序性正義都是看得見(jiàn)的正義,也是“一種高成本的正義”〔4〕,它一般需要具備一定的經(jīng)濟(jì)條件,如起訴時(shí)需交納一定的訴訟費(fèi)、請(qǐng)律師幫助時(shí)需支付一定的律師費(fèi)等。正是這樣,農(nóng)民工在不能夠支付高昂的法律服務(wù)費(fèi)的情況下,也就無(wú)法得到這種“高成本的正義”,無(wú)法得到一個(gè)“看得見(jiàn)的正義”。而如果正義是看不見(jiàn)的話,正義本身就不能夠使人信服,其本身的“正義”也會(huì)受到質(zhì)疑。

本刊訊（記者 張麗鳳）為全面貫徹習(xí)近平總書(shū)記脫貧攻堅(jiān)重要指示精神，深入落實(shí)省委省政府打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃，更好地完成省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳產(chǎn)業(yè)扶貧任務(wù)，12月8～9日，由河北省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系蛋肉雞創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)首席辦主辦，蛋雞高效養(yǎng)殖崗、肉雞高效養(yǎng)殖崗、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)崗承辦的河北省蛋肉雞產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系扶貧工作座談會(huì)在石家莊召開(kāi)。

5.政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助責(zé)任有利于社會(huì)糾紛解決的效益最大化。

當(dāng)一起糾紛產(chǎn)生后,在進(jìn)行解決的過(guò)程中,需要付出很多成本,有社會(huì)成本也有經(jīng)濟(jì)成本。如果說(shuō)一個(gè)農(nóng)民工當(dāng)其權(quán)益遭受侵害后沒(méi)有能夠得到法律專業(yè)人員的幫助,其權(quán)益最終往往就不能夠得到很好保護(hù)。這與政府為其提供的法律援助相比,經(jīng)濟(jì)上或許政府沒(méi)有受到任何的損失,甚至是少花費(fèi)了幾百到數(shù)千元,但在社會(huì)成本上,政府將失去這個(gè)農(nóng)民工以及周圍了解這起糾紛緣由的人對(duì)政府的信任。應(yīng)該說(shuō)僅僅失去對(duì)政府的信任并不可怕,但由此導(dǎo)致這些人失去對(duì)法律的信任,最終導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)失去對(duì)法律的信任,那就相當(dāng)可怕、相當(dāng)嚴(yán)重。到時(shí)政府再去采取補(bǔ)救措施恢復(fù)公民對(duì)法律的信任,那將需要更長(zhǎng)的時(shí)間,付出更大的社會(huì)成本,還要因此付出更多的經(jīng)濟(jì)成本,那時(shí)就不只是簡(jiǎn)單的幾百元數(shù)千元。

因此,政府承擔(dān)農(nóng)民工的法律援助責(zé)任能夠使得農(nóng)民工信任法律,為最終解決社會(huì)糾紛降低成本,有利于社會(huì)糾紛解決的效益最大化。

三、政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助責(zé)任的法律依據(jù)

政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助除了道義上的和政治上的需要外,也是政府依法行政構(gòu)建社會(huì)主義法治政府的要求。政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助制度責(zé)任有著以下法律上的依據(jù):

1.政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助責(zé)任的憲法依據(jù)。

我國(guó)憲法序言規(guī)定,憲法“是國(guó)家的根本法,具有最高的法律效力。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則,并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。對(duì)于政府而言,憲法更是其權(quán)力的來(lái)源,是其最高的法律依據(jù)。

我國(guó)《憲法》第 23條明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等?！边@對(duì)于公民而言是一項(xiàng)權(quán)利即平等權(quán),但對(duì)于政府而言則是一種義務(wù),即政府負(fù)有保證公民在法律面前一律平等的義務(wù)。如果說(shuō)當(dāng)農(nóng)民工需要法律專業(yè)人員幫助卻因?yàn)榻?jīng)濟(jì)原因不能夠得到時(shí),這個(gè)法律面前的平等就不可能實(shí)現(xiàn),因?yàn)檗r(nóng)民工不懂法律,又怎么能夠去實(shí)現(xiàn)平等?因此,該條也就賦予了政府對(duì)需要法律幫助的卻沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力的農(nóng)民工承擔(dān)提供法律援助的責(zé)任。

我國(guó)《憲法》第 125條規(guī)定:“人民法院審理案件,除法律規(guī)定的特別情形外,一律公開(kāi)進(jìn)行。被告人有權(quán)獲得辯護(hù)?！币簿褪钦f(shuō)如果農(nóng)民工涉嫌犯罪被追究刑事責(zé)任時(shí),政府有義務(wù)保證其獲得辯護(hù),承擔(dān)對(duì)其法律援助的責(zé)任。

2.政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助責(zé)任的法律、法規(guī)依據(jù)。

在一般法律法規(guī)中,法律援助制度政府責(zé)任也有相應(yīng)的依據(jù)。與法律援助聯(lián)系較為密切的法律法規(guī)主要有:《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》、《中華人民共和國(guó)律師法》、《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》、《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》、《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》、《城市居民最低生活保障條例》、《法律援助條例》等,與之相配套的還有一系列規(guī)范性文件,為法律援助制度在中國(guó)真正確立奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。如我國(guó)《刑事訴訟法》第 34條規(guī)定:“公訴人出庭公訴的案件,被告人因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒(méi)有委托辯護(hù)人的,人民法院可以指定承擔(dān)法律援助的律師為其提供辯護(hù)?！痹?003年 7月國(guó)務(wù)院通過(guò)并公布的我國(guó)第一部《法律援助條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)中明確將法律援助的性質(zhì)定位為政府責(zé)任?！稐l例》第 3條規(guī)定:“法律援助是政府的責(zé)任,縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動(dòng)法律援助工作。為法律援助提供財(cái)政支持,保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展?！钡?4條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院司法行政部門(mén)監(jiān)督管理全國(guó)的法律援助工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府司法行政部門(mén)監(jiān)督管理本行政區(qū)域的法律援助工作?！钡?5條規(guī)定:“直轄市、設(shè)區(qū)的市或者縣級(jí)人民政府司法行政部門(mén)根據(jù)需要確定本行政區(qū)域的法律援助機(jī)構(gòu)?！薄稐l例》第 7條規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)對(duì)法律援助活動(dòng)提供捐助。”第 8條規(guī)定:“國(guó)家支持和鼓勵(lì)社會(huì)組織利用自身資源為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助。”第 9條規(guī)定:“對(duì)在法律援助工作中做出突出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人,有關(guān)的人民政府,司法行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)?！钡?10條規(guī)定:“公民對(duì)下列需要代理的事項(xiàng),因經(jīng)濟(jì)困難沒(méi)有委托代理人的,可以向法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助:……(二)請(qǐng)求給予社會(huì)保險(xiǎn)待遇或者最低生活保障待遇的;……(五)請(qǐng)求支付勞動(dòng)報(bào)酬的……”這就將“以農(nóng)民工為主要援助對(duì)象的請(qǐng)求支付勞動(dòng)報(bào)酬和請(qǐng)求給予社會(huì)保險(xiǎn)待遇的兩類農(nóng)民工維權(quán)案件納入了法律援助范圍”〔5〕?？梢?jiàn),《條例》表明在涉及法律援助的眾多主體間的法律關(guān)系中,國(guó)家與公民的關(guān)系處于基礎(chǔ)性、決定性的地位,這也標(biāo)志著中國(guó)法律援助工作已逐步擺脫過(guò)去單純的道義色彩,從傳統(tǒng)的社會(huì)個(gè)人慈善行為發(fā)展成為國(guó)家對(duì)公民的一項(xiàng)司法救濟(jì)義務(wù)。

在該條例頒布之前,全國(guó)各地已經(jīng)有很多地方的省級(jí)人大或是市級(jí)人大以地方法規(guī)的形式規(guī)定了本地區(qū)政府的法律援助責(zé)任。在國(guó)務(wù)院的《法律援助條例》實(shí)施后,各地又開(kāi)始結(jié)合國(guó)務(wù)院《法律援助條例》,對(duì)地方法律援助條例進(jìn)行修改或是制定頒布地方法律援助條例。至今,全國(guó)大陸所有省級(jí)單位包括新疆建設(shè)兵團(tuán)都已經(jīng)設(shè)立了法律援助中心,指導(dǎo)并管理本地區(qū)的法律援助事項(xiàng),甚至有些地方還兼職部分法律援助事務(wù)的處理。

這些法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)幾乎都明確了政府對(duì)法律援助的責(zé)任,尤其國(guó)務(wù)院頒布的《法律援助條例》更是就與農(nóng)民工利益相關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行了列舉,明確了政府對(duì)農(nóng)民工法律援助所負(fù)有的責(zé)任。

〔1〕宮曉冰.中國(guó)法律援助立法研究〔M〕.北京:中國(guó)方正出版社,2001.20-22.

〔2〕〔4〕張文顯.法理學(xué)〔M〕.北京:法律出版社,1997.322,332.

〔3〕卓澤淵.法的價(jià)值論〔M〕.北京:法律出版社,1999.514.

〔5〕賀春云.關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益保障問(wèn)題的調(diào)查報(bào)告〔A〕.中國(guó)法律援助年鑒 2005〔C〕.北京:法律出版社,2006.206.

The Legislative Principle and Authority of the Government’s Responsibility to Offer Legal A id toM igrantW orkers

GUAN Chao-si
(Henan Judicial Police Vocational College,Zhengzhou,Henan 450011)

It should be the government’s responsibility to offer legal aid to migrantworkers.From the point of legal principle,that is the demand of popular sovereignty principle and social contract aswell as the basic presupposition of equality before the law and internal demand of“visible justice”.As to legislative authority,that responsibility of the government is clearly revealed in our country’s constitution,laws and regulations,etc.

migrantworker;legal aid;government responsibility

DF3

A

1672-2663(2010)04-0050-04

2010-08-23

關(guān)朝斯 (1963-),男,河南息縣人,法律碩士,河南司法警官職業(yè)學(xué)院副教授。

(責(zé)任編輯王 勇)