金融監(jiān)管權(quán)程序法律控制研究

楊 雪

(鐵道警官高等?？茖W(xué)校法律系,河南鄭州450053)

一、金融監(jiān)管權(quán)法律控制的必要性

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。國家的金融安全得不到保障,經(jīng)濟(jì)安全無從說起。這個(gè)原理被1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī),1997年亞洲金融危機(jī)和2007年以來由美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融風(fēng)暴反復(fù)證明。金融業(yè)有著與其他行業(yè)不同的特性,如高風(fēng)險(xiǎn)性、支付危機(jī)的連鎖反應(yīng)性、與國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的高度關(guān)聯(lián)性等,因此,要確保一國的金融安全、穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)本國的貨幣政策目標(biāo),科學(xué)、高效的金融監(jiān)管必不可少。而要加強(qiáng)金融監(jiān)管,防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)存款人、投資者以及金融市場(chǎng)其他參與者的合法權(quán)益,促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展,就必須依法賦予金融監(jiān)管機(jī)關(guān)相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)。金融監(jiān)管權(quán)本質(zhì)上是一種公權(quán),是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融安全、提高金融效率、維持金融秩序、提升本國金融競(jìng)爭(zhēng)力,依照法定職權(quán)和法定程序,通過經(jīng)濟(jì)、法律、行政等多種手段對(duì)金融領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管的一種國家權(quán)力。[1]它無疑是把“雙刃劍”,運(yùn)用得當(dāng)可能成為促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力;反之,若不當(dāng)行使不只是危害某個(gè)“個(gè)人”的私權(quán),而且危及本國經(jīng)濟(jì)安全,甚至?xí){到全球的經(jīng)濟(jì)安全。

目前,我國的金融監(jiān)管手段更加成熟和科學(xué)。但在取得成就的同時(shí),我們也發(fā)現(xiàn),不少金融監(jiān)管政策、措施出臺(tái)倉促,科學(xué)性不強(qiáng),在金融市場(chǎng)中執(zhí)行效果很不理想。甚至在個(gè)別地方,發(fā)生了金融監(jiān)管機(jī)關(guān)利用行政職權(quán)通過監(jiān)管行為為己牟利的案件,如1997年發(fā)生的海南發(fā)展銀行破產(chǎn)案和1999年寧波人行特大貪腐案。這些案件背后有其深刻的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因,即金融監(jiān)管者也是“經(jīng)濟(jì)人”,也有將自身利益最大化的本能的沖動(dòng),由這些人員所組成的金融監(jiān)管機(jī)關(guān)并不能保證比其他機(jī)關(guān)更圣潔、更正確,并且他們掌握著壟斷性的強(qiáng)制權(quán)力,其所犯的錯(cuò)誤對(duì)社會(huì)造成的危害可能更大。

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵2](P154)為了防止金融監(jiān)管權(quán)的濫用,實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管,保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,維護(hù)金融安全,必須對(duì)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行權(quán)力制約。這種制約可分為事前制約、事中制約和事后糾錯(cuò)三個(gè)環(huán)節(jié)。事前制約是指立法機(jī)關(guān)要嚴(yán)格規(guī)范金融監(jiān)管權(quán)的設(shè)定;事中制約是指通過行政程序規(guī)范金融監(jiān)管權(quán)的行使;而事后糾錯(cuò)則是指司法機(jī)關(guān)對(duì)違法行使金融監(jiān)管權(quán)的行為進(jìn)行審查并追究法律責(zé)任。這里需要指出,筆者重點(diǎn)要研究的是事中制約,即行政程序?qū)鹑诒O(jiān)管權(quán)的控制。

二、行政程序法在控制金融監(jiān)管權(quán)中的作用

之所以要專門研究行政程序?qū)鹑诒O(jiān)管權(quán)的控制,是因?yàn)楣P者認(rèn)為在對(duì)金融監(jiān)管權(quán)進(jìn)行制約的三個(gè)環(huán)節(jié)中,行政程序的制約作用無疑是處于基礎(chǔ)性地位的。原因主要在于:

首先,金融監(jiān)管行政行為具有很強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性。立法或司法機(jī)關(guān)在進(jìn)行事前制約或事后糾錯(cuò)時(shí),難免會(huì)遇到專業(yè)技能方面的問題,而不得不求助于金融監(jiān)管機(jī)關(guān),這使得監(jiān)督效果大打折扣。

其次,行政程序可以有效地防止金融監(jiān)管權(quán)的濫用。通過設(shè)定實(shí)施金融監(jiān)管行政行為的步驟、方式、順序、時(shí)限等程序性制度,使金融監(jiān)管權(quán)的行使規(guī)范化。同時(shí),賦予行政相對(duì)人知情權(quán)、聽證權(quán)等程序性權(quán)利,增加監(jiān)管過程的公開性和透明度,便于監(jiān)督金融監(jiān)管權(quán)的行使。

再次,行政程序能夠有效地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。公開制度、參與制度、聽證制度、說明理由制度等行政程序制度,無一不起到監(jiān)督和控制金融監(jiān)管權(quán)的濫用而保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的功能。

最后,行政程序在實(shí)踐中能夠起到保證金融監(jiān)管行為公正與效率一定程度上的統(tǒng)一的作用。聽證制度是行政程序的核心,它要求金融監(jiān)管機(jī)關(guān)在作出行政決定前應(yīng)當(dāng)充分聽取相對(duì)人的意見,從而有利地保證了相對(duì)人得到公正對(duì)待。另一方面,如行政期限制度則起到提高監(jiān)管行為效率的作用。

三、我國金融監(jiān)管權(quán)法律控制在程序法上的缺失

目前,世界許多國家為了有效地監(jiān)督和制約金融監(jiān)管權(quán)的行使,將一些主要的行政程序法制度納入金融監(jiān)管的過程中,收到了良好的效果。相比較而言,我國對(duì)金融監(jiān)管權(quán)的法律控制在行政程序法上則基本處于缺位狀態(tài)。這種缺失主要表現(xiàn)為:

(一)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)做出行政行為時(shí)普遍重結(jié)果、輕說理,說明理由制度很不科學(xué)、很不完善

說明理由制度,是指金融監(jiān)管機(jī)關(guān)在作出監(jiān)管決定,特別是作出不利于相對(duì)人的決定時(shí),應(yīng)當(dāng)對(duì)作出決定的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)進(jìn)行說明的制度。強(qiáng)制監(jiān)管機(jī)關(guān)在作出行政決定時(shí)說明理由,有利于促使監(jiān)管機(jī)關(guān)作決定時(shí)慎重考慮,限制其行使權(quán)力的恣意、專斷,減少行政決定的錯(cuò)誤。并可以使當(dāng)事人了解監(jiān)管機(jī)關(guān)作決定的動(dòng)機(jī),滿足當(dāng)事人的正義感,自覺履行行政決定,減少不必要的爭(zhēng)訟。

在我國現(xiàn)行的有關(guān)金融監(jiān)管的法律、法規(guī)中,要求監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)作出的決定說明理由的規(guī)定也有一些。例如《商業(yè)銀行法》第65條規(guī)定,接管由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定,并組織實(shí)施。國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的接管決定應(yīng)當(dāng)載明接管理由。類似這樣的規(guī)定使金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)力觸角在一定程度上被有力地束縛了,但是從整體上來看,說明理由制度還很不科學(xué)、很不完善。主要表現(xiàn)在:第一,要求金融監(jiān)管機(jī)關(guān)說明理由的事項(xiàng)還不夠全面。目前法律、法規(guī)中僅僅對(duì)接管決定和處罰決定要求說明理由,很顯然這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。一般來說,只要是作出對(duì)相對(duì)人不利的決定和作出有別于一般原則規(guī)定的決定時(shí),都應(yīng)當(dāng)說明理由。[3](P178)第二,沒有對(duì)說明理由的內(nèi)容、方式等作出具體規(guī)定,只是泛泛的規(guī)定要說明理由,可操作性大大降低。第三,對(duì)說明理由制度缺乏系統(tǒng)的規(guī)定,只是散見于少數(shù)法律、法規(guī)中,而且這些規(guī)定往往很簡(jiǎn)單、概括,這與我國目前沒有一部行政程序法典不無關(guān)系,制度價(jià)值難以有效實(shí)現(xiàn)。

(二)雖然目前我國有許多金融監(jiān)管信息公開的規(guī)定,但是這些規(guī)定距離完善的政府信息公開制度還有較大的差距

政府信息公開不僅可以促進(jìn)公民對(duì)行政的參與,增強(qiáng)公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴,而且有利于加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,防止行政腐敗。金融監(jiān)管領(lǐng)域的信息公開制度同樣重要。我們不難發(fā)現(xiàn),許多金融危機(jī)的發(fā)生都是因?yàn)楸O(jiān)管信息公開化程度過低,人們對(duì)金融體制失去信任感而導(dǎo)致的。

雖然近些年我國也出臺(tái)了許多金融監(jiān)管信息公開的規(guī)定,但是這些規(guī)定距離完善的政府信息公開制度還有較大的差距。主要表現(xiàn)在:第一,目前許多規(guī)定只涉及政府主動(dòng)提供信息給公眾,而對(duì)于公眾如何申請(qǐng)從政府處獲取信息沒有規(guī)定。如果政府拒絕公眾的申請(qǐng),不提供信息,公眾應(yīng)如何救濟(jì)亦沒有規(guī)定。第二,對(duì)政府信息公開制度缺乏全面、系統(tǒng)的規(guī)定,等等。

(三)在金融監(jiān)管領(lǐng)域,適用聽證程序的范圍非常窄

聽證制度是現(xiàn)代行政程序法的核心,是行政民主化的產(chǎn)物。聽證不僅具有“發(fā)現(xiàn)案件事實(shí),保障相對(duì)人平等、有效參與行政決定”之功效,[4](P207-208)而且可以起到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán),為行政機(jī)關(guān)作出公正決定提供程序保障之作用。聽證制度對(duì)于金融監(jiān)管權(quán)的控制作用同樣是其他程序制度所無法替代的。但是我國在金融監(jiān)管領(lǐng)域,適用聽證程序的范圍非常窄,目前只是在行政處罰、行政許可和確定金融服務(wù)價(jià)格方面作了規(guī)定,而關(guān)系到相對(duì)人重大利益的市場(chǎng)準(zhǔn)入及市場(chǎng)退出方面均沒有相應(yīng)的規(guī)定。

四、完善我國金融監(jiān)管權(quán)的程序法律控制

公正科學(xué)的程序制度是規(guī)范控制金融監(jiān)管權(quán)的重要途經(jīng)。從我國目前的現(xiàn)狀分析,要想真正實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的規(guī)范化、程序化,必須依賴于我國統(tǒng)一行政程序法典的出臺(tái)。但行政程序法典僅是對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的一般規(guī)范,而金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管行為有其自己的特點(diǎn),因此,在金融監(jiān)管行政程序設(shè)置上要充分考慮這一點(diǎn)。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以提高行政效率,切實(shí)保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益為宗旨,具體從以下幾個(gè)方面進(jìn)行設(shè)置:

(一)擴(kuò)大金融監(jiān)管領(lǐng)域聽證程序的適用范圍,詳細(xì)規(guī)定聽證程序的具體內(nèi)容

在美國、德國、日本等一些國家,聽證程序適用的范圍都規(guī)定地很寬。比如美國規(guī)定,行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人作出不利決定時(shí),相對(duì)人都可以要求聽證,除了法律特別規(guī)定的例外情形。這是值得我們借鑒的。此外,他們對(duì)聽證程序的內(nèi)容也規(guī)定得非常詳細(xì)。還以美國為例,除規(guī)定聽證程序的適用范圍,還對(duì)程序內(nèi)容、原則、聽證主持人的條件和權(quán)力等做了詳細(xì)規(guī)定。[5](P141-143)另外,金融監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定,認(rèn)真舉行聽證會(huì),防止聽證流于形式,走走過場(chǎng)。

(二)建立科學(xué)、系統(tǒng)的說明理由制度,提高監(jiān)管行為的可接受性

說明理由的事項(xiàng)不能僅僅局限于接管決定和處罰決定,應(yīng)當(dāng)將金融監(jiān)管活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)中可能存在的不利于相對(duì)人的具體監(jiān)管決定統(tǒng)統(tǒng)納入說明理由的事項(xiàng)范疇。同時(shí),要建立科學(xué)、系統(tǒng)的說明理由制度,它應(yīng)當(dāng)由說明理由的事項(xiàng)、說明理由的內(nèi)容、方式,及說明理由的例外等一系列具體制度構(gòu)成。只有這樣,才能切實(shí)貫徹實(shí)施說明理由制度,實(shí)現(xiàn)其限制金融監(jiān)管權(quán)的濫用、增強(qiáng)相對(duì)人對(duì)監(jiān)管決定的認(rèn)同感的價(jià)值目標(biāo)。

(三)完善政府信息公開制度,使金融監(jiān)管信息充分、及時(shí)公開,提高金融監(jiān)管的透明度

建立政府信息公開法律制度是行政法在新世紀(jì)的發(fā)展走向。[6]在深入貫徹國務(wù)院《中華人民共和國政府信息公開條例》基礎(chǔ)上,我們可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn),不斷完善我國政府信息公開制度。一個(gè)完善的政府信息公開制度至少包括政府信息公開的原則、信息公開的適用機(jī)關(guān)、信息公開的范圍、信息公開的方式和程序、及有關(guān)信息公開的申訴和訴訟等各項(xiàng)具體法律制度。只有在制度完善的基礎(chǔ)上,才能保證金融監(jiān)管信息得到充分、及時(shí)地公開,既方便社會(huì)監(jiān)督,防止監(jiān)管權(quán)力的濫用,也便于社會(huì)公眾對(duì)金融監(jiān)管工作的參與、配合,贏得社會(huì)對(duì)金融監(jiān)管工作的支持;同時(shí)有助于減少金融監(jiān)管中的不確定性,提高金融監(jiān)管的水平和公信力。

(四)建立健全行政期限制度,規(guī)范金融監(jiān)管權(quán)的行使,約束權(quán)力的濫用

行政期限制度,是指對(duì)行政法律關(guān)系主體雙方的行為給予時(shí)間上的限制的制度。也有學(xué)者將之稱為時(shí)效制度。應(yīng)當(dāng)注意的是,這里更主要的還是對(duì)行政主體一方實(shí)施行為的時(shí)間限制,即金融監(jiān)管機(jī)關(guān)必須在法定期限內(nèi)履行職責(zé),否則將承擔(dān)不利的法律后果。該制度對(duì)于避免因監(jiān)管行為的拖延損害相對(duì)人權(quán)益,提高行政效率,穩(wěn)定金融監(jiān)管秩序具有重要價(jià)值。近年來,在我國金融監(jiān)管領(lǐng)域,有關(guān)期限制度的規(guī)定也是頻繁出現(xiàn),特別是行政許可法的頒布與實(shí)施,進(jìn)一步推動(dòng)了行政期限制度的發(fā)展。今后我們還應(yīng)不斷完善、健全這項(xiàng)制度,使其真正發(fā)揮規(guī)范金融監(jiān)管權(quán)的行使、約束金融監(jiān)管權(quán)的濫用、保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的功效。

[1]程信和,張雙梅.金融監(jiān)管權(quán)法理探究 [J].江西社會(huì)科學(xué),2009,(3):7-12.

[2][法]孟德斯鳩.張雁深譯.論法的精神 (上)[M].北京:商務(wù)印書館,1961.

[3]應(yīng)松年.行政程序法 [M].北京:中國法制出版社,1999.

[4]皮純協(xié).行政程序法比較研究 [M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2000.

[5]楊海坤,黃學(xué)賢.中國行政程序法典化 [M].北京:法律出版社,1999.

[6]姜明安.新世紀(jì)行政法發(fā)展的走向 [J].中國法學(xué),2002,(1):61-72.