法治化:監(jiān)獄危機(jī)管理的必由之路

劉利明

(浙江省第二監(jiān)獄,浙江杭州 311100)

法治化:監(jiān)獄危機(jī)管理的必由之路

劉利明

(浙江省第二監(jiān)獄,浙江杭州 311100)

監(jiān)獄在應(yīng)對(duì)各類危機(jī)事件的具體實(shí)踐中存在諸多問題,如傳統(tǒng)思維和行動(dòng)約束、思想意識(shí)淡薄以及監(jiān)獄危機(jī)管理制度供應(yīng)不足。建立監(jiān)獄危機(jī)管理制度應(yīng)遵循四個(gè)原則:應(yīng)急管理原則、信息公開原則、權(quán)利保障原則、積極預(yù)防原則。監(jiān)獄危機(jī)管理法治化是監(jiān)獄工作的必然取向,實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理法治化的基本要素包括了以法律授權(quán)的形式,建立監(jiān)獄應(yīng)急法規(guī)體系;構(gòu)建規(guī)范處置機(jī)制,健全監(jiān)獄危機(jī)管理制度;從法益保護(hù)的視角,理順危機(jī)管理職責(zé)權(quán)利;強(qiáng)化人員素質(zhì),提升警察危機(jī)管理意識(shí)。

監(jiān)獄危機(jī)管理;法治化;監(jiān)獄危機(jī)事件

應(yīng)對(duì)和處理監(jiān)獄危機(jī)事件是監(jiān)獄人民警察不可回避的問題。近年來,監(jiān)獄在應(yīng)對(duì)各類危機(jī)事件的具體實(shí)踐中取得成就的同時(shí),也暴露出不少的問題,突出地表現(xiàn)為危機(jī)管理的法治化程度不高。監(jiān)獄危機(jī)管理的規(guī)范化、制度化趨勢使其法治化成為必然取向?！?〕對(duì)監(jiān)獄危機(jī)處理的原則、內(nèi)涵及法治化制度建設(shè)的研究,無疑具有重大的時(shí)代價(jià)值與現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

一、監(jiān)獄危機(jī)管理體系的現(xiàn)狀和缺陷

目前我國監(jiān)獄系統(tǒng)對(duì)危機(jī)已有了一定的認(rèn)識(shí)和前所未有的重視,在維護(hù)監(jiān)管安全穩(wěn)定、打擊獄內(nèi)犯罪、處置各類突發(fā)事件的過程中探索、總結(jié)出很多行之有效的決策經(jīng)驗(yàn),但總體上仍處于粗放、經(jīng)驗(yàn)型的管理階段,一些傳統(tǒng)的危機(jī)決策方法、處置程序甚至體制已不適應(yīng)當(dāng)前監(jiān)獄工作所面臨的要求,這些不足主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)傳統(tǒng)思維和行動(dòng)約束對(duì)監(jiān)獄危機(jī)管理體系構(gòu)建具有妨礙作用

1.憑經(jīng)驗(yàn)處置,難以應(yīng)付突如其來的新問題。經(jīng)驗(yàn)型決策最大的特點(diǎn)是憑借個(gè)人或少數(shù)決策者的經(jīng)驗(yàn)思維以及借鑒他人處理類似問題的方法進(jìn)行決策。的確,經(jīng)驗(yàn)是可貴的,而實(shí)踐中遇到的卻是層出不窮的新問題,這時(shí)就會(huì)顯得捉襟見肘,甚至束手無策。在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí),監(jiān)獄沒有行之有效的科學(xué)決策方案指導(dǎo)行動(dòng),必然付出慘痛的代價(jià)。

2.按部就班,沒有抓住監(jiān)獄危機(jī)處置的特點(diǎn)。國家制定法律、法規(guī)和方針、政策等,或者是出臺(tái)重大的舉措要依照程序進(jìn)行,會(huì)提高決策方案的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。而監(jiān)獄危機(jī)處置具有高度的時(shí)效性,機(jī)會(huì)稍縱即逝,這就要求決斷者當(dāng)機(jī)立斷,果敢決策。但在現(xiàn)實(shí)的監(jiān)獄工作中,一些決策人員過于依賴決策程序,在面臨重大危機(jī)時(shí)優(yōu)柔寡斷、舉棋不定,關(guān)鍵問題不敢做主,寧肯消極地按程序處置也不愿自己擔(dān)當(dāng)風(fēng)險(xiǎn),最終因危機(jī)沒能及時(shí)解決而造成更大損失。

3.決策參謀機(jī)制不完善,臨時(shí)抱佛腳。領(lǐng)導(dǎo)者由于受時(shí)間、精力的限制不可能什么都懂,所以專家、學(xué)者參與決策,為決策者提供參謀咨詢,在監(jiān)獄決策中起著不可或缺的作用。但專家、學(xué)者參與決策取決于監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)健全的參謀機(jī)制的建立,而監(jiān)獄系統(tǒng)目前這種機(jī)制并不健全,如在專家的儲(chǔ)備、專家的培養(yǎng)、專家如何參與決策等方面,還沒有相應(yīng)的機(jī)制。這時(shí)的問題表現(xiàn)有二:其一,專家難找,因?yàn)闆]有儲(chǔ)備;其二,處理不好與專家的關(guān)系,或者領(lǐng)導(dǎo)者獨(dú)斷專行,或者唯專家是從。這些都不利于危機(jī)決策,危機(jī)解決得好關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)者與專家的密切配合,而實(shí)現(xiàn)密切配合的前提是監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)部事先有這種機(jī)制的存在。

(二)思想意識(shí)淡薄對(duì)監(jiān)獄危機(jī)管理體系構(gòu)建產(chǎn)生消極影響

1.缺乏常態(tài)管理下的危機(jī)管理意識(shí)。當(dāng)監(jiān)獄處于安全穩(wěn)定時(shí)期,一些警察容易產(chǎn)生麻痹大意、松懈厭戰(zhàn)的思想,缺乏必要的危機(jī)意識(shí)?！?〕而監(jiān)獄危機(jī)發(fā)生的不確定性、危機(jī)處理時(shí)間要求上的緊迫性和危機(jī)危害的不確定性要求監(jiān)獄警察必須提高危機(jī)管理意識(shí)。

2.傳統(tǒng)的歷史意識(shí)導(dǎo)致監(jiān)獄文化中的危機(jī)意識(shí)淡薄。在我國,除政治因素和政治利益外,有一種心理作用即對(duì)己不利的信息就表示“自己領(lǐng)導(dǎo)無能”,從而導(dǎo)致在常態(tài)的監(jiān)獄績效考核體系下失去應(yīng)有的利益,奉行“家丑不可外揚(yáng)”、“不可滅自己志氣,長他人威風(fēng)”,久而久之,也就形成了一種“報(bào)喜不報(bào)憂”的傳統(tǒng)。

3.缺乏良好的危機(jī)理論研究和學(xué)習(xí)的氛圍。幾十年來,發(fā)達(dá)國家關(guān)于危機(jī)管理的理論早已轉(zhuǎn)向了量化和精細(xì)化的研究領(lǐng)域,而危機(jī)管理理論在我國包括在監(jiān)獄系統(tǒng)中的普及還未完成,不能不說是我們的理論研究和學(xué)習(xí)的體系缺陷。到目前為止,國內(nèi)研究監(jiān)獄危機(jī)管理理論的學(xué)者并不多,因此這樣的一塊“理論研究的處女地”有待進(jìn)一步地開發(fā)?！?〕

(三)監(jiān)獄危機(jī)管理制度供應(yīng)不足,阻礙危機(jī)管理體系構(gòu)建的進(jìn)程

一個(gè)完善的體系構(gòu)建,必須呼喚機(jī)制的充足供應(yīng)和有效實(shí)施,在常態(tài)下的管理制度需要改革,在非常態(tài)下即危機(jī)管理制度同樣需要加大改革力度。而就目前的情況來看,監(jiān)獄危機(jī)管理制度還存在以下幾個(gè)方面的缺陷:

1.缺乏完善的監(jiān)獄危機(jī)管理預(yù)警和監(jiān)測機(jī)制,只一味地強(qiáng)調(diào)“兵來將擋,水來土掩”。防范于未然,是監(jiān)獄安全管理的關(guān)鍵所在。但就目前的形勢來看,監(jiān)獄危機(jī)預(yù)警、預(yù)案和監(jiān)測機(jī)制還相對(duì)比較匱乏,這些系統(tǒng)的建立和健全都是在一次次的監(jiān)獄應(yīng)對(duì)危機(jī)的事件中或事件后進(jìn)行的。借鑒國外的做法,監(jiān)獄應(yīng)對(duì)危機(jī)事件時(shí),在進(jìn)行常態(tài)動(dòng)態(tài)分析時(shí),適時(shí)向社會(huì)和公眾提供和發(fā)布可靠的預(yù)警信息,運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)因素和監(jiān)控工具,用完備的危機(jī)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng),對(duì)危機(jī)的預(yù)演和發(fā)生進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控,可以形成一套預(yù)案并供決策者使用。

2.缺乏相應(yīng)的信息公開機(jī)制。在日益全球化和信息化的當(dāng)今時(shí)代,通過信息封鎖來控制信息傳播的方式已經(jīng)越來越困難了。〔4〕“真相也許有一定的副作用,但掩蓋真相的副作用無疑會(huì)惡劣很多?！碑?dāng)監(jiān)獄危機(jī)出現(xiàn)后,沒有相應(yīng)的危機(jī)發(fā)布機(jī)制的建立,使社會(huì)和群眾不能適時(shí)地了解監(jiān)獄機(jī)關(guān)處理危機(jī)的措施、能力和決心,容易對(duì)監(jiān)獄機(jī)關(guān)產(chǎn)生不信任感。〔5〕

二、監(jiān)獄危機(jī)管理的法治化原則

危機(jī)既是災(zāi)難和痛苦,也可以成為發(fā)展和創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。危機(jī)管理的法治化原則是監(jiān)獄依法處理危機(jī)所要遵循的基本原則。監(jiān)獄在危機(jī)狀態(tài)下的行為并非不受法律控制,但相對(duì)于正常狀態(tài)下的法治,監(jiān)獄危機(jī)管理法治化有著許多不同的特點(diǎn):內(nèi)容和對(duì)象上的綜合性、邊緣性,適用上的臨時(shí)性和預(yù)備性,實(shí)施過程具有很強(qiáng)的行政緊急性,更強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)利的保障性,法治制裁具有更大的嚴(yán)苛性。根據(jù)危機(jī)管理法治化的特點(diǎn),監(jiān)獄在危機(jī)管理中應(yīng)遵循以下原則:

(一)應(yīng)急管理原則

應(yīng)急管理原則是監(jiān)獄根據(jù)具體的危機(jī)情況,為確保監(jiān)管安全穩(wěn)定,積極行使行政應(yīng)急權(quán),及時(shí)恢復(fù)正常的監(jiān)管改造秩序。正是由于監(jiān)獄危機(jī)管理適用上的臨時(shí)性和預(yù)備性,實(shí)施過程具有很強(qiáng)的行政緊急性,因此有必要確立監(jiān)獄在危機(jī)管理中的應(yīng)急管理原則。它包含兩方面涵義:其一,意味著監(jiān)獄對(duì)各種類型危機(jī)的全方位應(yīng)急管理;其二,意味著監(jiān)獄對(duì)危機(jī)事件與危機(jī)狀態(tài)進(jìn)行全過程的應(yīng)急管理。監(jiān)獄所面臨的危機(jī)是各種各樣的。每一種危機(jī)的成因不同、特點(diǎn)不同,此外各種危機(jī)之間也有相互的關(guān)聯(lián)性,危機(jī)之間的相互關(guān)聯(lián)使得某一種單一的危機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)化為復(fù)雜性危機(jī)。因此,監(jiān)獄危機(jī)管理要從單一危機(jī)處理的方式轉(zhuǎn)化為全面應(yīng)急管理的方式,監(jiān)獄需要針對(duì)不同的危機(jī)制定戰(zhàn)略、政策、危機(jī)管理計(jì)劃進(jìn)行組織安排、調(diào)配資源支持等等。監(jiān)獄危機(jī)管理不能僅僅著眼于某一個(gè)環(huán)節(jié),而應(yīng)該是一個(gè)復(fù)雜的過程,其中可能包括危機(jī)緩和、準(zhǔn)備、回應(yīng)、處理、恢復(fù)、重建等多個(gè)環(huán)節(jié)。

(二)信息公開原則

信息公開原則是監(jiān)獄行政的基本要求,處置突發(fā)危機(jī)事件,必須主動(dòng)引導(dǎo)輿論,做到信息公開快速準(zhǔn)確。監(jiān)獄危機(jī)信息公開可以讓公眾最大程度地了解危機(jī)真相,及時(shí)做好應(yīng)對(duì)危機(jī)準(zhǔn)備,可以提高公眾對(duì)監(jiān)獄行為的理解和配合,從而提高行政效率。同時(shí),危機(jī)信息的公開可以讓監(jiān)獄行為透明化,抑制執(zhí)法權(quán)濫用的可能性。

(三)權(quán)利保障原則

有效預(yù)防和化解危機(jī),保障監(jiān)獄警察、職工和罪犯的生命、財(cái)產(chǎn)安全,保障監(jiān)管場所的安全穩(wěn)定是監(jiān)獄的基本任務(wù)。應(yīng)在監(jiān)獄管理實(shí)踐中創(chuàng)造一種警察和罪犯權(quán)利保障的文化和環(huán)境;應(yīng)積極支持各種危機(jī)管理的計(jì)劃和項(xiàng)目,并確立優(yōu)先發(fā)展的次序;應(yīng)通過制度、政策和管理的創(chuàng)新來有效預(yù)防和回應(yīng)危機(jī)。

(四)積極預(yù)防原則

“凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢?！蔽C(jī)雖然多是突發(fā)性的,但危機(jī)并非不可預(yù)測與預(yù)防?！?〕監(jiān)獄危機(jī)管理應(yīng)奉行積極預(yù)防的原則。監(jiān)獄必須在危機(jī)沒有發(fā)生時(shí),科學(xué)預(yù)測、正確判斷、未雨綢繆,以高度的責(zé)任感做好各種防范工作,將危機(jī)的發(fā)生幾率降低到最小。當(dāng)代監(jiān)獄危機(jī)管理必須走前瞻性的道路,在危機(jī)尚未發(fā)生之前,提前做出預(yù)測和判斷,周密策劃好各種問題的處置預(yù)案,防止事到臨頭,情況不明、倉促上陣、心里沒底、辦法不妥、效果不佳。前瞻性的監(jiān)獄危機(jī)管理才是有效的危機(jī)管理,一方面監(jiān)獄能在危機(jī)發(fā)生之前防患于未然;另一方面監(jiān)獄在危機(jī)發(fā)生前就有了充分準(zhǔn)備;在發(fā)生以后,就能夠快速反應(yīng),為各種危機(jī)提供有效的應(yīng)對(duì)措施,從而將危機(jī)的損害降低到最小。

三、實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄危機(jī)管理法治化的基本要素

監(jiān)獄危機(jī)管理走向法治化是監(jiān)獄工作科學(xué)發(fā)展的必然要求。監(jiān)獄危機(jī)管理實(shí)現(xiàn)法治化,必須具備法律授權(quán)、規(guī)范處置、法益保護(hù)、監(jiān)獄警察素質(zhì)等基本要素。沒有具備這些要素和條件,何談實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄危機(jī)管理的法治化!

(一)法律授權(quán)——建立監(jiān)獄應(yīng)急法規(guī)體系

1.監(jiān)獄在緊急狀態(tài)下的應(yīng)變能力與應(yīng)急管理的權(quán)威性、主動(dòng)性,以及對(duì)整體資源的統(tǒng)一調(diào)配能力,不應(yīng)當(dāng)是監(jiān)獄自發(fā)性反應(yīng),而應(yīng)當(dāng)是法律規(guī)定與授權(quán)的結(jié)果。我國監(jiān)獄雖然沒有具有法律效應(yīng)的應(yīng)急法規(guī),但各個(gè)監(jiān)獄結(jié)合實(shí)際出臺(tái)了一些應(yīng)急預(yù)案,適時(shí)組織實(shí)戰(zhàn)推演,其目的在于預(yù)防和平息獄內(nèi)監(jiān)管安全上發(fā)生的突發(fā)事件,如罪犯脫逃、行兇、鬧監(jiān)、暴亂、破壞、劫獄等。充其量只能稱作是為應(yīng)對(duì)獄內(nèi)發(fā)生突發(fā)事件事先所作出的工作部署,設(shè)定的對(duì)象僅限于獄內(nèi)服刑人員,處置人員僅限于監(jiān)獄人民警察與駐監(jiān)武警部隊(duì)。就其所涉及的內(nèi)容、范圍及約束力和調(diào)整對(duì)象等諸多方面看,制約因素頗多。監(jiān)獄應(yīng)急法規(guī)應(yīng)當(dāng)以《憲法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律為依據(jù),修改《監(jiān)獄法》,增設(shè)監(jiān)獄突發(fā)事件應(yīng)急處置章節(jié)內(nèi)容,從立法的高度規(guī)定危急狀態(tài)下監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力體系;監(jiān)獄突發(fā)事件應(yīng)急處置的基本準(zhǔn)則;應(yīng)急事件中監(jiān)獄的行政處置權(quán);重大監(jiān)獄事件信息通告與發(fā)布制度;監(jiān)獄突發(fā)事件類別和標(biāo)準(zhǔn);應(yīng)急預(yù)案及啟動(dòng)程序;監(jiān)獄警察在應(yīng)急管理的職責(zé);罪犯的義務(wù)與與責(zé)任等,以保證在發(fā)生突發(fā)事件時(shí),監(jiān)獄可根據(jù)法律授權(quán)和基本規(guī)定來迅速應(yīng)對(duì),在解決危機(jī)過程中遵循一定的原則,進(jìn)而提高監(jiān)獄應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。最重要的是,監(jiān)獄應(yīng)對(duì)危機(jī)的關(guān)鍵不是依靠領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)水平和判斷能力,而是實(shí)現(xiàn)有法可依。

2.監(jiān)獄應(yīng)急法規(guī)應(yīng)從單一、片面化向?qū)I(yè)、體系化方向加以規(guī)范。監(jiān)獄制定、實(shí)施的應(yīng)急預(yù)案,具有圍繞獄內(nèi)突發(fā)事件實(shí)施處置的單一性,處置過程呈現(xiàn)出只有監(jiān)獄警察參與的片面性,不利于獄內(nèi)危機(jī)管理能力最大化的發(fā)揮,不利于社會(huì)危機(jī)管理資源的充分利用?！?〕監(jiān)獄危機(jī)事件的發(fā)生原因或后果很多是綜合性的,單一性的突發(fā)事件也會(huì)因處理不當(dāng)引發(fā)成為復(fù)合型的監(jiān)獄危機(jī),因而傳統(tǒng)的單一性處置方法很難適應(yīng)形勢發(fā)展和監(jiān)獄工作需要,應(yīng)當(dāng)建立權(quán)責(zé)明確、系統(tǒng)規(guī)范的危機(jī)管理機(jī)制。首先要整合監(jiān)獄現(xiàn)有的各類應(yīng)急預(yù)案和各種處置制度,在法規(guī)層面上明確監(jiān)獄在緊急狀態(tài)下相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利,做到危機(jī)應(yīng)對(duì)的協(xié)調(diào)運(yùn)作。其次應(yīng)建立監(jiān)獄危機(jī)信息的分析、預(yù)警系統(tǒng),加強(qiáng)職能部門的機(jī)制建設(shè),全面、及時(shí)地把各類相關(guān)的危機(jī)信息及時(shí)分析、匯總,實(shí)現(xiàn)一整套預(yù)測、預(yù)警、預(yù)控機(jī)制。〔8〕

3.監(jiān)獄應(yīng)急法規(guī)建設(shè)應(yīng)符合社會(huì)應(yīng)對(duì)危機(jī)的要求,主動(dòng)將自身的危機(jī)處理融入社會(huì)危機(jī)處理體系。在全球重大自然災(zāi)害頻繁發(fā)生、重大疫情傳播范圍不斷擴(kuò)大、能源資源逐漸緊缺、生態(tài)環(huán)境日益惡化、事故災(zāi)難不斷的情況下,監(jiān)獄作為社會(huì)整體中的一個(gè)特殊部分,如何增強(qiáng)危機(jī)管理能力,正確認(rèn)知和妥善應(yīng)對(duì)包括獄內(nèi)突發(fā)事件在內(nèi)的各類突發(fā)性危機(jī),應(yīng)該成為監(jiān)獄機(jī)關(guān)必須面對(duì)的課題。監(jiān)獄應(yīng)急法制建設(shè),不僅要立足于自身,更重要的是主動(dòng)與社會(huì)危機(jī)處理體系接軌,不僅要具有實(shí)戰(zhàn)性,而且要具有完備的法規(guī)規(guī)范性。在危機(jī)事件應(yīng)對(duì)中,要不斷擴(kuò)大監(jiān)獄內(nèi)外公眾參與的廣度,拓寬參與的渠道,豐富參與的形式。無數(shù)事實(shí)證明,有效應(yīng)對(duì)獄內(nèi)突發(fā)事件、監(jiān)獄危機(jī)事件應(yīng)當(dāng)充分借用社會(huì)的力量,不能僅靠監(jiān)獄機(jī)關(guān)內(nèi)部單打獨(dú)斗?！?〕

(二)規(guī)范處置——健全監(jiān)獄危機(jī)管理制度

1.完善危機(jī)事件的信息管理和發(fā)布制度。在傳媒已覆蓋社會(huì)各個(gè)角落的今天,把媒體排斥在危機(jī)管理之外,不善于利用媒體解決危機(jī)事件,是不明智的。一方面,人們一般有追求新奇和先入為主的習(xí)慣,所以采取主動(dòng)態(tài)勢與媒體溝通,可以形成正確的輿論導(dǎo)向。監(jiān)獄機(jī)關(guān)要有目的、有計(jì)劃、主動(dòng)與新聞媒體接觸,如實(shí)介紹情況。在與新聞媒體積極溝通的同時(shí),要注意網(wǎng)絡(luò)信息。事實(shí)上,近來各地監(jiān)獄發(fā)生的事情,首先見之于互聯(lián)網(wǎng),對(duì)此也要采取積極態(tài)度,并作出必要的回應(yīng),實(shí)現(xiàn)互動(dòng),化被動(dòng)為主動(dòng)。另一方面,謠言止于公開。突發(fā)公共事件發(fā)生后,如果通過媒體及時(shí)傳達(dá)權(quán)威的主流信息,使公眾了解真相,祛除恐懼,從而能消除危機(jī)造成的流言、恐慌等副產(chǎn)品,起到穩(wěn)定社會(huì)、恢復(fù)秩序的作用。因此,監(jiān)獄應(yīng)建立健全危機(jī)事件的信息管理和發(fā)布制度。要堅(jiān)持團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定、正面宣傳為主的方針,做好危機(jī)事件的輿論引導(dǎo)工作。危機(jī)事件的信息管理和發(fā)布,還要通過電子政務(wù)系統(tǒng)提高工作效率,趨利避害,扶正祛邪。

2.健全監(jiān)獄突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。按危機(jī)管理的過程理論,危機(jī)管理一般包括三個(gè)階段,即危機(jī)狀態(tài)發(fā)生前的預(yù)防與準(zhǔn)備、危機(jī)狀態(tài)持續(xù)過程中的應(yīng)對(duì)、危機(jī)消除后的恢復(fù)與重建。危機(jī)前預(yù)警是危機(jī)管理第一階段的主要任務(wù),也是危機(jī)管理的第一道防線。監(jiān)獄要為突發(fā)事件處置提前做好準(zhǔn)備,包括必需品儲(chǔ)備、危機(jī)管理預(yù)案的制定,以及與上級(jí)部門、地方政府、武警部隊(duì)、社會(huì)組織與社區(qū)群眾各種關(guān)系的建立等,確保危機(jī)發(fā)生時(shí)應(yīng)急預(yù)案能夠快速啟動(dòng),并得到各方面的有力支援。快速、及時(shí)、高效應(yīng)對(duì)處置監(jiān)獄突發(fā)事件,有賴于建立現(xiàn)代危機(jī)管理組織體系。監(jiān)獄要成立應(yīng)急指揮中心,實(shí)行24小時(shí)總值班制度;通過與全省監(jiān)獄系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)、政府應(yīng)急指揮中心網(wǎng)絡(luò)互通互聯(lián),共建應(yīng)急指揮平臺(tái)和集合摸排、整理、傳遞、研判、反饋于一體的信息共享平臺(tái)。鑒于應(yīng)急預(yù)案在監(jiān)獄危機(jī)管理中的重要作用,應(yīng)通過法律和行政手段提升監(jiān)獄危機(jī)預(yù)案的地位和效力,使預(yù)案制度化、規(guī)范化、高效化。

3.建立監(jiān)獄危機(jī)管理的評(píng)價(jià)體系。危機(jī)狀態(tài)下監(jiān)獄的管理工作千頭萬緒、情況復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)很大,需要整合、動(dòng)用大量的人力資源,影響到監(jiān)獄警察家庭生活秩序和合法權(quán)利,這對(duì)監(jiān)獄及其職能部門的執(zhí)法能力和管理水平提出了更高的要求。對(duì)此,應(yīng)在提高有關(guān)部門和監(jiān)獄警察的執(zhí)法能力和水平,加強(qiáng)執(zhí)法工作的同時(shí),建立有效的監(jiān)獄危機(jī)管理評(píng)價(jià)體系?！?0〕一是內(nèi)部評(píng)價(jià)。由政工、監(jiān)察、法制、審計(jì)等部門共同參與,評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)及時(shí)上報(bào)上級(jí)監(jiān)獄主管部門,并對(duì)被評(píng)價(jià)部門及相關(guān)人員情況及時(shí)反饋和向社會(huì)公布。二是第三方評(píng)價(jià)。對(duì)于已發(fā)生的危機(jī)事件,要設(shè)立第三方性質(zhì)的獨(dú)立調(diào)查制度,公正甄別事件誘因,舉一反三,吸取教訓(xùn),最大限度地杜絕和減少監(jiān)獄危機(jī)事件的再度發(fā)生。

(三)法益保護(hù)——理順監(jiān)獄危機(jī)管理職責(zé)權(quán)利

1.明確部門及人員職責(zé)。監(jiān)獄機(jī)關(guān)作為特殊場所,始終處在“火山口”、“炸藥庫”的最前沿,承擔(dān)著為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,構(gòu)建和諧社會(huì)保駕護(hù)航的重任,危機(jī)管理體現(xiàn)在監(jiān)獄突發(fā)事件來臨之前、發(fā)生之初的重要性,顯示做好預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、獄情監(jiān)測、信息預(yù)警工作的迫切性。只有事先完善應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的規(guī)范處置體系,才能做到有規(guī)可循,才能按計(jì)劃應(yīng)急演練,才能按規(guī)范來考核職能部門及相關(guān)人員在突發(fā)事件處置中的表現(xiàn)情況和存在問題。〔11〕細(xì)化、明確部門及相關(guān)人員職責(zé),將危機(jī)管理作為重要組成部分,納入到監(jiān)獄績效考核評(píng)價(jià)體系。由于當(dāng)前監(jiān)獄實(shí)績考評(píng)中,注重顯指標(biāo),忽視各部門在危機(jī)管理中的職能責(zé)任,因此要進(jìn)一步在安全方面進(jìn)行責(zé)任細(xì)化,細(xì)分為可操作的、可量化的考核指標(biāo),納入監(jiān)獄績效評(píng)估體系,以落實(shí)全體警察應(yīng)對(duì)危機(jī)責(zé)任。

2.建立和完善責(zé)任追究機(jī)制。監(jiān)獄危機(jī)處理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是維護(hù)刑罰執(zhí)行工作的順利進(jìn)行。監(jiān)獄機(jī)關(guān)在面臨突發(fā)事件的緊急狀態(tài)下的有法可依、有規(guī)可循,是監(jiān)獄機(jī)關(guān)依法行政的重要標(biāo)志,其行政緊急行為應(yīng)具有現(xiàn)實(shí)性、專屬性、程序性、適當(dāng)性等特征。一是建立和完善責(zé)任機(jī)制。做到分工明確,責(zé)任明確,危機(jī)化解的途徑、方法明確,獎(jiǎng)懲依據(jù)明確。要不斷豐富與完善責(zé)任追究制,并對(duì)危機(jī)發(fā)展的各個(gè)階段進(jìn)行責(zé)任追究,防止責(zé)任追究不到位。更為重要的是,要建立違法責(zé)任、過錯(cuò)責(zé)任以及無過錯(cuò)責(zé)任多重相統(tǒng)一的歸責(zé)原則。二是強(qiáng)制性手段與柔性手段并舉。非常態(tài)下執(zhí)法公權(quán)力的行使,必須依托的手段是強(qiáng)制性,強(qiáng)制性手段必然會(huì)對(duì)其他權(quán)利構(gòu)成傷害。因此,監(jiān)督與制約機(jī)制應(yīng)作為監(jiān)獄危機(jī)管理的重要組成部分,要將激勵(lì)措施、行政管理等作為柔性手段,以彌補(bǔ)強(qiáng)制性手段實(shí)施中的不足。三是重視監(jiān)獄危機(jī)處置過程中的權(quán)利救濟(jì)。個(gè)人權(quán)利之于公共利益的從屬性、多方受限制性,決定了在危機(jī)管理過程中應(yīng)辯證研究正當(dāng)權(quán)利救濟(jì)的有限性,要建立從實(shí)體到程序、從外部到內(nèi)部行政等全面救濟(jì)機(jī)制。

(四)人員素質(zhì)——提升警察危機(jī)管理意識(shí)

1.建立危機(jī)管理的教育和培訓(xùn)機(jī)制。為適應(yīng)監(jiān)獄危機(jī)管理,必須強(qiáng)化監(jiān)獄警察的危機(jī)意識(shí),加強(qiáng)訓(xùn)練?！?2〕“居安思危,思則有備,有備無患?！北O(jiān)獄欲想應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)游刃有余,就必須在日常工作中開展危機(jī)教育,樹立危機(jī)意識(shí)。危機(jī)教育的方式可以多種多樣。比如監(jiān)獄突發(fā)事件案情分析、比較研究,易被監(jiān)獄警察所接受。還可以通過負(fù)面強(qiáng)化教育,通過語言、文字、圖片、錄像等方式展示監(jiān)獄危機(jī)決策失誤所帶來的巨大損失,能比較形象、直觀地激發(fā)監(jiān)獄警察的危機(jī)意識(shí),收效較好。

2.加強(qiáng)監(jiān)獄危機(jī)管理的理論研究。加大與政府、高校合作的力度,大力推進(jìn)危機(jī)管理的研究和實(shí)踐活動(dòng)。從新中國成立以來全國監(jiān)獄系統(tǒng)發(fā)生的危機(jī)事件,選擇典型案件建立監(jiān)獄危機(jī)管理案例庫,并實(shí)施從理論總結(jié)到實(shí)踐操作的全方位管理,積極尋求符合我國監(jiān)獄實(shí)際的解決方案及措施,在此基礎(chǔ)上編寫出具有指導(dǎo)性的監(jiān)獄危機(jī)處置實(shí)用教材,在全國監(jiān)獄系統(tǒng)推廣使用。加強(qiáng)全國監(jiān)獄警察危機(jī)管理的理論交流,吸取國內(nèi)外的先進(jìn)理念,是提高我國監(jiān)獄警察隊(duì)伍素質(zhì)的重要途徑。受傳統(tǒng)習(xí)慣因素的影響,大多數(shù)監(jiān)獄警察常年不外出交流學(xué)習(xí),對(duì)新思想、新觀念、新方法、新技術(shù)不了解,其原有的知識(shí)水平得不到更新,使許多有見解和創(chuàng)新的學(xué)術(shù)思想和觀點(diǎn)沒有得到重視和發(fā)揮?！?3〕因此,我們建議定期組織全國監(jiān)獄系統(tǒng)該領(lǐng)域的專家、學(xué)者進(jìn)行研討、講座。結(jié)合當(dāng)前監(jiān)獄警察的職業(yè)特點(diǎn),加強(qiáng)危機(jī)警務(wù)訓(xùn)練內(nèi)容的全面探討和研究,形成有中國特色的系統(tǒng)的適合當(dāng)前監(jiān)獄實(shí)際工作需要的危機(jī)管理理論體系。

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〔2〕周靜茹 .論監(jiān)獄突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)警機(jī)制〔J〕.中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2009,(3).

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〔13〕孫平.獄政管理〔M〕.北京:中國政法大學(xué)出版社,2006.

Government by Law:the OnlyWay of Ja il CrisisManagement

L IU Li-ming
(The Second Prison of Zhejiang Province,Hangzhou,Zhejiang 311100)

There are many problems in the concrete practice of jails dealingwith each kind of crisis event,like the traditional thought and the motion restraint,the light ideology,aswell as the insufficient supply of jail crisis supervisor system.To establish the jail crisismanagement system should follow four principles:the emergency management principle,the information public principle,the right safeguarding principle,and preventing positively principle.The jail crisismanagement in government by law is inevitable orientation of the jailwork,to realize the crisis management in government by law shoud include the legal authorization form,establish the jail emergency laws and regulations system;construct standard handlingmechanis m,perfect jail crisismanagement system;from law profit protection angle of view,straighten crisismanagement responsibility right;strengthen the personnel quality to promote police crisismanagement consciousness.

jail crisismanagement;government by law;jail crisis event

DF87

A

1672-2663(2010)04-0017-05

2010-08-29

劉利明(1969-),男,浙江省第二監(jiān)獄副監(jiān)獄長,主要從事監(jiān)獄理論研究。

(責(zé)任編輯連春亮)